Prévisions des émissions de gaz à effet de serre : Leçons tirées des pratiques exemplaires internationals

Dans l’examen des pratiques exemplaires de prévision des émissions de GES, on pourra trouver un point de départ intéressant dans les principales préoccupations abordées par la TRNEE dans sa réponse de 2007 à la LMOPK :

• il est absolument essentiel de disposer de définitions claires et transparentes des approches de modélisation utilisées, particulièrement dans le cas des hypothèses sur la période à laquelle les modèles sont appliqués. Il importe aussi de fournir suffisamment de détails sur les méthodes et les données employées;
  
• dans le cas de tout cadre de modélisation particulier, il est important de fournir de l’information priorisée sur les hypothèses de prévision de base à propos des comportements et du coût des technologies;
  
• il est crucial aussi de disposer d’une définition claire et transparente des politiques particulières faisant l’objet de l’examen. En règle générale, les approches fondées sur le marché font habituellement l’objet d’une modélisation dans le contexte d’un cadre économique. À l’opposé, les approches non fondées sur le marché sont plus difficiles à évaluer, les analyses étant souvent fondées sur des évaluations de circonstance. C’est dans ce contexte que les enjeux de cohérence et d’intégration des résultats sont les plus pointus.

Au-delà de ces préoccupations principales, on retrouve un éventail d’enjeux portant sur la méthodologie et la gouvernance des prévisions d’émissions, enjeux que nous recensons plus bas.

4.1. Méthodologie

D’un point de vue méthodologique, les prévisions MSQ doivent présenter de façon explicite les moteurs et hypothèses clés (section 3.1, critère 3) et les dynamiques de réponse clés (section 3.1, critère 2). Même dans le cas d’une prévision MSQ, ce dernier critère est important. Par exemple, quelle sera la réponse complète, sur les 40 prochaines années, à une tendance à long terme de prix réel plus élevé du pétrole? De même, la question de la dynamique reste extrêmement importante dans nos tentatives de prévision des effets des politiques. Ici, l’analyse de la sensibilité joue également un rôle clé (section 3.1, critère 4).

Bien qu’il existe plusieurs approches possibles de la prévision des émissions, les deux approches régulièrement reconnues comme pratiques exemplaires d’un point de vue méthodologique par les gouvernements, les universités et les institutions à examen par les pairs sont le World Energy Outlook de l’Agence internationale de l’Énergie (AIE) et l’International Energy Outlook de l’Energy Information Administration (EIA) des États-Unis^[16].

Dans le cadre de sa publication annuelle World Energy Outlook, l’AIE produit une prévision MSQ ainsi qu’une prévision de politique (World Alternative Policy Scenario). On peut établir que l’AIE utilise des pratiques de prévision « exemplaires » pour les motifs suivants : premièrement, elle fait une analyse systématique des mesures cumulatives et des intensités : PIB, approvisionnement en énergie et approvisionnement en énergie par unité de PIB. Comparons cela au cas de référence de 2006 du Canada^[17], dans lequel tout est énoncé sous forme de taux et de parts moyennes, une approche qui par sa forme même se prête moins bien à la vérification ou à l’adaptation. Les prévisions de l’AIE sont passablement souples et permettent de voir facilement où des erreurs se sont produites (p. ex. la croissance a été sous-évaluée, de sorte que les émissions le sont aussi). Dans le cas du Canada, il n’y avait pas de données de référence pour le PIB, la population, etc., mais uniquement pour l’utilisation de l’énergie et les émissions. Si le dossier de référence du Canada avait inclus des tendances sous-jacentes sur les données cumulativement importantes, il aurait peut-être été plus facile de mettre à jour les prévisions d’émissions, ce qui leur donnerait plus de crédibilité. Deuxièmement, et il existe ici un lien avec le premier élément, l’AIE intègre périodiquement dans ses nouvelles éditions une section qui examine pourquoi les provisions antérieures peuvent avoir failli : une erreur dans les prévisions de PIB ou d’émissions par unité de PIB a-t-elle pu conduire à une erreur dans les prévisions d’émissions^[18]? Troisièmement, l’AIE aborde également de front la question des hypothèses principales et des sources d’incertitude. Les principales sources d’incertitude comprennent les conditions macroéconomiques (p. ex. une croissance du PIB plus lente que celle prévue par les hypothèses des deux scénarios entraînerait une augmentation plus lente de la demande), les effets incertains de la disponibilité des ressources et de l’approvisionnement sur les prix de l’énergie, et les changements dans les politiques gouvernementales en matière d’énergie et d’environnement^[19]. L’AIE examine également l’une des principales sources d’incertitude, l’adoption de politiques (comme l’a fait la TRNEE dans sa réponse de 2007 à la LMOPK). L’AIE répond à cette incertitude en proposant un « Alternative Policy Scenario » dans lequel elle examine ce qui pourrait se produire, compte tenu des hypothèses de prévision sous-jacentes, si certaines politiques à l’étude étaient adoptées.

L’EIA présente des prévisions mondiales sur l’offre et la demande d’énergie dans le cadre de son évaluation annuelle des marchés internationaux de l’énergie publiés dans son rapport International Energy Outlook (IEO). Comme le fait l’AIE pour ses aperçus à long terme, l’IEO fonde ses prévisions sur des mesures de croissance économique (PIB), de population et d’intensité énergétique. Toutes ces statistiques sont présentées dans le corps du texte ou dans les annexes au rapport. L’IEO comprend des projections régionales d’émissions de dioxyde de carbone par les combustibles fossiles. Le rapport contient également un examen des prévisions portant sur les émissions de l’année précédente et, dans l’édition 2006 du rapport, une comparaison des projections antérieures de l’IEO avec les données historiques réelles. Cette évaluation est également présentée dans les annexes des différentes éditions de l’IEO, qui sont toutes archivées sur le site Web de l’EIA.

En plus de la projection d’un cas de référence, l’IEO contient habituellement un certain nombre de cas de figure. Ces études de cas viennent estimer l’effet sur les marchés énergétiques des hypothèses de croissance macroéconomique élevée ou faible et des prix élevés et faibles de l’énergie. Ces résultats aident à quantifier l’incertitude dans les projections de l’IEO. Bien que l’EIA n’inclue pas de manière systématique d’études de cas parallèles sur les politiques en matière de changement climatique, le rapport de 2006 contient une analyse des effets du Protocole de Kyoto sur les pays et les régions qui l’ont ratifié (y compris, évidemment, le Canada).

Comme on le mentionne ci-dessus, le volet International Energy Module de l’EIA est similaire à l’approche prévisionnelle de l’AIE. Aux fins de ce rapport, il est important de comprendre que les prévisions de l’EIA et de l’AIE sont des prévisions MSQ, et que ce sont les prévisions de politiques qui posent des défis particuliers. Cependant, l’EIA comme l’AIE ajoutent à leurs prévisions MSQ des analyses complémentaires et des scénarios de politiques qui décrivent des avenirs différents (par exemple l’adoption de cibles de réduction des GES plus énergiques ou le déploiement plus rapide des technologies propres) de celui proposé par le cas de référence ou les prévisions MSQ, qui projettent ce qui se produira si les mesures et les politiques actuelles sont maintenues. Ceci est particulièrement important pour le Canada, comme on le verra à la section 5.1. Par conséquent, aux fins de ce rapport, les approches décrites ci-dessus peuvent servir de pratiques exemplaires de référence, d’un point de vue méthodologique, pour la prévision des émissions.

4.2 Gouvernance

Comme on le mentionne plus tôt, il existe certaines pratiques exemplaires de base en matière de gouvernance des prévisions d’émissions. Celles-ci comprennent l’utilisation de définitions claires et transparentes des approches de modélisation utilisées, la fourniture de détails suffisants sur les méthodes et les données utilisées et des définitions claires et transparentes des politiques particulières faisant l’objet de l’étude. Tout ceci permet d’arriver à une compréhension commune des prévisions d’émissions du gouvernement et une évaluation directe des estimations et des prévisions d’émissions non seulement par les fonctionnaires du gouvernement, mais aussi par des tiers.

Se pose également la question de l’évaluation continue. On ne peut trop insister sur l’importance de l’évaluation par les pairs dans les pratiques exemplaires de gouvernance. Ceci permet de s’assurer que l’approche adoptée par le gouvernement en matière de prévisions des émissions, y compris la modélisation, est rigoureuse et reflète les principales considérations analytiques, économiques, régionales et sectorielles. Bien qu’il soit possible d’utiliser différents types d’examens, il faut prendre grand soin de rendre l’examen véritablement indépendant de l’organisme parrain et de la modélisation. Il est parfois même utile de présenter les résultats d’un tel rapport dans le cadre d’une réunion publique, comme c’est le cas des prévisions annuelles de l’EIA, réunissant un large éventail d’intervenants. Les participants à ces réunions sont en mesure d’examiner les résultats et les méthodes, de même que les plans d’amélioration future de l’analyse – le tout dans le contexte des pratiques exemplaires internationales.

En règle général, comme on le verra à la section 5, les pays dont les prévisions d’émissions sont faites par des organismes intégrés, centralisés et indépendants sont plus susceptibles de produire des prévisions exactes que ceux où les responsabilités relatives à la collecte des données et à la modélisation sont disséminées entre différents ministères. Certains pays ont reconnu ce fait, comme en fait foi la création récente du Committee on Climate Change au Royaume-Uni et du Department of Climate Change en Australie.

4.3 L’approche du Canada

Le gouvernement du Canada a fixé un objectif national de réduction des émissions de GES de 20 pour 100 d’ici 2020 et de 60 à 70 pour 100 d’ici 2050, en comparaison des émissions de 2006. Comme l’illustre le plus récent plan du gouvernement canadien sur les changements climatiques, Prendre le virage^[20], le Canada utilise les prévisions pour déterminer les réductions futures des émissions de GES. Dans le plan, les mesures fédérales permettront d’ici 2020 une réduction d’environ 230 mégatonnes sous les niveaux prévus; de ce nombre, 165 mégatonnes sont attribuables au Cadre réglementaire sur les émissions industrielles de GES du gouvernement fédéral.

Différents ministères recueillent, analysent et modélisent les données (avec dans certains cas une modélisation des prévisions d’émissions pour des politiques et des mesures particulières) et transmettent ces renseignements à Environnement Canada, le ministère responsable de la coordination de la politique climatique (y compris les prévisions) au sein du gouvernement fédéral. Bien que cette pratique ne conduise pas nécessairement à la préparation des prévisions inexactes, des questions se posent lorsque l’organisme central n’est pas indépendant et n’a pas le pouvoir de déroger aux données et aux analyses qu’il reçoit des autres ministères. La TRNEE a soulevé ce point dans sa réponse de 2007 à la LMOPK, alors qu’elle a souligné l’importance de l’uniformité dans les approches des différents ministères et programmes et la nécessité d’intégrer les constats dans un cadre global. Cet enjeu est clairement illustré dans l’étude de cas américaine présentée ci-dessous, à la section 4.4.2.

4.3.1 Modèle prévisionnel ^[21]

Les prévisions d’émissions et de répercussions économiques présentées dans le plan d’action du gouvernement ont été préparées à l’aide du modèle économique d’Environnement Canada (le modèle énergie-émissions-économie du Canada, ou Modèle 3E). Le Modèle 3E est une combinaison du modèle Énergie 2020 et du modèle d’Informetrica (TIM). Selon Environnement Canada, le Modèle 3E permet « des simulations de mesures énergie-économie qui tiennent compte de l’ensemble des difficultés couramment rencontrées dans une analyse d’une telle complexité, entre autres, la complémentarité, les bénéficiaires sans contrepartie, les effets de rebond et les effets d’interaction des politiques »^[22] -- les effets mêmes que la TRNEE avait mis en lumière dans sa réponse à la LMOPK. Ce plan a été publié après la réponse de la TRNEE de 2007 à la LMOPK.

Énergie 2020 (E2020) est un modèle technologique « ascendant » utilisé pour la prévision des effets des politiques sur les émissions^[23]. Le modèle produit des prévisions sur l’adoption des technologies d’utilisation et de production de l’énergie dans l’économie canadienne. E2020 tient compte des technologies en usage et fait des prévisions sur les choix des consommateurs face aux technologies futures. Les choix des consommateurs sont fondés sur des facteurs financiers (le coût en capital et le coût d’utilisation des technologies) et sur des préférences non financières, tirées des données historiques. Les options technologiques (présentant un degré d’efficacité différent ou utilisant des combustibles différents) sont associées avec différentes utilisations et différentes émissions. Dans un premier temps, le modèle prédit les émissions futures selon un scénario de référence, qui modélise les émissions selon les conditions actuelles; dans un deuxième temps, la modélisation est faite selon un scénario de politiques qui tient compte de l’ensemble de politiques proposées. Les différences entre les deux tendances illustrent les effets prévus des politiques proposées.

Le modèle d’Informetrica (TIM) est un modèle macroéconomique utilisé pour évaluer les répercussions sur l’économie de l’ensemble de politiques proposé dansPrendre le virage. À partir des investissements dans les technologies et de la prévision de réduction faite par E2020, TIM modélise les effets de ces facteurs sur la consommation, l’investissement, la production et les décisions commerciales dans le reste de l’économie. Le modèle TIM peut présenter les données par industrie et par région.

Le Modèle 3E est un modèle « hybride » pouvant efficacement alterner entre le modèle E2020 et le modèle TIM en alimentant un modèle avec les résultats de l’autre. Cette itération se poursuit pour chaque année de la simulation jusqu’à ce que les résultats d’un modèle cessent de changer (cette stabilité donne à penser que les modèles ont trouvé une solution d’équilibre).

4.3.2 Précision des prévisions canadiennes

Comme la TRNEE a déjà effectué une évaluation des politiques et des mesures gouvernementales visant la réduction des émissions de GES dans sa réponse de 2008 à la LMOPK qui accompagne ce rapport, on ne trouvera pas ici d’analyse de l’approche du gouvernement et de la précision de ses prévisions. Cependant, comme nous l’avons noté plus tôt dans ce rapport, le gouvernement a pris des mesures notables dans son plan pour la LMOPK de 2008 pour régler la question des méthodes de prévision variées et incompatibles appliquées par les différents ministères fédéraux pour décrire les réductions d’émissions de GES découlant d’initiatives particulières, dont la TRNEE avait souligné l’aspect problématique dans sa réponse de 2007 à la LMOPK.

Comme l’ont fait remarquer certains experts de l’économie, la Canada a eu de la difficulté à produire des prévisions cohérentes et précises, « …sous-estimant la croissance des GES dans des conditions MSQ »^[24]. Ces prévisions ont sans doute été évaluées en posant comme hypothèse que les conditions MSQ étaient celles qui prévalaient au Canada. Il est important de souligner qu’il ne s’est pas fait récemment d’analyse et d’examen techniques complets, par un organisme indépendant ou un processus d’examen par les pairs, de la méthodologie et des règles de gouvernance du gouvernement en matière de prévisions^[25]. En ce qui a trait au Modèle 3E, bien que le modèle Énergie 2020 ait fait l’objet d’une révision en 2000 selon le processus de la Table d’analyse et de modélisation (TAM), le modèle a été considérablement mis à jour depuis. Il n’y a donc pas eu de révision par les pairs ou d’analyse indépendante du Modèle 3E. Dans le passé, le Canada a soumis ses modèles environnement-économie à l’examen de pairs. Un bon exemple et une approche potentielle pour l’examen indépendant de la version actuelle du Modèle 3E se trouvent dans le rapport du Groupe d’experts pour examiner les normes pancanadiennes relatives aux particules et à l’ozone de la Société royale du Canada, publié en 2001^[26]. Le groupe d’experts avait été formé en réponse à une demande formulée par un comité d’intervenants de l’industrie et d’organismes de réglementation gouvernementaux afin de procéder à un examen objectif et indépendant des méthodes utilisées pour estimer et comparer les coûts et les avantages de la réduction des matières particulaires et de l’ozone dans l’air.

Prévisions gouvernementales des émissions canadiennes de GES

Source : Simpson, Jaccard et Rivers (2007), p.166.

4.4 Études de cas

4.4.1 Introduction

Le choix d’études de cas visant à donner des exemples de pratiques exemplaires internationales en matière de prévision des émissions de GES n’est pas aussi simple qu’il y parait au premier abord. Au départ, nous avions l’intention de choisir des pays faisant face à des défis similaires à ceux du Canada dans la prévision des émissions de GES, et qui appliquent des pratiques exemplaires de méthodologie et de gouvernance, tel que présentées aux sections 4.1 et 4.2. Les pays choisis pour leur ressemblance économique avec le Canada (p. ex. économie fondée sur les ressources, axée sur l’exportation) étaient les États-Unis, la Norvège et l’Australie; pour les similarités administratives, les États-Unis et l’Australie et pour les pratiques exemplaires reconnues, le Royaume-Uni et les États-Unis. Cependant, cette étude a révélé que très peu de pays appliquent toutes les pratiques exemplaires du point de vue des méthodes et de la gouvernance dans leurs prévisions des émissions de GES. Par conséquent, le Royaume-Uni et les États-Unis sont les seuls pays présentés dans ce rapport comme appliquant globalement des pratiques exemplaires en matière de prévision des émissions.

Pour être juste, la prévision des réductions d’émissions découlant de l’application de politiques sur les GES est une pratique en évolution constante. Certains pays ont tenté d’adopter des pratiques exemplaires depuis les premiers jours de la présentation de projections sur les émissions; d’autres n’ont que récemment fait des efforts concertés pour améliorer leur méthodologie et leur gouvernance en matière de prévisions. Cette question fait l’objet d’une discussion après les études de cas.

Dans ce rapport, nous avions également l’intention de mettre en lumière les pratiques exemplaires autres que celles des gouvernements nationaux, notamment celles de certaines provinces canadiennes et de certains États américains. Compte tenu des enjeux de compétence particuliers de la politique climatique au Canada et du fait que 16 mégatonnes de réductions annuelles de GES sont attribuées à des initiatives provinciales ou territoriales dans Prendre le virage, il est important de déterminer si les provinces effectuent des prévisions précises de l’effet de leurs politiques et de leurs mesures en matière de changement climatique. Peu de provinces ont cependant publié des plans détaillés comprenant des prévisions d’effets des politiques sur les émissions. Elles ont malgré tout fixé des cibles de réduction des émissions de GES et annoncé des politiques et des mesures visant à atteindre ces cibles, sans toutefois les accompagner de prévisions d’émissions détaillées attribuant des réductions et des mesures précises aux prévisions, avec une méthodologie permettant la validation indépendante.

Cela ne veut pas dire que les provinces n’agissent pas -- la Colombie-Britannique doit publier avant l’été 2008 un plan climatique comprenant des prévisions détaillées; l’Alberta prépare aussi ses propres prévisions. Cependant, il est important que toutes les provinces préparent des prévisions d’émissions à l’aide des pratiques exemplaires, de façon à permettre une compréhension précise de l’ampleur du défi posé par la réduction des émissions au Canada et en à conduire, fin de compte, à l’adoption d’approches coordonnées ou complémentaires dans l’ensemble du pays.

Même en Californie, un État souvent présentée comme le chef de fil nord-américain en matière de politique climatique et qui comble le vide politique laissé par le gouvernement fédéral américain en matière de changement climatique, les prévisions sont fondées sur le Climate Action Registry, un système volontaire. Il ne s’y fait pas de prévisions systématiques et indépendantes. Compte tenu de l’ampleur des initiatives régionales (y compris les initiatives d’échange d’émissions proposées) et du besoin attendu de relier les systèmes d’échange d’émissions, la collecte des données et la prévision des émissions à l’échelle provinciale et fédérale sont cruciales pour la mise en place d’une politique climatique cohérente et coordonnée dans l’ensemble du Canada.

Tableau 1 : Comparaison de la gouvernance et de la méthodologie en matière de prévision des emissions

*Étudiés aux fins de ce rapport, mais non inclus à titre d’études de cas des pratiques exemplaires.

4.4.2 États-Unis

Approche

Aux États-Unis, la Energy Information Administration (EIA) effectue la majorité des prévisions d’émissions fondées sur l’énergie. L’EIA, créée par le Congrès en 1977, est une agence de statistique relevant du U.S. Department of Energy. Sa mission consiste à fournir [traduction] « des données, des prévisions et des analyses politiquement neutres afin de favoriser l’élaboration de politiques saines, des marchés efficaces, et la compréhension du public à l’égard de l’énergie et de son interaction avec l’économie et l’environnement »^[27]. Sa loi constituante, la Department of Energy Organization Act (Public Law 95-91) prévoit que les processus et les produits de l’EIA ne sont pas assujettis à l’examen par les fonctionnaires du pouvoir exécutif^[28]. Ses projections énergétiques intérieures sont basées sur le National Energy Modeling System (NEMS), un modèle détaillé qui utilise différentes méthodes de modélisation pour représenter les marchés énergétiques intérieurs (électricité, raffinage, industrie, etc.). Le nombre de groupes de réflexion, d’institutions universitaires, d’entités privées et de laboratoires qui l’utilisent atteste de la confiance dont il jouit. Le rapport Annual Energy Outlook (AEO) de l’EIA contient un scénario de référence et souvent plus de 30 scénarios de rechange. De plus, l’EIA publie un document sur les hypothèses utilisées, une documentation modèle et une évaluation de ses prévisions.

Dans ses publications, l’EIA fait référence à l’importance d’accorder un niveau soutenu et marqué de ressources à la production des projections nationales d’émissions de GES. La production annuelle de prévisions détaillées et de scénarios de politiques exige des sommes importantes. Des ressources financières importantes permettent également d’assurer la capacité de production des prévisions et de garantir que le modèle est basé sur les données les plus récentes.

Les prévisions produites par l’EIA sont fondées sur les lois et la réglementation actuelles, mais l’organisation produit aussi des prévisions fondées sur les effets des politiques futures lorsque le Congrès en fait la demande. Cette question prend une importance particulière pour le Canada, puisque l’un des enjeux recensés à la section 4.3.2 porte sur l’analyse de modélisation de Prendre le virage et pose comme hypothèse que les « politiques provinciales d’atténuation s’améliorent à la longue et deviennent plus uniformes entre les provinces ». Puisque les politiques provinciales de réduction des émissions de GES émergent actuellement parmi les enjeux importants pour le Canada, cette distinction prend une importance accrue. Cela signifie par exemple que les analyses canadiennes futures pourraient envisager de commencer par des projections d’émissions de GES fondées sur les lois et les politiques existantes, pour ensuite ajouter de façon explicite des scénarios afin de refléter les hypothèses sur l’amélioration des politiques provinciales. Ceci permettrait aux décideurs politiques de disposer d’une information plus précise sur les défis et les occasions présentés par différentes politiques. Une telle approche aurait au minimum pour effet d’augmenter la transparence et de faciliter l’évaluation des prévisions futures.

Gouvernance

Comme mentionné précédemment, l’EIA est une agence statistique indépendante. L’administrateur est la seule personne nommée à un poste au sein de l’organisation. L’administrateur est toujours un professionnel de l’énergie ou un statisticien. L’EIA répond aux demandes de tous les partis représentés au Congrès. Depuis sa naissance, la loi habilitante de l’EIA a été construite de manière à la rendre aussi indépendante et libre de manœuvres politiques que possible. Ses produits ne sont pas examinés ou approuvés par l’administrateur, mais sont publiés sous sa signature.

Parce qu’elle est une agence statistique indépendante, l’EIA est souvent considérée « non partisane ». En plus de ses projections annuelles, l’EIA produit des analyses politiques à la demande du Congrès ou de l’administration, qui précise la « politique ». Les analyses de l’EIA illustrent habituellement les répercussions de la politique en comparaison de son scénario de référence, de la nature des hypothèses cruciales et de l’incertitude des principales variables.

Un corollaire de l’enjeu méthodologique mentionné précédemment concerne le traitement par l’organisme de prévision des analyses effectuées par d’autres ministères ou organismes gouvernementaux. Aux États-Unis, comme dans d’autres pays, les ministères et les organismes préparent régulièrement des analyses sur des programmes particuliers de réduction des émissions de GES – habituellement pour des programmes qu’ils administrent. Par exemple, l’Environmental Protection Agency (EPA) produit régulièrement des projections de réduction des émissions résultant de ses programmes volontaires. Si ces programmes sont examinés par l’EIA, ils ne sont pas nécessairement adoptés par elle. Le point est important. À moins que l’organisme chargé de faire des prévisions d’émissions de GES n’ait le pouvoir ou l’indépendance nécessaire pour porter ses propres jugements professionnels sur l’efficacité des programmes individuels, il existe une possibilité que les prévisions soient guidées par des considérations plus étroites axées sur les programmes plutôt que par une analyse plus indépendante et mieux intégrée. L’une des forces perçues de l’EIA tient au fait qu’elle peut avoir et qu’elle a l’autorité et l’indépendance nécessaires pour exprimer des désaccords avec les autres organismes face aux prévisions qu’elles lui transmettent.

Fonction de vérification/examen de l’exactitude et de la méthodologie des prévisions

Les vérifications et les examens des prévisions d’émissions constituent un outil important de l’évaluation et de l’imputabilité. Au sein du U.S. Department of Energy, un inspecteur général a le mandat d’examiner les produits et les processus de l’EIA. Par ailleurs, le General Accountability Office a le pouvoir d’examiner les programmes gouvernementaux. Selon les discussions tenues avec les fonctionnaires de l’EIA dans le cadre de la préparation de ce rapport, ni l’un ni l’autre n’ont jusqu’ici consacré beaucoup d’efforts à l’examen des données ou des projections de l’EIA. Au sein de l’EIA, on trouve cependant un bureau des méthodes statistiques qui examine la documentation et retient les services d’experts indépendants pour faire l’examen des résultats et de leur exactitude. Avant leur publication, l’AEO fait l’objet d’une révision par tous les bureaux de l’EIA dans le cadre d’un processus d’approbation établi. Il existe également des groupes de travail, composés d’experts du ministère et de l’industrie, qui se réunissent deux fois par année afin d’examiner la méthodologie de modélisation et les projections. L’EIA publie également une rétrospective qui évalue ses projections antérieures^[29]. En plus de ces processus, l’EIA tient chaque année une conférence afin de présenter les projections et les modèles de l’AEO. Ces projections et modèles ont souvent fait l’objet d’études dans les revues spécialisées; l’EIA a conclu un protocole d’entente avec l’American Statistical Association; elle organise des réunions semestrielles portant souvent sur des méthodologies de modélisation et des méthodes statistiques novatrices; et elle participe à des colloques de modélisation énergétique qui comparent et mettent en parallèle les méthodologies et les résultats de modélisation.

Outre la révision par les pairs dans les revues spécialisées et des réunions d’intervenants, la seule évaluation externe significative des prévisions américaines d’émissions a été faite par la CNUCC dans le cadre de son Report on the in-depth review of the third national communication of the United States of America. Le rapport est élogieux face au NEMS, affirmant que [traduction] « la richesse de la représentation de la technologie dans le NEMS permet l’analyse des répercussions des politiques d’atténuation grâce à la représentation explicite que fait le modèle du capital (équipement et structures énergétiques, comme les centrales électriques) millésimé (dépendant du temps) et le suivi de ses taux de roulement »^[30].

4.4.3 Royaume-Uni

Approche

Bien que la prévision des réductions d’émissions fasse appel à un certain nombre de sources au Royaume-Uni, c’est le Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA) qui a la responsabilité de coordonner et de publier annuellement les prévisions d’émissions. Le modèle macroénergétique MARKAL (modèle MM) du Royaume-Uni reste le principal modèle utilisé pour l’exploration des répercussions technologiques et macroéconomiques de la réduction des émissions intérieures de carbone au Royaume-Uni vers l’objectif déclaré de 60 pour 100 d’ici 2050. Le modèle MM est un modèle macroénergétique intégré qui couvre l’ensemble du système énergétique avec un degré considérable de détail technologique, incluant la production d’électricité et de chaleur et les transports. Le modèle examine quelle sera, sous différentes hypothèses concernant le prix futur des combustibles fossiles et le rythme de l’innovation technologique, l’évolution du système énergétique en situation de contraintes liées aux émissions de carbone, et quelles pourraient en être les conséquences macroéconomiques pour l’économie britannique, incluant le coût pour le PIB. La croissance économique reste le principal moteur d’augmentation des émissions, comme le décrit le module macro du modèle. Parce que le modèle MM décrit une économie en équilibre, il n’est pas en mesure de capter les coûts de transition qui pourraient survenir lorsque l’économie s’ajuste aux changements dans les politiques énergétiques ou les prix de l’énergie. Comme le modèle n’examine que le Royaume-Uni, il n’est pas non plus en mesure de saisir les conséquences des politiques de réduction des émissions sur le commerce et la compétitivité du Royaume-Uni. Par conséquent, en plus de l’analyse effectuée au moyen du modèle MM, le gouvernement britannique utilise aussi le modèle Oxford Energy-Industry (OEIM) et le modèle macroéconomique mondial (MMM) afin d’explorer les coûts d’ajustement potentiels à court et à moyen terme associés au passage à une économie à faible émission de carbone. Modèle purement national, le modèle MM ne permet pas non plus d’examiner les conséquences du commerce international du carbone.

La façon dont les données d’activité sont découpées pour estimer les émissions se rapproche étroitement de la base utilisée par le gouvernement pour suivre l’activité économique. Il en résulte que la plus grande partie des données sur l’activité économique recueillies par le gouvernement est déjà classifiée dans un format qui facilite l’estimation des émissions. L’une des principales sources de données d’activité, qui compte pour près de 85 pour 100 des émissions, est le Digest of U.K. Energy Statistics (DUKES) produit annuellement par le Department of Business, Enterprise and Regulatory Reform. Il s’agit de la source la plus fiable de données annuelles sur l’utilisation de l’énergie au Royaume-Uni. Le reste des données d’activité provient de différentes sources, incluant les ministères des Transports et de l’Environnement. Bien que plusieurs fournisseurs de données soient des ministères, une partie des données utilisées pour l’estimation des émissions provient des associations commerciales ou directement de l’industrie.

Gouvernance

Alors que le DEFRA coordonne et publie les prévisions d’émissions au Royaume-Uni, une nouvelle organisation, le Office of Climate Change (OCC) travaillera dans l’ensemble du gouvernement britannique afin d’appuyer le travail d’analyse sur le changement climatique et la préparation de politiques et de stratégies en matière de changement climatique. Plusieurs ministères sont engagés dans les activités liées au changement climatique ou visant à aider le Royaume-Uni et d’autres pays à s’adapter à ses effets potentiels futurs. Tous les ministères utilisent les services de l’OCC.

Le projet de loi sur le changement climatique qui fait actuellement l’objet d’une consultation publique approfondie et d’un examen avant dépôt au Parlement établit une approche fondamentalement nouvelle et plus structurée de l’établissement des objectifs de réduction des émissions et de la surveillance de leur progression. Il deviendra une loi du Royaume-Uni, selon un objectif annoncé par le gouvernement dans un Livre blanc déposé en 2003 -- une réduction de 60 pour 100 des émissions de CO₂ d’ici 2050, mesurée à partir des niveaux de 1990. Le projet de loi mettra en place une série de budgets de carbone quinquennaux visant à placer le Royaume-Uni sur une trajectoire menant à l’atteinte de son objectif à long terme et exigera du secrétaire d’État à l’Environnement qu’il établisse et respecte des budgets de carbone pour une période pouvant aller jusqu’à 15 ans dans l’avenir. Un comité sur le changement climatique sera créé et aura la responsabilité de conseiller le gouvernement dans l’établissement des budgets de carbone et de surveiller les émissions par l’entremise de rapports annuels au Parlement, avec une évaluation plus complète du rendement tous les cinq ans, au terme de chacune des périodes budgétaires.

Fonction de vérification/examen de l’exactitude et de la méthodologie des prévisions

La prévision des réductions d’émissions de GES a fait l’objet d’au moins deux vérifications^[31] par le National Audit Office du Royaume-Uni. De tous les pays ayant fait l’objet de recherches dans le cadre de cette étude, le Royaume-Uni est le seul dont l’ensemble des mesures et des rapports de prévision des émissions fasse l’objet d’une vérification par un tiers indépendant. La vérification a conduit à certaines conclusions importantes :

• Le Royaume-Uni atteindra ou dépassera ses engagements de Kyoto selon toutes les hypothèses, sauf les plus pessimistes, mais n’atteindra ses objectifs nationaux pour 2010 que sous les hypothèses les plus optimistes.
  
• Les prévisions faites en 2000 ont été révisées afin de refléter une baisse des économies attendues des différentes mesures politiques individuelles, les changements apportés aux hypothèses de prix des combustibles fossiles, des améliorations graduelles apportées à l’ancien modèle de demande énergétique du Department of Technology and Innovation (DTI) et les ajustements apportés au niveau de référence de 1990. Un certain degré d’évolution des projections doit être attendu; le gouvernement britannique reconnaît que les estimations de 2000 comportaient un degré d’incertitude considérable.
  
• Les prévisions sont fondées sur des approches de modélisation sophistiquées. Les modèles font l’objet d’un examen par des experts et d’autres processus d’assurance de qualité.
  
• Le gouvernement britannique a pris des mesures pour rendre les prévisions de 2006 plus solides que celles de 2000. L’examen des répercussions projetées des politiques mené fait en 2006 comprenait un examen plus sceptique des réductions attendues des mesures politiques. L’incertitude a également fait l’objet d’une analyse plus détaillée.
  
• Les prévisions en regard des cibles intérieures de réduction des émissions de CO₂ pour 2020 et 2050 sont moins développées et par conséquent moins spéculatives. À l’approche de l’échéance de 2010, il est important d’accorder une plus grande attention au réalisme et à l’atteinte de ces objectifs futurs.
  
• Les exigences internationales de présentation de l’information précisent sur quelles bases doit se faire l’estimation des émissions. Les estimations du Royaume-Uni sont faites selon les pratiques exemplaires et font l’objet d’un examen favorable par les experts internationaux de la mesure des GES désignés par l’ONU.
  
• Le projet de loi sur le changement climatique offrira un nouveau cadre pour l’établissement des objectifs du Royaume-Uni. Ses dispositions introduiront des notions comme le « compte de carbone net du Royaume-Uni » et l’obligation de comptabiliser la contribution des débits et des crédits de carbone provenant des mécanismes d’échange de droits d’émission. De telles dispositions pourraient compliquer davantage le cadre de présentation ou fournir une occasion de développer une base plus complète et transparente pour la présentation des statistiques sur le changement climatique[32].

La prévision des émissions au Royaume-Uni a également fait l’objet d’une vérification conduite par l’Environment Institute du University College London. Dans un rapport intituléU.K. Greenhouse Gas Emissions: Are We on Target?,l’Environment Institute a conclu que bien que la cible de réduction de 12,5 pour 100 des émissions de GES requise par le Protocole de Kyoto sera atteinte, les prévisions d’émissions pour 2020 seront difficiles à atteindre en raison de la croissance soutenue de l’économie, qui continuera de faire augmenter les émissions après 2010. Les auteurs de la vérification indiquent que les politiques actuelles permettront d’atteindre une réduction des émissions de l’ordre de 12 à 17 pour 100 en 2020, comparativement à l’objectif de 30 pour 100 fixé par le gouvernement. La vérification indique que les principales raisons de l’échec possible des politiques actuelles du gouvernement tiennent au fait que presque toutes les politiques sont d’application volontaire.

Dans son Report of the centralized in-depth review of the fourth national communication, la CNUCC félicite le Royaume-Uni pour ses projections d’émissions^[33]. Les félicitations au Royaume-Uni portent non seulement sur la compatibilité des prévisions avec celles produites antérieurement, mais aussi sur la transparence et la concision du rapport. La CNUCC souligne également que le Royaume-Uni ne se contente pas de produire un scénario « avec mesures », mais aussi un scénario de base et deux scénarios « avec mesures » (incluant les effets des mesures prévues) additionnels. D’un point de vue de gouvernance, le Royaume-Uni reçoit des félicitations pour la création du Climate Change Projects Office (CCPO), la nomination d’une autorité nationale désignée pour le Clean Development Mechanism (CDM) et la nomination d’un point de contact national pour les projets d’implantation conjointe. La CNUCC souligne le rôle joué par le Royaume-Uni dans la création du logiciel d’enregistrement et « salue le plan d’action solide et cohérent du Royaume-Uni »^[34].

16 L’approche nationale adoptée par l’EIA pour la prévision des émissions est décrite à la section 3.2

17 Perspectives énergétiques du Canada : scénario de référence de 2006, Ressources naturelles Canada (2006). Comme le mentionnent ce rapport et la réponse de 2008 de la TRNEE à la LMOPK, une nouvelle base de référence (mars de 2008) a été développée. Elle présente une amélioration marquée par rapport à la base de référence de 2006.

18 Voir par exemple Agence internationale de l’énergie (2004), World Energy Outlook 2004, Annex B – Energy Projections: Assessment and Comparison, p. 519.

19 AEI (2006), World Energy Outlook 2006, p. 53.

20 Pour de plus amples renseignements, consulter le document du gouvernement du Canada (2008), Prendre le virage : Modélisation détaillée des émissions et des répercussions économiques.

21 Dans deux rapports récents sur des enjeux à long terme touchant l’énergie et le changement climatique, la TRNEE a utilisé le modèle Énergie 2020 (ascendant) et le modèle SCMI (hybride).

22 Gouvernement du Canada (2008), p. iii–iv.

23 Veuillez vous reporter à l’annexe C pour une discussion des différentes approches de modélisation.

24 Simpson, J., M. Jaccard, et N. Rivers (2007). Hot Air: Meeting Canada’s Climate Change Challenge, Toronto, McLelland and Stewart, p.165.

25 Le Commissaire à l’environnement et au développement durable a effectué un examen de mesures fédérales particulières sur le changement climatique, mais non un examen complet. Pour de plus amples renseignements, voir http:// www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/aud_parl_cesd_200609_f_936.html.

26 Pour de plus amples renseignements, voir http://www.rsc.ca//files/publications/expert_panels/ozone_&_pm/Ozreport.pdf.

27 http://www.eia.doe.gov/neic/aboutEIA/quickfacts.html

28 Le lecteur trouvera plus d’information sur l’EIA à l’adresse http://www.eia.doe.gov.

29 Voir http://www.eia.doe.gov/oiaf/analysispaper/retrospective/pdf/table18.pdf.

30 CNUCC (2004), Report on the in-depth review of the third national communication of the United States of America, p.11.

31 National Audit Office (2006), Emissions Projections in the 2006 Climate Change Programme Review; National Audit Office (2008), U.K. greenhouse gas emissions: measurement and reporting.

32 National Audit Office (2008), U.K. greenhouse gas emissions: measurement and reporting, p.5.

33 La TRNEE a exprimé des préoccupations similaires à celles du gouvernement du Canada dans sa réponse de 2007 à la LMOPK.

34 CNUCC (2007), Report of the centralized in-depth review of the fourth national communication of the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, p.18.