Juillet 2009
Fin de l'étape de planification :
Novembre 2008
Rapport transmis à la direction pour obtenir sa réponse :
Juin 2009
Réception de la réponse de la direction :
Juillet 2009
Rapport terminé :
Juillet 2009
Rapport approuvé par le Comité ministériel d'évaluation :
Juillet 2009
L'équipe de projet de l'évaluation, qui comprend Robert Tkaczyk et Conrad Winn, le chercheur en chef de COMPAS Research Inc., dirigée par William Blois, sous la direction de Shelley Borys, directrice, désire remercier les personnes qui ont contribué à ce projet, et plus particulièrement toutes les personnes interrogées qui ont offert leurs points de vue et leurs commentaires, si essentiels à cette évaluation.
Préparé par COMPAS Research Inc. et la Division de l'évaluation de la Direction de la vérification et de l'évaluation.
La Division de l'évaluation de la Direction de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada a retenu les services de COMPAS Research Inc. pour effectuer une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement d'Environnement Canada en 2008-2009. Environnement Canada a choisi d'inclure ce projet dans son Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques (2008-2011), approuvé par le Comité ministériel d'évaluation en mai 2008, pour respecter l'exigence de conduire une évaluation avant le renouvellement des modalités du programme de Fonds pour dommages à l'environnement.
Le Fonds pour dommages à l'environnement (FDE) a été mis sur pied en 1995 dans le but d'offrir un cadre général et des lignes directrices en matière de gestion des sommes provenant des poursuites judiciaires pour infractions environnementales en vertu des lois fédérales, lorsque les tribunaux stipulaient que les montants accordés devaient être utilisés à des fins déterminées. L'objectif de toute contribution du FDE est de remédier aux dommages causés par la pollution à des environnements naturels, d'une manière rentable et en conformité avec les conditions précisées par les tribunaux ou les autres régimes d'indemnisation. Le financement du FDE peut provenir de montants accordés par des tribunaux ou de règlements hors tribunaux, de contributions bénévoles et de contributions provenant de fonds d'indemnisation nationaux et internationaux.
Les objectifs du FDE sont réalisés grâce au soutien financier à des projets de remise en état appropriés ou à d'autres activités qui sont proposées par des organismes admissibles. L'exécution du programme est assurée par le biais des quatre catégories d'activités et de résultats suivantes : communications et promotion; partenariats; planification et exécution de propositions; exécution de projet. Les trois objectifs généraux visés par le programme sont :
L'Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement d'Environnement Canada visait à évaluer la pertinence, le succès, la rentabilité ainsi que la conception et l'exécution du programme. L'évaluation a été conçue de manière à pouvoir établir si le programme répondait aux critères suivants :
Les données recueillies pour l'évaluation provenaient de nombreuses sources, notamment de l'examen de documents et de dossiers, de l'examen de dossiers de projets (n=35) et de 116 entrevues menées auprès de personnes-ressources clés du personnel d'Environnement Canada (n=46), des bénéficiaires du financement (n=40), du personnel judiciaire (procureurs, juges et avocat du gouvernement fédéral) (n=6), de chercheurs en environnement (n=9) et de bénéficiaires potentiels du financement (n=15). L'absence d'un système centralisé de gestion de l'information, le manque d'information permettant d'évaluer la rentabilité par rapport au coût et l'absence de groupes de comparaison pour les projets financés ont constitué les principaux défis qu'a posés la présente évaluation.
Dans l'ensemble, les constatations de l'évaluation indiquent que le FDE correspond tout à fait au mandat du gouvernement et aux priorités du Ministère. Toutefois, le programme ne bénéficie pas des ressources nécessaires pour assurer une mise en œuvre cohérente à l'échelle régionale et, plus particulièrement, pour assurer la promotion auprès du personnel judiciaire et des promoteurs de projets. Néanmoins, les constatations indiquent que le programme progresse vers la réalisation des résultats d'une manière qui est rentable. Les améliorations au programme peuvent être réalisées par le biais de l'allocation des ressources appropriées pour l'exécution du programme dans toutes les régions, l'élaboration d'outils et de processus ou la mise au point de ceux qui existent déjà (p. ex. formulaires de demande, formation), la mise sur pied d'une stratégie de communication qui cible les principaux groupes d'intervenants, et une supervision plus importante à l'échelle nationale pour assurer la cohérence de l'exécution du programme.
Les constatations de l'évaluation sont résumées dans les sections suivantes en fonction des sujets d'évaluation.
a) Pertinence
Le FDE réussit de manière très pertinente à appuyer les priorités du gouvernement fédéral en matière de respect de l'environnement et celles en matière de remise en état des ressources naturelles, d'amélioration et de conservation de la qualité de l'habitat, de recherche et de développement ainsi que de formation et de sensibilisation. La majorité des personnes-ressources interrogées croient que le FDE joue un rôle important et qu'il ne chevauche pas les objectifs d'autres programmes existants. De plus, les éléments probants permettent de croire que ce programme est le seul mécanisme fédéral de cet ordre pouvant gérer les montants accordés par les tribunaux et les amendes résultant des activités fédérales d'application des lois environnementales, qu'il est appelé à jouer un rôle plus grand en matière de gestion des montants accordés par les tribunaux dans les causes entendues en vertu des différentes lois fédérales et qu'il soutient l'imposition par le système judiciaire de peines créatives dans les causes portant sur les dommages à l'environnement.
b) Conception et exécution
La perception générale est que l'exécution du FDE est assurée comme prévu, bien qu'un certain manque de familiarité avec le programme et de documentation de soutien pour son utilisation dans les tribunaux nuisent à son application lors de poursuites pour des infractions environnementales.
Sauf dans le Canada atlantique, l'absence de ressources consacrées au programme du FDE s'est traduite par une mise en œuvre moins importante du programme dans les régions, de sorte que le rythme auquel les fonds sont attribués par les tribunaux surpasse la capacité à allouer des fonds à des programmes du FDE. On croit généralement que la solution pour remédier à l'inégalité de la mise en œuvre à l'échelle régionale consisterait à augmenter les ressources humaines consacrées au programme, ce qui devrait améliorer la promotion du programme auprès des tribunaux et parmi les promoteurs potentiels de projets, l'accessibilité du personnel à appuyer les bénéficiaires du financement, et la capacité du personnel du programme à respecter les conditions de financement imposées par les tribunaux.
La notoriété du FDE n'est pas très grande parmi le personnel des tribunaux et parmi les candidats potentiels au programme, et cela semble être principalement attribuable au manque de ressources consacrées. On croit que la faible notoriété du programme limite le nombre d'adjudications par les tribunaux de fonds versés au programme, mène à un taux plus élevé de conditions imposées par les tribunaux et se traduit par un moins grand nombre de demandes de financement par le FDE. La formation des procureurs, des communications ciblant les juges et la participation d'agents de mise en application de la loi pour former l'appareil judiciaire sont des stratégies possibles pour sensibiliser davantage les tribunaux au programme du FDE.
L'évaluation a également permis de faire les constatations suivantes quant aux divers aspects particuliers de l'exécution du programme du FDE :
c) Succès
Les bénéficiaires et le personnel d'Environnement Canada croient pour la plupart que le FDE réussit à atteindre les résultats du programme, conclusion confirmée par les dossiers administratifs, qui démontrent une atteinte précise des livrables et résultats du projet dans la majorité des cas. Les éléments probants fournis par les personnes-ressources et les dossiers de projets donnent à penser que le programme réussit grandement à contribuer aux objectifs de remise en état et qu'il réussit partiellement à contribuer aux résultats en matière d'éducation et de sensibilisation ainsi qu'à ceux de recherche et de développement. Les principaux facteurs associés à la réalisation des différents résultats touchent les ressources, le nombre de projets et le nombre de demandes ciblant le secteur de priorité.
La présence de documentation précise sur le rôle que sont amenés à jouer les bénéficiaires en matière de supervision financière des projets financés ainsi que le taux élevé de projets qui sont conformes aux spécifications en matière de vérification et de pouvoir de paiement donnent à penser que l'administration du programme est effectuée avec une surveillance et une responsabilisation adéquates en matière de finances. Bien qu'il soit généralement clair et bien compris, le processus de financement pourrait profiter d'une plus grande transparence grâce à un soutien plus constant de la part du personnel et à de meilleures communications quant aux montants accordés par les tribunaux et aux décisions de financement entre le personnel responsable de l'application de la loi et celui du FDE.
Les ressources appuyant l'administration du programme dans son ensemble ne font pas l'objet d'un suivi systématique, bien que les régions fassent un suivi du nombre et de la valeur des montants accordés par les tribunaux et des accords de contribution. Les recherches passées laissent entendre que la responsabilité financière et la transparence d'ensemble pourraient être améliorées par la mise sur pied d'un système de gestion de l'information, qui est déjà en cours d'élaboration.
Il n'y a eu aucun progrès apparent à accroître la sensibilisation envers le programme parmi la communauté judiciaire et les demandeurs potentiels, ni à accroître l'utilisation par les tribunaux du FDE comme outil d'imposition des peines. Bien que certains efforts aient été faits pour rendre publique l'information relative aux projets du FDE dans la région de l'Atlantique, cette information était incomplète et désuète et on n'a observé aucune information de cette nature dans les autres régions.
Des efforts ont été consentis pour élargir l'utilisation du FDE dans le contexte des lois fédérales contrôlées par d'autres ministères. Bien que les ministères en cause (c.-à-d. Pêches et Océans Canada et Transports Canada) participent à l'examen technique des demandes de projets, le transfert de l'information entre les partenaires fédéraux pourrait être amélioré en partageant davantage d'information sur les décisions définitives de financement.
Le programme du FDE fait appel à un certain nombre de contrôles et de processus pour assurer la qualité et la faisabilité des projets proposés. Les éléments probants donnent également à penser que les documents d'orientation et le soutien de la part du personnel du programme contribuent à l'acquisition, par les groupes communautaires, d'habiletés en matière de proposition et de planification, comme le démontrent les taux élevés de réalisation des livrables prévus dans les projets, la cohérence entre les propositions et les objectifs du FDE, le recours aux partenariats et la capacité des projets à miser sur les ressources partenaires.
d) Rentabilité
Dans l'ensemble, les éléments probants permettent de croire que le FDE est rentable. Les promoteurs de projets ont réussi à obtenir des fonds de contrepartie d'autres sources et un examen partiel des dossiers indique que les projets peuvent généralement être considérés comme rentables. Au niveau du programme, il n'existe aucun autre programme fédéral visant à gérer des fonds attitrés à des fins particulières pour réaliser des activités de remise en état de l'environnement. En outre, les dépenses administratives d'ensemble sont peu élevées, particulièrement en ce qui a trait à la portée et à la spécificité nationales des conditions imposées par les tribunaux aux projets financés.
Compte tenu de la faible valeur pécuniaire de nombreux accords de contribution du FDE, les évaluateurs ont également examiné la pertinence d'instaurer un seuil minimum de financement des projets afin d'augmenter l'efficacité d'ensemble du projet. Les résultats de cet examen ne sont pas concluants quant aux avantages qu'il y aurait à imposer un tel seuil financier aux accords de contribution du FDE. Bien qu'il soit possible d'améliorer l'efficacité en imposant une valeur minimale aux projets financés par le FDE, cela pourrait nuire à de petits projets dont les besoins pour assurer la remise en état ou toute autre contribution environnementale sont inférieurs à un éventuel seuil minimal.
En fonction des constatations de l'évaluation, on a formulé six recommandations à l'attention du Conseil de la durabilité des écosystèmes.
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte l'évaluation et ses recommandations, et les responsables du programme du FDE ont fourni un plan pour mettre en œuvre les mesures de gestion suivantes en réponse aux recommandations formulées dans l'évaluation dans le contexte du renouvellement du programme du FDE.
Le projet de loi C-16, la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales, a reçu la sanction royale le 18 juin 2009. Entre autres, ce projet de loi modifie six lois d'Environnement Canada et trois lois de Parcs Canada de manière à faire verser toutes les amendes au Fonds pour dommages à l'environnement. Une fois que ces modifications entreront en vigueur, les nouvelles amendes minimales seront de 5 000 dollars pour les particuliers et de 25 000 dollars pour les entreprises, et les amendes maximales seront portées jusqu'à un million de dollars pour les particuliers et six millions de dollars pour les entreprises. Les modifications permettent également qu'une portion de ces amendes soit utilisée pour administrer le programme du FDE.
L'on prévoit que ces modifications puissent augmenter de manière importante la valeur pécuniaire et le nombre des montants accordés directement au FDE et que ces changements seront pris en compte pour le renouvellement du programme.
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
En vertu de la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales (Projet de loi C-16), qui doit entrer en vigueur en 2011-2012, le programme aura la possibilité d'utiliser à des fins administratives une partie des fonds versés au FDE.
L'analyse de rentabilisation visant à soutenir le renouvellement du programme exigera que des ressources administratives soient consacrées au programme, notamment un personnel attitré ainsi que des coûts opérationnels et de gestion. La demande de renouvellement du programme sera présentée en septembre 2009.
Le fait de consacrer des ressources au FDE permettra à chaque région d'avoir le personnel nécessaire pour assurer l'exécution du programme. Il sera ainsi possible d'assurer une cohérence à l'échelle nationale en matière d'exécution du programme et de fournir le soutien approprié aux clients. Ces ressources permettront au personnel de promouvoir efficacement le programme du FDE auprès des publics cibles et de diversifier le bassin de bénéficiaires potentiels du financement.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Septembre 2009
Présenter l'analyse de rentabilisation du FDE et la documentation liée au renouvellement du programme.
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Dans le cadre du document de renouvellement du programme, les responsables du programme recommandent l'approbation du Cadre de gestion du FDE et les Modalités de l'accord de financement pour le programme du Fonds pour dommages à l'environnement. Le cadre de gestion présente les grandes lignes sur la manière dont fonctionnent le programme, le modèle logique du programme, les mesures du rendement ainsi que les stratégies de production de rapports et de gestion du risque. Les modalités de l'accord de financement énoncent les conditions auxquelles le programme du FDE fournira le financement pour les projets.
Le document de renouvellement du programme présente les grandes lignes d'un certain nombre d'engagements visant à simplifier les processus administratifs afin d'assurer la cohérence dans l'ensemble des régions, soit :
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Septembre 2009
Présenter l'analyse de rentabilisation du FDE et la documentation liée au renouvellement du programme.
Directeur, sensibilisation
Novembre 2009
Élaborer des lignes directrices opérationnelles pour le programme
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Élaboration de plans de gestion régionaux
Directeurs généraux régionaux
Automne 2009
Tenir un atelier sur les indicateurs de projet afin d'élaborer de tels indicateurs
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Le programme du FDE a besoin d'une approche de sollicitation de propositions de projets mieux ciblée. Comme il est indiqué dans la réponse à la deuxième recommandation, les responsables du programme élaboreront des plans de gestion régionaux qui définiront les hautes priorités pour les projets potentiels du FDE et qui permettront au programme de consacrer une partie du financement aux priorités environnementales locales représentant la meilleure utilisation des fonds pour atténuer les dommages à l'environnement ou les dommages faits à la faune. Les propositions de projets seront sollicitées sur une base continue à mesure que les montants octroyés par les tribunaux pour le FDE seront versés.
Dans le cadre du renouvellement du programme du FDE, les responsables du programme se sont engagés à simplifier les processus administratifs du FDE, notamment, réduire, pour les demandeurs de financement, le fardeau bureaucratique lié aux demandes et au processus de production de rapports. Le programme du FDE participera au Plan d'action du Ministère pour la réforme de l'administration des subventions et des contributions, dont l'objectif est de simplifier les processus de demande et d'améliorer les formulaires de subventions et contributions (S et C), tout en renforçant la responsabilité des demandeurs. Il est important de noter que l'étendue et les échéanciers des engagements relativement au Plan d'action du Ministère pour la réforme de l'administration des subventions et des contributions dépassent les contrôles exercés par le programme.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Automne 2009
Élaboration de plans de gestion régionaux
Directeurs généraux régionaux
Automne/hiver 2009 - 2010
Revoir les processus de demande et de production de rapports
Directeur, sensibilisation
2011 - 2012
Adopter les processus de demande et de production de rapports proposés en vertu de la réforme des S et C.
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Dans le cadre de la stratégie de renouvellement du programme, les responsables du programme se sont engagés à élaborer une stratégie de promotion qui cible les juges et les procureurs, les agents de mise en application de la loi des autres ministères du gouvernement fédéral et les bénéficiaires potentiels du financement. De plus, on créera un plan national de communications pour assurer une cohérence des initiatives de promotion du programme du FDE à l'échelle nationale.
Juges et procureurs
Application
Bénéficiaires potentiels
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Automne 2009
Mettre en œuvre un plan national de communications pour le FDE.
Directeur, sensibilisation
Été 2009
Élaborer une stratégie de promotion du FDE.
Directeur, sensibilisation
Juillet 2009
Participer au portail Web du PACE.
Directeur, sensibilisation
Août 2009
Préparer et distribuer des fiches de renseignements sur les FDE.
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Distribuer aux procureurs de la Couronne des renseignements sur le FDE sous forme de lettre provenant du Coordonnateur national des poursuites en matière d'environnement du ministère de la Justice.
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Terminer les améliorations au site Web.
Directeur, sensibilisation
Hiver/printemps 2010
Préparer de la documentation et des outils pour la formation en matière d'application des lois.
Directeur, sensibilisation
Printemps/été 2010
Recueillir, conjointement avec le programme de sensibilisation judiciaire, de l'information destinée à l'Institut national de la magistrature.
Directeur, sensibilisation
Automne/hiver 2009 - 2010
Créer une brochure sur les FDE.
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Dans le cadre de l'initiative de réforme des S et C, on est en train d'élaborer pour les programmes de S et C un formulaire de demande en ligne et un système de gestion de l'information. Ce système améliorera l'efficacité du programme, permettra d'être mieux aligné sur les priorités ministérielles et améliorera la capacité de produire des rapports collectivement sur les résultats des programmes de financement du Ministère. On prévoit que ce système sera en fonction d'ici 2011-2012, après quoi le programme du FDE l'adoptera pour recueillir des données sur le programme.
Entre-temps, les responsables du programme du FDE reconnaissent qu'il est nécessaire d'avoir un mécanisme cohérent et efficace pour recueillir les renseignements et les résultats du programme et en faire le suivi. En avril 2009, les responsables du programme ont mis en œuvre un Système d'information de gestion (SIG), calqué sur le SIG existant du programme de financement communautaire d'ÉcoAction. Le SIG permet au personnel du programme de faire le suivi des renseignements sur le projet, notamment les renseignements sur les bénéficiaires, les accords de financement, le financement du projet et les résultats du projet. Des modifications et des améliorations sont prévues pour permettre au programme de faire le suivi sur les sources de contributions financières et sur les lois utilisées, et pour savoir si des agents de mise en application de la loi d'Environnement Canada ont participé ou non. Le système facilitera la production de rapports et permettra aux gestionnaires de projets de faire un suivi des communications avec les bénéficiaires du financement. L'utilisation de cet outil assurera la cohérence de la récolte de renseignements dans l'ensemble des régions et améliorera grandement la capacité du programme à faire le suivi et à produire des rapports sur les résultats. L'outil a été inauguré dans toutes les régions d'Environnement Canada et on est actuellement en train de l'alimenter avec des renseignements archivés et des renseignements actuels sur les projets. On utilisera ce système jusqu'à ce que le nouveau système en ligne de S et C soit implanté et fonctionnel.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Automne 2009
Terminer la mise en œuvre du SIG
Directeur, sensibilisation
2011 - 2012
Adopter le système d'information de gestion de S et C
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Les responsables du programme reconnaissent qu'il est nécessaire d'avoir un processus officiel de production de rapports pour refléter le succès et l'avancement du programme de FDE. En réponse à ce besoin, un modèle logique révisé, un cadre de mesure du rendement et une stratégie de production de rapports ont été élaborés et inclus au Cadre de gestion dans le cadre du renouvellement du programme. Les responsables du programme se sont également engagés à élaborer des indicateurs particuliers au projet pour aider à mesurer de manière efficace les résultats du projet.
Les résultats du programme seront recueillis par le personnel des programmes de la région de la capitale nationale (RCN) et présentés au Conseil de la durabilité de l'écosystème. Cette information comprendra le nombre de projets qui ont été financés et les résultats atteints, notamment les répercussions environnementales. Les responsables du programme feront également la preuve de l'efficacité administrative du programme relativement à la mise en œuvre à l'échelle nationale ainsi qu'à l'allocation du financement en temps opportun.
Un cadre ministériel de mesure du rendement a également été conçu et le FDE a déterminé trois résultats attendus et trois indicateurs correspondants pour lesquels il produira des rapports annuellement dans le Rapport ministériel sur le rendement.
Les résultats attendus sont les suivants :
Les indicateurs qui seront utilisés pour mesurer ces résultats sont les suivants :
Comme il est indiqué précédemment, les responsables du programme ont élaboré un système d'information de gestion électronique qui servira à faire le suivi des résultats du programme, facilitera la production de rapports et assurera la cohérence des pratiques relatives aux rapports dans l'ensemble des régions. Le système sera utilisé pour faire un résumé des résultats annuels et à des fins d'évaluation.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Septembre 2009
Présenter l'analyse de rentabilisation du FDE et la documentation liée au renouvellement du programme.
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Tenir un atelier sur les indicateurs de projet afin d'élaborer de tels indicateurs
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Terminer la mise en œuvre du SIG
Directeur, sensibilisation
La Division de l'évaluation de la Direction de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada a retenu les services de COMPAS Research Inc. pour effectuer une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement (FDE) d'Environnement Canada. Environnement Canada à choisi d'inclure ce projet dans son Plan de vérification et d'évaluation axé sur les risques (2008-2011), approuvé par le Comité ministériel d'évaluation en mai 2008, pour respecter l'exigence de procéder à une évaluation avant le renouvellement des modalités du programme du FDE. La dernière évaluation a été effectuée en 2002.
Le présent document présente les constatations et les recommandations découlant de l'évaluation 1. On y trouvera les renseignements suivants : dans la section 2, le contexte, notamment les origines et le cadre administratif du Fonds pour dommages à l'environnement; dans la section 3, la conception de l'évaluation, par exemple les sujets de préoccupation et les sources d'éléments probants; dans la section 4, les constatations, y compris des sous-sections consacrées à la pertinence, à la conception et l'exécution, aux modalités des accords de contribution du FDE, au succès, à la rentabilité et aux mesures de rechange en matière de protection de l'environnement, qui sont des règlements amiables négociés et aussi appelés MRPE. On présente dans la section 5 les conclusions, et, enfin, dans la section 6, les recommandations suivant l'évaluation.
L'objectif primordial du FDE est d'améliorer la qualité de l'environnement au Canada. Cette amélioration est rendue possible grâce au soutien financier accordé à des projets qui assurent la remise en état d'environnements endommagés par le déversement de substances dangereuses, les rejets de déchets industriels et municipaux et la perturbation d'habitats fragiles causée par les activités humaines L'amélioration de la qualité de l'environnement est en outre rendue possible grâce à des études et à des mesures de conservation dont l'objectif particulier est d'assurer la protection et la conservation des oiseaux migrateurs et des espèces en péril.
COMPAS Research Inc. a été engagée pour entreprendre une évaluation, de concert avec la Division de l'évaluation de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada. COMPAS a effectué l'évaluation sous la supervision d'un comité d'évaluation qui était constitué de représentants de la Division de l'évaluation, Direction générale de la vérification et de l'évaluation, et du programme du FDE.
Le rejet accidentel ou le déversement délibéré de contaminants dans l'environnement, tels que les hydrocarbures, les produits chimiques et les déchets industriels, peut avoir divers effets néfastes sur les éléments biophysiques de l'environnement. Lorsqu'ont lieu des incidents de pollution qui causent des dommages à l'environnement, les tribunaux peuvent avoir recours à un certain nombre de lois environnementales fédérales pour obtenir une indemnisation de la part de la partie responsable. Les montants compensatoires reçus à la suite des poursuites judiciaires peuvent être versés au FDE à des fins de remise en état ou de restauration des environnements endommagés.
En 1993, on a demandé à Environnement Canada de travailler avec le Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada à élaborer des lignes directrices concernant la gestion des ordonnances judiciaires et des indemnisations financières pour dommages causés à l'environnement. Afin de répondre à cette demande, le FDE a été mis sur pied en 1995 pour offrir un cadre général et des lignes directrices en matière de gestion des sommes provenant des poursuites judiciaires pour infractions environnementales en vertu des lois fédérales, lorsque les tribunaux stipulaient que les montants accordés devaient être utilisés à des fins déterminées 2 (voir à l'annexe 2 un résumé des lignes directrices du FDE en matière de contributions). Par le biais du FDE, on établit des comptes auxiliaires pour les montants octroyés, dont les fonds sont répartis de manière appropriée et consacrés à la cause particulière faisant l'objet de l'indemnisation accordée par le tribunal. Les fonds peuvent être répartis soit par le biais de contributions ou soit par le biais de paiements contractuels qui doivent être alloués aux fins auxquelles le fonds doit servir 3.
En plus des montants accordés par le tribunal, le FDE peut aussi recevoir des fonds provenant des Mesures de rechange en matière de protection de l'environnement (MRPE). Une analyse des processus du programme du FDE, effectuée en 2007, décrit les MRPE comme étant :
« Une solution de rechange aux poursuites judiciaires pour une infraction à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999). Les MRPE permettent à l'accusé d'éviter les procédures de la cour une fois que les accusations ont été portées en permettant, pour certains types d'infractions, une entente négociée entre un accusé et la Couronne une fois que les accusations sont portées, mais avant que la poursuite ait lieu. L'accusé doit consentir à négocier et accepter la responsabilité des infractions commises. En vertu du processus de MRPE, un accord décrivant les amendes est déposé au tribunal. Bien que les MRPE aient contribué au Fonds pour dommages à l'environnement, la plupart des fonds continuent à provenir de montants accordés par les tribunaux 4. »
L'objectif de toute contribution au FDE est de remédier aux dommages causés à des environnements naturels par la pollution d'une manière rentable au chapitre des coûts et en conformité avec les conditions précisées par les tribunaux ou les autres régimes d'indemnisation. Le financement du FDE peut provenir de montants accordés par les tribunaux ou de règlements hors tribunaux, de contributions bénévoles et de contributions provenant de fonds d'indemnisation nationaux et internationaux, tels que la Caisse nationale d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires 5 et le Fonds international d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures 6. Les montants accordés par les tribunaux sont versés au FDE par le biais de diverses lois, notamment la Loi sur les Pêches, la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs et la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) [LCPE (1999)] 7.
Les objectifs du FDE sont réalisés grâce au soutien financier des projets de remise en état appropriés ou des autres activités qui sont proposées par les organismes admissibles. Pour recevoir le financement, les promoteurs de projets doivent faire la preuve que le projet est « techniquement viable, réalisable et rentable » et que les promoteurs eux-mêmes possèdent « la capacité organisationnelle, les habiletés et les connaissances nécessaires pour mettre en œuvre et réaliser avec succès les activités prévues » 8.
Les activités et les réalisations liées à l'exécution du programme font partie de l'une des quatre catégories suivantes :
Les activités et les réalisations du FDE contribuent à l'atteinte successive de résultats à court et à moyen terme qui, dans l'ordre des choses, participent logiquement à la réalisation de trois résultats à long terme :
On trouvera à l'annexe 1 un modèle logique détaillé du programme du FDE qui fournit une représentation visuelle des liens entre les activités et réalisations du programme et l'atteinte de ses résultats 9.
Les organismes qui sont admissibles à recevoir du financement du FDE sont les organisations non gouvernementales (p. ex. des groupes environnementaux installés dans la collectivité), des groupes autochtones, des universités, et des gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux 10. Le financement du FDE sert à appuyer des projets et des initiatives touchant l'un des quatre secteurs prioritaires suivants 11.
Au moment de l'évaluation du FDE effectuée en 2002, le Canada atlantique était la seule région où le programme était entièrement fonctionnel. C'est pourquoi l'évaluation de 2002 n'avait porté que sur cette région. Les quatre principales recommandations découlant de l'évaluation de 2002 et visant à encourager une mise en œuvre plus étendue et plus cohérente du FDE étaient les suivantes :
Dans les années qui ont suivi l'évaluation de 2002, les résultats des exercices de suivi visant à vérifier l'avancement de la réalisation des mesures de gestion révélaient qu'on avait mis en œuvre des mesures de gestion relativement aux deux premières recommandations. Cependant, les mesures de gestion portant sur les deux dernières recommandations ne sont pas encore entièrement mises en œuvre et sont donc prises en compte dans le contexte de l'évaluation actuelle. En particulier, alors que le FDE a fait préciser en vertu de quelles lois la partie poursuivante pouvait utiliser les stipulations du Fonds pour dommages à l'environnement, on ne sait pas encore précisément comment cette information est communiquée, ni même si elle l'est, aux chefs de groupe des poursuites des bureaux régionaux du ministère de la Justice pour qu'ils les diffusent à tous les procureurs dans leur secteur de compétence respectif. Également, dans sa réponse à la quatrième recommandation la direction fait remarquer la nécessité de chercher davantage et de préciser les demandes faites aux MRPE, mais ne précise pas si cette mesure a ou non été prise, ni dans quelle mesure 12.
Il n'existe pas de ressources nationales ou régionales consacrées à l'exécution du FDE dans les régions du Ministère. L'exécution du FDE est assurée par le programme de financement communautaire, qui est responsable de l'exécution de plusieurs autres programmes de financement, notamment ÉcoAction et Initiatives axées sur les écosystèmes et ainsi que diverses autres activités d'éducation et d'implication 13. Les ressources nécessaires pour gérer et livrer le FDE proviennent d'un financement voté alloué à l'exécution de ces autres programmes de financement communautaires. Par conséquent, le FDE a été mis en œuvre à différents degrés dans les autres régions d'Environnement Canada (Pacifique et Yukon, Prairies et Nord, Ontario et Québec) puisque toutes les régions n'ont pas la même capacité ni les mêmes habiletés à soutenir l'administration du programme. L'absence de ressources consacrées à l'administration du programme a également signifié que les coûts administratifs liés à l'exécution du programme n'ont pas fait l'objet d'un suivi constant et cohérent.
En outre, la mise en œuvre du FDE pourrait avoir été quelque peu retardée dans la région de l'Ontario en raison de l'existence et de l'utilisation d'un programme concurrent. Jusqu'en 2007, lorsqu'elles imposaient des amendes pour transgression à la LCPE (1999) en Ontario, les tribunaux pouvaient se servir du Projet d'Environnement Canada sur les montants accordés par les tribunaux (PECMAT), un mécanisme distinct pour imposer des amendes qui n'était disponible que dans la région de l'Ontario. En vertu du PECMAT, les agents de mise en application de la loi d'Environnement Canada en Ontario pouvaient recommander aux tribunaux un bénéficiaire approprié. Cette amende allait directement à l'organisme bénéficiaire 14, qui n'était pas soumis à la supervision possible en vertu des montants accordés transmis par le biais du FDE.
Les activités du FDE sont entreprises sous la direction du Conseil de la durabilité de l'écosystème. Dans l'architecture des activités de programme du Ministère, le FDE figure sous la sous-activité Programme de sensibilisation et la sous-sous-activité Financement communautaire. Les accords de financement sont établis selon les modalités d'une autorité en matière de catégories de subventions et de contributions intitulées Contributions pour appuyer les initiatives en matière d'environnement et de développement durable. Elle est conçue pour être un programme national, dont l'exécution est assurée régionalement dans l'ensemble du Ministère, et ayant des représentants dans chacune des cinq régions du pays.
Les experts d'Environnement Canada et, dans certains cas, les experts d'autres ministères du gouvernement, examinent les demandes de financement au FDE en fonction de leur valeur scientifique et technique. Les gestionnaires de programmes régionaux du FDE font des recommandations de financement aux directeurs généraux régionaux d'Environnement Canada.
Au cours de la période examinée aux fins de la présente évaluation, les activités du Ministère étaient organisées en fonction d'une Structure de gestion des résultats (SGR) répartie en : Sous-élément de projets axés sur les résultats (SEPAR), le plus petit élément de la structure de résultats où les résultats à court terme s'articulent; les Plans de projets axés sur les résultats (PPAR), qui comprennent les relevés de résultats à moyen terme auxquels les SEPAR sont joints; et des résultats d'un ordre supérieur représentés par les Regroupements de projets axés sur les résultats (RPAR), qui comprennent des regroupements de PPAR. Tous les niveaux de la SGR correspondaient aux résultats stratégiques du Ministère.
La responsabilité officielle de l'administration et de l'obligation de rendre compte du programme incombe au ministre de l'Environnement, tel qu'il est décrit en détail au tableau 2.1. Le dirigeant du RPAR (c.-à-d. le directeur général) et les directeurs généraux régionaux endossent la responsabilité de la supervision d'ensemble d'éléments tels que la sollicitation de projets, l'approbation et l'allocation du financement et le rendement d'ensemble du programme. La responsabilité de niveau intermédiaire pour la mise en œuvre nationale, la production de rapports sur le rendement, la supervision des vérifications et des évaluations ainsi que l'orientation de la gestion, de l'exécution et de la promotion du programme incombe aux dirigeants de PPAR et de SEPAR appropriés (c.-à-d. directeurs et gestionnaires, respectivement). Le fonctionnement quotidien du fonds est géré par les gestionnaires régionaux du programme. Ceux-ci sont également responsables de la coordination des groupes de travail régionaux d'examen technique, de l'évaluation des propositions, du suivi des montants accordés et des déboursés, de la sensibilisation à l'échelle régionale et d'autres tâches fonctionnelles.
Tableau 2.1 Administration du programme : rôles et responsabilités
Responsables du programme
Responsabilités
Ministre de l'Environnement
Dirigeant du RPAR et directeurs généraux régionaux
Dirigeant du PPAR 1C3D et dirigeant du SEPAR L266
Gestionnaires de programme régionaux
Source : Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement, tableau 2. Ottawa
Le tableau 2.2 présente les données financières (montants accordés par les tribunaux et contributions diffusées) à l'échelle nationale et pour chaque région, pour chacune des neuf années d'exploitation du programme. Cette répartition démontre un modèle régional inégal, tant des montants accordés versés au FDE que des accords de contributions versées par le biais du programme. Comme il a été démontré à la section 4.2, le nombre de montants accordés (c.-à-d. résultant de la promotion du programme auprès de l'appareil judiciaire) et les accords de contribution dépendent, dans une certaine mesure, des ressources disponibles pour l'administration régionale du programme.
L'autre tendance notable qui se dégage au tableau 2.2 démontre que les fonds attribués au FDE excèdent les contributions faites par le FDE. La valeur totale des montants accordés par les tribunaux et des autres fonds versés au FDE à ce jour se chiffre à environ 4,1 millions de dollars, comparativement à environ 3,6 millions de dollars de contributions déboursées par le FDE.
On ne peut prévoir avec certitude quelles seront les contributions pécuniaires à venir qui proviendront d'amendes accordées par les tribunaux ou d'autres sources. Néanmoins, les montants accordés par les tribunaux pourraient croître si l'on faisait davantage connaître le FDE auprès de la communauté judiciaire et si celui-ci était utilisé plus fréquemment par les tribunaux lors de l'imposition des peines. Également, des modifications récentes (projet de loi C-15) à la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs stipulent que les amendes et les pénalités résultant des infractions et des poursuites en vertu de la Loi doivent être versées au FDE. De plus, le paragraphe 5.1 de la Loi concernant la pollution des eaux dans les zones fréquentées par les oiseaux migrateurs a été renforcé. Ainsi, les amendes perçues en vertu de ce paragraphe, bien qu'elles soient moins courantes, peuvent atteindre un montant considérable, soit jusqu'à un million de dollars. Dans les dix années précédant l'entrée en vigueur des modifications, un seul montant, soit 5 000 dollars, avait été accordé par le tribunal. Depuis que les modifications sont entrées en vigueur, il y a quatre ans, 11 montants accordés par les tribunaux, totalisant 90 143 dollars, ont été versés au FDE et ont ainsi permis d'appuyer neuf projets dans l'ensemble du Canada.
La Politique sur les comptes à des fins déterminées stipule que : « Des frais administratifs peuvent être imposés sur des fonds administrés (par exemple, les fonds en fiducie, les fonds de dotation, les fonds de projets conjoints) lorsque la loi ou toute autre autorité habilitante le permet. » Cependant, les lois en vertu desquelles les montants accordés par les tribunaux et autres fonds peuvent être versés au FDE ne permettent pas spécifiquement que les frais administratifs puissent être imputés au compte et ainsi, les coûts de l'administration du FDE sont « imputés à un crédit ministériel » 15.
Tableau 2.2. : Nombre et valeur des montants accordés au FDE et des contributions par région
La présente évaluation avait pour but d'examiner les progrès en matière d'atteinte des résultats environnementaux attendus par le Ministère pour le FDE, avec un accent particulier sur l'évolution du programme depuis l'évaluation précédente. L'évaluation couvre la période entre comprise entre le mois d'août 2002, moment où a eu lieu la dernière évaluation, et le mois de mars 2008.
Les responsables de l'étude ont examiné la pertinence, la conception et l'exécution, le succès et la rentabilité du programme du FDE. Plus particulièrement, ils ont cherché à établir si le programme répondait aux critères suivants :
En outre, les évaluateurs ont examiné la mesure dans laquelle les 13 modalités des accords de contribution du FDE (voir annexe 2), établies au début du programme du FDE, avaient été respectées 17.
Pour traiter ces questions, ils ont fait appel à une variété d'approches en matière de collecte de données, notamment un examen de la documentation, un examen des dossiers d'accords de contribution, et des entrevues avec des personnes-ressources clés. L'examen des dossiers de projets du FDE est la seule source de données permettant d'établir si la plupart des modalités des accords de contribution ont été respectées. Également, l'examen de la documentation a constitué la principale source d'éléments probants utilisés pour étudier les questions liées à la pertinence du programme, puisque ce sujet avait fait l'objet d'un examen détaillé lors de l'évaluation de 2002 et de l'analyse du processus en 2007 18. Les constatations liées à la pertinence découlant de ces deux études sont toujours d'actualité, puisqu'il n'y a eu aucune modification du rôle constitutionnel du gouvernement du Canada sur les sujets de l'environnement ou du rôle du FDE relativement aux tribunaux. Néanmoins, certains éléments probants qualitatifs provenant des entrevues avec les personnes-ressources ont été réunis pour corroborer ces constatations.
On trouvera à l'annexe 3 la série complète des questions posées lors de l'évaluation, la liste des sources et l'inventaire des défis et obstacles pris en compte par les membres de l'équipe d'évaluation lorsqu'ils posaient leurs questions.
Trois sources d'éléments probants ont été nécessaires pour réaliser l'évaluation : documents de référence, dossiers administratifs et financiers des projets et entrevues avec les personnes-ressources clés. Chacune de ces approches de collecte de données est décrite ci-dessous.
L'une des principales sources d'information consistait en un examen de la documentation existante. Cet examen a porté sur les documents suivants :
L'examen de la documentation a permis de répondre à un certain nombre de sujets d'évaluation liés principalement à la pertinence, à la conception et à l'exécution à long terme du FDE. On trouvera à l'annexe 4 une bibliographie des documents examinés.
Les dossiers administratifs et financiers des projets financés par le FDE ont été examinés pour explorer les questions liées au succès, à la conception et à l'exécution (c.-à-d. mesure du rendement, partenariats et responsabilités) du FDE ainsi que pour évaluer la mesure dans laquelle les accords du FDE satisfont aux modalités des accords de contribution.
Les dossiers provenant d'un échantillon de 35 projets financés par le FDE ont été analysés selon un guide personnalisé d'examen des dossiers conçu pour s'assurer que l'examen est fait de manière précise et cohérente (voir annexe 5). Les 35 projets de l'échantillon ont été choisis en fonction des critères suivants : a) projets dans chacune des régions, avec suréchantillonnage dans les régions où il y avait moins de projets 19, b) diversité des projets quant aux objectifs et à la nature des projets financés, c) diversité des bénéficiaires du financement.
Dans l'ensemble, on a observé qu'une grande majorité des dossiers de projets contenaient des renseignements permettant de répondre à presque toutes les questions d'évaluation prévues dans cette méthodologie. Seulement un dossier de projet sur quatre (23 p. 100) contenait des renseignements sur des résultats inattendus, bien que cela ne soit pas surprenant, étant donné que ces renseignements ne sont pas requis ou pas nécessairement pertinents (c.-à-d. lorsque de tels résultats n'existent pas) pour tous les projets.
En ce qui concerne l'information permettant d'établir la conformité avec les modalités des accords de contribution du FDE, la grande majorité des dossiers de projets ont fourni des renseignements sur les compétences et l'admissibilité des bénéficiaires, l'admissibilité des projets (c.-à-d. valeur maximale, dépenses admissibles), l'utilisation de partenariats et l'examen des propositions (voir le tableau 3.1). Il y avait moins d'éléments probants pour les modalités qui pouvaient ne pas s'appliquer à tous les projets, telles la cohérence avec les modalités des tribunaux et la propriété des équipements achetés. Il y avait également peu d'éléments probants concernant la rentabilité du projet ou le paiement des factures.
| Question d'évaluation | Pourcentage des projets |
|---|---|
| *Ce critère apparaît comme une rubrique à part entière dans les modalités du FDE, mais a été évalué séparément aux termes de l'évaluation. | |
| **Les coûts de base non permis sont les coûts nécessaires pour assurer le fonctionnement de l'organisme bénéficiaire. | |
| 1. Le projet définit-il précisément les livrables et les résultats attendus? | 100 |
| 2. Recueille-t-on des données sur le rendement du projet par rapport aux activités de programme? | 94 |
| 3. Recueille-t-on des données sur le rendement du projet par rapport aux résultats de programme? | 83 |
| 4. Résultat de programme ciblé par le projet financé par le FDE | 100 |
| 5. Éléments probants de l'atteinte prévue des résultats | 83 |
| 6. Existe-t-il un cadre de responsabilisation approprié (p. ex. pour les accords entre plusieurs intervenants)? | 100 |
| 7. L'exécution du projet est-elle assurée en partenariat avec d'autres personnes, groupes ou organismes? | 74 |
| 8. Y a-t-il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)? | 23 |
| Modalités des accords de contribution | |
| 1. Les bénéficiaires doivent être autorisés à recevoir les sommes en question. | 97 |
| 2. La contribution est compatible avec la demande et la décision. | 6 |
| 3. Le projet doit satisfaire aux conditions du tribunal. | 6 |
| 4. Le projet est efficace. | 29 |
| 5. Le bénéficiaire possède les compétences nécessaires pour réaliser le projet. | 100 |
| 6. Les projets entrepris s'appuient sur des partenariats. | 74 |
| 7. Les propositions sont évaluées par les gestionnaires de programme et signées par le DGR. | 91/83 |
| 8. Le montant maximal à payer est inférieur à 5 M$. | 100 |
| 9. Les montants sont adjugés pour les dépenses autorisées (et non les coûts de base)**. | 89 |
| 10. Les versements sont faits sur présentation d'une facture et d'un état des dépenses. | 29 |
| 11. Le matériel acheté devient la propriété du projet. | 51 |
| 12. Il y a autorisation de vérifier chaque projet. | 91 |
| 13. Une personne détient le pouvoir de payer. | 94 |
On s'est servi d'entrevues avec les personnes-ressources clés pour recueillir des renseignements approfondis sur toutes les questions de l'évaluation et pour compléter les renseignements recueillis lors de l'examen de la documentation et des dossiers. On a effectué au total 116 entrevues auprès des personnes-ressources clés (les répondants) qui comptaient des représentants des groupes suivants :
On a élaboré des guides personnalisés d'entrevues avec les personnes-ressources clés en consultation avec le responsable de projet de chaque groupe de répondants pour s'assurer que les guides reflètent leur niveau de connaissance du programme (p. ex. demandeurs existants ou demandeurs potentiels) et leur point de vue professionnel (p. ex. personnel d'Environnement Canada ou experts universitaires) (voir annexe 6). Par exemple, on a posé au personnel d'Environnement Canada des questions liées à la conception détaillée et à l'exécution du programme, mais pas aux bénéficiaires potentiels du financement ni aux personnes-ressources des tribunaux ou du secteur de la justice. Chaque guide d'entrevue a été programmé et les entrevues ont été menées au moyen d'un système d'interview téléphonique assistée par ordinateur (ITAO) qui permettait de recueillir les données en temps réel. Les entrevues ont duré environ 45 minutes chacune.
Les modèles de cadres pour le personnel d'Environnement Canada, les bénéficiaires du financement et les répondants du système judiciaire ont été fournis par le programme du FDE. Le modèle de cadre pour les demandeurs potentiels 21 et les experts universitaires a été élaboré par COMPAS. Parmi les demandeurs potentiels, on comptait des groupes environnementaux établis dans la collectivité, des groupes autochtones, des universités, et des gouvernements municipaux.
Étant donné les horaires chargés des personnes occupant des postes professionnels ou de direction, les répondants potentiels provenant de ces groupes n'étaient parfois pas disponibles pour participer aux entrevues dans l'échéancier prévu pour le travail d'évaluation sur le terrain. C'est pourquoi les listes de personnes-ressources clés potentielles tirées des dossiers administratifs n'étaient pas suffisamment étoffées pour effectuer le nombre adéquat d'entrevues dans les secteurs des tribunaux et de la justice. Pour améliorer le nombre d'échantillons dans le secteur de la justice, les chercheurs responsables de l'évaluation ont également utilisé la méthode de la recommandation (ou « boule de neige »). Dans une telle approche, on a demandé aux répondants de ce groupe de fournir le nom et les coordonnées d'autres personnes-ressources clés travaillant dans le système judiciaire et au courant du programme du FDE.
Le projet d'évaluation a fait appel à un grand nombre de personnes-ressources clés (n=116) et à un grand nombre de dossiers administratifs liés à chacun des 35 projets financés par le FDE. Toute étude de cette amplitude fait nécessairement face à des défis qu'il peut être ou non possible de surmonter. On trouvera ci-dessous une description des défis et des contraintes de la recherche actuelle ainsi que des mesures prises pour les surmonter.
1) Trouver des experts externes
L'un des défis éventuels de toute évaluation est que les experts et l'expertise ont tendance à être déjà monopolisés au sein du programme qui doit être évalué. Afin de satisfaire au besoin de faire appel à des experts indépendants, COMPAS a dressé une liste de professeurs dont la spécialisation dans des domaines liés à l'environnement permettrait d'obtenir le niveau d'expertise externe requis pour faire l'évaluation du programme ou du sujet. Les personnes-ressources clés du milieu universitaire qui pouvaient fournir l'expertise indépendante nécessaire venaient des facultés d'enseignement et de recherche. Les personnes-ressources clés du milieu universitaire qui pouvaient satisfaire à l'exigence de consulter des demandeurs potentiels étaient des administrateurs d'université.
2) Absence d'un système de gestion de l'information centralisé
Le fait que les dossiers soient incomplets dans une grande mesure constitue le principal défi associé à l'examen de dossiers de projet, comme indiqué au tableau 3.1. Tous les dossiers de projet se trouvaient dans les bureaux régionaux et il n'y avait pas de copies centralisées. La répartition géographique de l'archivage des dossiers et les échéanciers serrés n'ont pas permis de vérifier s'il existait des dossiers plus complets que ceux qui avaient été transmis aux chercheurs. Étant donné que les dossiers fournis étaient incomplets, il subsiste un doute quant aux constatations qui pourraient sous-estimer la conformité aux modalités du FDE (p. ex. conformités aux conditions imposées par les tribunaux) ou quant au succès du FDE à atteindre divers objectifs d'évaluation (p. ex. relativement aux livrables et aux répercussions).
3) Manque de renseignements permettant d'évaluer la rentabilité
Le manque de renseignements portant sur les ressources financières ou humaines, découlant éventuellement d'un manque de ressources consacrées à l'administration du FDE, a fait en sorte qu'il n'a pas été possible d'effectuer une évaluation approfondie de la rentabilité du programme. Bien que les personnes-ressources clés aient été en mesure de fournir une rétroaction qualitative sur la rentabilité du programme, il n'existe que peu de données administratives pour étayer ces points de vue.
4) Absence d'un groupe de comparaison pour les projets financés
En raison des restrictions des tribunaux et de la promotion limitée du programme auprès des demandeurs potentiels, il n'a pas été possible d'avoir accès à un bassin suffisant de demandeurs déboutés pour avoir un groupe de comparaison qui aurait permis d'évaluer les succès des projets financés par le FDE. Ainsi, il n'a pas été possible de déterminer de façon irréfutable si les progrès réalisés vers l'atteinte des objectifs du programme sont attribuables uniquement au FDE.
Les constatations relatives aux quatre principaux sujets d'évaluation sont présentées séquentiellement comme suit : pertinence, conception et exécution, succès et rentabilité. Un examen de la conformité du projet avec les modalités du FDE en matière d'accords de contribution suivra.
On a également attribué une cote à chaque question du questionnaire d'évaluation. Les cotes sont fondées sur un jugement déterminant si les constatations permettent ou non d'affirmer que :
De plus, on utilise le tilde (~) pour représenter les cas où les cotes de résultats sont fondées uniquement sur des éléments subjectifs. On trouvera à l'annexe 7 un résumé des cotes pour les sujets d'évaluation et les questions du questionnaire d'évaluation.
Constatations d'ensemble :
Le FDE réussit de manière très pertinente à appuyer les priorités du gouvernement fédéral en matière de respect de l'environnement et les priorités du Ministère relativement à la remise en état des ressources naturelles, à l'amélioration et la conservation de la qualité de l'habitat, à la recherche et au développement, ainsi qu'à la formation et la sensibilisation. La majorité des personnes-ressources interrogées croient que le FDE joue un rôle important et qu'il ne chevauche pas les objectifs d'autres programmes existants. De plus, les éléments probants permettent de croire que ce programme est le seul mécanisme fédéral de cet ordre pouvant gérer les montants accordés par les tribunaux et les amendes résultant des activités fédérales d'application des lois environnementales, qu'il est appelé à jouer un rôle plus grand en matière de gestion des montants accordés par les tribunaux dans les causes entendues en vertu des différentes lois fédérales, et qu'il soutient l'imposition par le système judiciaire de peines créatives dans les causes portant sur les dommages à l'environnement.
Sujet d'évaluation: 1. Le gouvernement joue-t-il un rôle légitime et nécessaire dans ce secteur ou cette activité de programme?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Les récents budgets fédéraux reflètent un investissement considérable en intendance environnementale et en mise en application des lois environnementales. Dans le budget de 2007, le gouvernement a investi 110 millions de dollars pour assurer une mise en œuvre plus efficace de la Loi sur les espèces en péril et 22 millions de dollars pour améliorer la mise en application des lois sur la protection de l'environnement 22. Dans le budget de 2008 aussi, le gouvernement fédéral a consacré 21 millions de dollars l'amélioration de l'efficacité des mises en applications des lois, 12 millions de dollars à l'application de la loi dans les parcs nationaux, 62 millions de dollars à la santé des océans, à la prévention de la pollution de l'eau et à l'amélioration de la surveillance et de l'application des lois le long des côtes du Canada, et 15 millions de dollars aux zones protégées dans les Territoires du Nord-Ouest 23.
Le FDE est un mécanisme important pour la gestion des montants accordés par les tribunaux et des amendes découlant des activités de mise en application des lois du gouvernement fédéral. Le FDE est nommé spécifiquement dans les modifications apportées à la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs comme mécanisme à utiliser pour gérer les amendes et les pénalités résultant de la poursuite de contrevenants en vertu de la Loi. Bien qu'il ne soit pas spécifié nommément, le FDE peut également servir à la gestion des montants accordés par les tribunaux et des amendes prononcées en vertu d'une diversité d'autres lois, notamment la Loi sur les Pêches, la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, la Loi sur les espèces en péril et la LCPE (1999). En outre, le gouvernement a fait part de son intention d'élargir l'utilisation du FDE en songeant à apporter des modifications à six lois d'Environnement Canada 24 et en apportant des modifications à trois lois de Parcs Canada 25 pour faire en sorte que les montants accordés et les amendes soient versés au FDE.
Le Fonds pour dommages à l'environnement est le seul mécanisme en son genre pour la gestion des montants accordés par les tribunaux et les pénalités financières imposées à la suite d'incidents ayant causé des dommages à l'environnement et qui ont fait l'objet de poursuites en vertu de ces compétences législatives et d'autres compétences 26. Le rôle du FDE consistant à soutenir l'imposition créative de peines 27 par les tribunaux dans les causes de dommages environnementaux est ce qui le distingue des autres programmes appuyant des tierces parties en matière de mise en œuvre de projets environnementaux, par exemple les programmes de subventions et de contributions. L'imposition créative de peines permet aux tribunaux de préciser de quelle manière les fonds provenant des amendes et des pénalités pour infractions environnementales doivent être utilisés à des fins environnementales 28. Bien que les stipulations de certaines lois en matière d'imposition de peines créatives permettent aux tribunaux d'ordonner que les sommes soient versées directement aux groupes communautaires locaux pour contribuer à renverser les effets des dommages environnementaux, ces fonds ne sont pas gérés en vertu des conditions strictes et de la surveillance imposées par le FDE quant à leur utilisation 29. Plus particulièrement, le FDE permet d'assurer que :
La création du FDE offre aux tribunaux le choix d'utiliser ce programme national comme un intermédiaire en mesure de superviser et de vérifier le travail des organismes qui ont recours à ces fonds à leurs fins précises ainsi que pour trouver sur un territoire géographique particulier les organismes spécialisés en mesure de réaliser les exigences du tribunal 31.
La plupart des personnes-ressources clés consultées croyaient que le FDE répondait à un important besoin social. La plupart pensent que le FDE de chevauche pas les fonctions d'autres organismes et qu'il occupe une place de choix pour mener à bien ses tâches 32. En outre, les priorités du FDE de remise en état des ressources naturelles, d'amélioration et de conservation de la qualité de l'environnement, de recherche et développement, et d'éducation et de sensibilisation correspondent au résultat stratégique du Ministère en matière de remise en état et de conservation de l'environnement naturel du Canada.
Seules deux personnes-ressources ont souligné l'existence de programmes légèrement semblables qui fonctionnent à l'échelle provinciale. Un répondant du milieu judiciaire a laissé entendre que le FDE « ressemblait légèrement » au Habitat Conservation Trust Fund de la Colombie-Britannique, bien que ce fonds fonctionne uniquement dans la province et qu'il soit financé et appuyé par les sportifs de plein air (p. ex. les chasseurs et les pêcheurs) plutôt que par les tribunaux. De même, une des personnes interrogées a mentionné un fonds communautaire de protection de l'environnement en Ontario, qui a été inauguré en 2007 pour appuyer des projets de remise en état financés par les pénalités imposées par le ministère de l'Environnement de l'Ontario (et non les tribunaux) pour déversements industriels d'eaux usées, mais pour aucun autre incident causant des dommages à l'environnement. La région de l'Ontario d'Environnement Canada a également géré le projet pilote de fonds accordés par les tribunaux d'Environnement Canada jusqu'en 2007. Toutefois, ce programme se limitait aux infractions poursuivies en vertu de la LCPE (1999), et les pénalités étaient versées directement au bénéficiaire 33.
On présente dans la section suivante du rapport une évaluation des éléments probants liés à divers aspects de la conception et de l'exécution du programme du FDE. La section commence par un aperçu des éléments liés à l'exécution générale du FDE, notamment les ressources administratives et la sensibilisation au programme parmi les principaux groupes d'intervenants.
Constatations d'ensemble :
La perception générale est que l'exécution du FDE est assurée comme prévu, bien qu'un certain manque de familiarité avec le programme et de documentation de soutien pour son utilisation dans les tribunaux nuisent à son application lors de poursuites pour des infractions environnementales.
L'absence de ressources consacrées au programme du FDE s'est traduite par une mise en œuvre moins importante du programme dans la plupart des régions d'Environnement Canada, à l'exception du Canada atlantique. On croit généralement que la solution pour remédier à l'inégalité de la mise en œuvre à l'échelle régionale consisterait à augmenter les ressources humaines consacrées au programme, ce qui devrait améliorer la promotion du programme auprès des tribunaux et des promoteurs potentiels de projets, l'accès au personnel qui appuie les bénéficiaires du financement et la capacité du personnel du programme à respecter les conditions de financement imposées par les tribunaux.
La notoriété du FDE n'est pas très importante parmi le personnel des tribunaux et les demandeurs potentiels au programme, et cela semble être principalement attribuable au manque de ressources consacrées à l'exécution du programme. On croit que la faible notoriété du programme limite le nombre d'adjudications par les tribunaux de fonds versés au programme, mène à un taux plus élevé de conditions imposées par les tribunaux et se traduit par un moins grand nombre de demandes de financement au FDE. La formation des procureurs, des communications ciblant les juges, et la participation d'agents de mise en application de la loi pour former l'appareil judiciaire sont des stratégies possibles pour sensibiliser davantage les tribunaux au programme du FDE.
L'évaluation a également permis de tirer les constatations suivantes quant aux divers aspects particuliers de l'exécution du programme du FDE :
Sujet d'évaluation: L'exécution du programme est-elle assurée selon la manière prévue?
Indicateurs
Méthodes
Cote
On a demandé aux personnes-ressources clés d'Environnement Canada et de l'appareil judiciaire et des tribunaux d'indiquer sur une échelle de 7 dans quelle mesure ils croyaient que l'exécution du programme était assurée selon la manière dont il avait été conçu. Tel qu'indiqué à la figure 4.1, quatre des six personnes-ressources clés du secteur judiciaire croyaient que l'exécution du FDE était grandement (c.-à-d. ayant répondu par 6 ou 7 sur une échelle de 7) assurée selon la manière prévue, comparativement à seulement une personne, qui croyait que l'exécution n'avait été assurée comme prévu que moyennement (c.-à-d. ayant répondu par 3, 4 ou 5). Par contre, le personnel d'Environnement Canada était partagé à ce sujet, 43 p. 100 ayant répondu par 6 ou 7 et 40 p. 100 par 3, 4 ou 5 (grandement ou moyennement). Presque aucune personne-ressource clé de chacun des groupes ne croyait que le FDE ne fonctionnait pas comme prévu (c.-à-d. ayant répondu par 1 ou 2 sur une échelle de 7).
On a également demandé aux six personnes-ressources clés du secteur judiciaire de décrire dans quelle mesure l'utilisation du FDE par les tribunaux correspondait ou non à l'utilisation prévue lors de la conception. La majorité de ces répondants ont exprimé un certain degré d'incertitude quant à la conception d'origine du programme et à son utilisation, et avaient donc de la difficulté à évaluer si l'exécution était assurée comme prévu. En fonction de ce que ces répondants comprennent du programme, la plupart des personnes interrogées croyaient que les tribunaux utilisaient le programme comme prévu quant aux conditions auxquelles les pénalités sont utilisées pour réparer les dommages environnementaux. Cependant, certains répondants ont laissé entendre que l'absence d'exemples précis indiquant comment les fonds peuvent être utilisés et ont été utilisés signifiait que le FDE est moins susceptible d'être bien considéré par les tribunaux comme une option d'imposition de peine valable et que les tribunaux sont laissés à leurs propres dispositifs quant vient le temps d'imaginer des manières d'appliquer le programme.
De nombreuses personnes-ressources clés d'Environnement Canada ont exprimé le point de vue que le manque de personnel auxiliaire et les conditions strictes imposées par les tribunaux, particulièrement les restrictions géographiques serrées, constituaient les principaux défis relativement à l'exécution du programme de la manière prévue. Dans certaines régions, le manque de personnel est considéré par bon nombre de ces personnes-ressources nuire à la promotion du programme auprès de demandeurs potentiels de fonds au programme, ce qui se traduit par le fait que l'allocation des contributions n'arrive pas à suivre la cadence à laquelle les montants sont versés par les tribunaux.
Sommaire : La perception générale est que l'exécution du FDE est assurée comme prévu, bien qu'un certain manque de familiarité avec programme et de documentation de soutien pour son utilisation dans les tribunaux nuisent à son application lors de poursuites pour des infractions environnementales. Le principal obstacle à l'exécution du FDE a été perçu par le personnel d'Environnement Canada comme étant le manque de personnel auxiliaire, qui s'est traduit par une mauvaise promotion du programme auprès des bénéficiaires potentiels.
Il n'existe pas de ressources nationales ou régionales consacrées à l'exécution du FDE. Le FDE est un programme parmi quelques autres (notamment ÉcoAction et d'autres activités d'éducation et d'implication) dont l'exécution est assurée par le programme de Partenariats communautaires d'Environnement Canada. En l'absence de ressources consacrées, la responsabilité de la gestion du programme est partagée parmi les 31 membres du personnel de l'administration centrale et des Partenariats communautaires régionaux. Selon l'information administrative, on estime que, collectivement, le personnel des Partenariats communautaires consacre à l'administration du programme l'équivalent de quatre employés à temps plein. Cela correspond à la tâche moyenne d'un huitième de chaque membre du personnel de chaque Partenariat communautaire.
Les employés d'Environnement Canada croient généralement que l'absence de ressources consacrée a tendance à se traduire par une mise en œuvre incomplète du programme et par une exécution inégale à l'échelle nationale. Plus particulièrement, alors qu'environ 4,1 millions de dollars de montants accordés par les tribunaux et de pénalités ont été versés au FDE au cours des neuf années d'opération du programme, seuls 3,6 millions de dollars ont été alloués au soutien de projets du FDE au cours de la même période (voir le tableau 2.2). La seule exception a été l'exécution presque entière du programme dans la région de l'Atlantique, alors qu'en 2008-2009, 54 p. 100 des incidences de pollution (1 611 événements sur 2 958) inscrites dans la base de données NEMISIS d'Environnement Canada sur les urgences environnementales ont eu lieu dans la région de l'Atlantique 34. Bien qu'on ne le leur ait pas demandé directement lors des entrevues, les répondants d'Environnement Canada ont émis des commentaires voulant que le succès de la région de l'Atlantique à mettre en œuvre le FDE soit attribuable à ses ressources (c.-à-d. personnel expérimenté, site Web et numéro sans frais) et à ses relations bien établies avec des partenaires et des organismes externes aux programmes (p. ex. groupes communautaires, agents de mise en application de la loi d'Environnement Canada et autres ministères). Ces relations facilitent particulièrement le ciblage de promoteurs de projets admissibles et qualifiés et augmentent la possibilité qu'un personnel judiciaire bien informé accorde des amendes et des pénalités au FDE.
La recommandation qui revient le plus souvent parmi les répondants d'Environnement Canada au sujet de la mise en œuvre inégale à l'échelle régionale est une augmentation des ressources humaines attitrées au programme, car ils croient que le manque de personnel dans les régions clés est la cause principale du sous-développement du programme dans ces secteurs. Le manque de personnel dans les régions clés a ralenti la capacité du programme à faire la promotion du FDE auprès des tribunaux et donc à faire augmenter le nombre de montants accordés au programme par les tribunaux, à leur avis. Selon certaines personnes-ressources clés, le manque de personnel a également ralenti la capacité du FDE à faire sa propre promotion auprès de la population de demandeurs potentiels et ainsi à augmenter le bassin de bénéficiaires potentiels qui seraient en mesure de réaliser les demandes des tribunaux.
Tant le personnel d'Environnement Canada que d'anciens bénéficiaires du FDE ont fait état de problèmes d'accès au personnel du FDE, et du côté des demandeurs et du côté des bénéficiaires. Les deux groupes de personnes-ressources clés ont signalé des problèmes de navigation dans le site Web et des retards dans le traitement des demandes et des formalités administratives. Il est également possible que les lacunes dans certains dossiers de projet du FDE, tel qu'il est souligné à la section 4.2.2.3 relativement à la conformité aux modalités du programme, soient attribuables en partie à l'absence de ressources consacrées.
Une autre caractéristique du programme qui pourrait épuiser encore davantage ces ressources limitées est l'imposition de conditions strictes par les tribunaux. Les conditions imposées par le tribunal sur les types de projets appuyés par les octrois et les pénalités versées au FDE peuvent exiger des efforts importants de la part du personnel du programme pour trouver des bénéficiaires potentiels en mesure de satisfaire aux exigences du tribunal et qui ont également les capacités organisationnelles et techniques nécessaires. Pour satisfaire à ces exigences, le personnel du FDE doit parfois faire des recherches pour trouver des bénéficiaires potentiels du financement. C'est pourquoi le FDE peut avoir des besoins administratifs plus importants que d'autres programmes de cette ampleur.
Sommaire : Sauf dans le Canada atlantique, l'absence de ressources consacrées au programme du FDE s'est traduite par une mise en œuvre moins importante du programme dans les régions, de sorte que le rythme auquel les fonds sont attribués par les tribunaux surpasse la capacité à allouer des fonds à des programmes du FDE. On croit que des ressources plus importantes et des relations établies avec les intervenants expliquent le succès de la mise en œuvre du programme dans la région de l'Atlantique. On croit généralement aussi que la solution pour remédier à l'inégalité de la mise en œuvre à l'échelle régionale consisterait à augmenter les ressources humaines consacrées au programme, ce qui devrait par conséquent améliorer la promotion du programme auprès des tribunaux et des promoteurs potentiels de projets, la disponibilité du personnel pour aider les bénéficiaires du financement, et la capacité du personnel du programme à respecter les conditions de financement imposées par les tribunaux.
Les éléments probants obtenus auprès des personnes-ressources clés révèlent que la notoriété du FDE n'est pas très élevée chez les demandeurs potentiels et auprès des tribunaux (voir la section 4.3.1 pour un examen détaillé de la réalisation des résultats en matière de communications et de promotion du programme). La recherche précédente 35 donne à penser que la faible notoriété du programme peut avoir plusieurs conséquences négatives sur son efficacité. L'inconvénient le plus notable étant que les tribunaux accordent moins de fonds au FDE, de sorte que l'application de ces fonds pour remédier à des dommages environnementaux n'est pas supervisée de manière justiciable et impartiale. Également, certaines personnes-ressources clés parmi les bénéficiaires du financement, le personnel judiciaire et le personnel d'Environnement Canada ont laissé entendre que les restrictions excessives des tribunaux sur les amendes et pénalités versées au FDE peuvent être attribuables à leur ignorance du programme. Plus particulièrement, certaines personnes faisant partie du petit segment des répondants du secteur judiciaire ont fait remarquer que tous les intervenants des tribunaux semblent partager une certaine méfiance envers le gouvernement et, par conséquent, sont plus enclins à imposer des restrictions. Les répondants parmi les divers groupes ont fait remarquer que si la communication auprès de l'appareil judiciaire était structurée de manière à ce que les procureurs de la Couronne et les juges comprennent les répercussions de conditions strictes, il pourrait y avoir une réduction des conditions qui rendent les projets du FDE difficiles à mettre en œuvre. Certains répondants d'Environnement Canada font aussi remarquer que cela pourrait ainsi réduire les coûts administratifs et les délais, puisque l'absence de conditions strictes signifierait que l'on pourrait commencer des projets sans avoir à faire des recherches pour trouver, ou même mettre sur pied, des organismes bénéficiaires pour entreprendre les tâches mandatées par le tribunal.
La faible notoriété du FDE chez les bénéficiaires potentiels peut aussi expliquer le faible taux de propositions et, par conséquent, le taux élevé d'acceptation des propositions qui sont présentées (plus de 90 p. 100). Une sensibilisation accrue au FDE parmi les bénéficiaires potentiels du financement pourrait mener à un accroissement du bassin de projets proposés et, par conséquent, à la possibilité d'appuyer davantage de projets. Cela entrainerait également un meilleur équilibre entre le financement du FDE provenant des montants accordés, soit environ 4,1 millions de dollars au cours des neuf années d'opération du programme, et les déboursés du FDE pour des projets, soit environ 3,6 millions de dollars au cours de la même période (voir le tableau 2.2). Toutefois, on ne sait pas avec certitudes si une meilleure notoriété du programme parmi les bénéficiaires potentiels se traduirait par un plus grand nombre de propositions ou par des propositions de meilleure qualité, puisque les conditions imposées à l'octroi de nombreux montants limitent nécessairement le nombre d'organismes potentiels outillés pour satisfaire à ces conditions.
Les personnes-ressources clés de l'appareil judiciaire ont suggéré plusieurs stratégies que pourrait utiliser Environnement Canada pour augmenter la sensibilisation du FDE auprès des tribunaux. L'une de ces stratégies consisterait à travailler avec les procureurs à concevoir une formation sur la législation environnementale et à offrir des occasions de formation. D'autres recommandations portent sur des campagnes de communication distinctes pour les avocats de la Couronne et les juges ainsi que des communications s'adressant aux juges sous forme d'un atelier nouvellement mis sur pied ou de réunions annuelles ou semestrielles et de séances de réflexion destinés aux juges 36. Un répondant a mentionné une chaine d'initiatives d'éducation qui commencerait par les agents de mise en application de la loi : « Nous avons parlé aux personnes qui s'occupent de l'application de la loi au sujet du fait qu'il fallait encourager les procureurs à recommander aux juges de ne pas imposer des conditions financières trop strictes. »
Sommaire : La notoriété du FDE n'est pas très grande parmi le personnel des tribunaux et les demandeurs potentiels au programme, et cela semble être principalement attribuable au manque de ressources consacrées à l'exécution du programme. On croit que la faible notoriété du programme limite le nombre d'adjudications par les tribunaux de fonds versés au programme, mène à un taux plus élevé de conditions imposées par les tribunaux et se traduit par un moins grand nombre de demandes de financement au FDE. La formation des procureurs, des communications ciblant les juges et la participation d'agents de mise en application de la loi pour former l'appareil judiciaire sont des stratégies possibles pour sensibiliser davantage l'appareil judiciaire au programme du FDE.
On explore dans cette section les divers aspects de la gestion et de la supervision des projets financés par le FDE, notamment le processus de demande, la conformité aux modalités du FDE pour les accords de contribution et le recours aux partenariats pour appuyer les projets financés. On a également examiné la possibilité d'appliquer une valeur minimale standard aux projets financés par le FDE.
Le personnel d'Environnement Canada et les bénéficiaires du financement ont tendance à percevoir le processus de demande et le formulaire de demande d'une manière favorable, certains bénéficiaires ayant fait remarquer qu'il ne coûte pas plus cher que le processus de demandes pour d'autres programmes de financement et qu'il est relativement simple. Quelques bénéficiaires du financement et membres du personnel d'Environnement Canada considèrent toutefois que le processus est fastidieux et répétitif, et trop lourd par rapport au montant des contributions du FDE. « Beaucoup de tracasseries administratives pour bien peu d'argent. »
Une comparaison du formulaire de demande du FDE avec celui du programme de financement communautaire ÉcoAction donne à penser que le formulaire de demande du FDE pourrait être légèrement plus fastidieux, tout au plus. Par exemple, sur le formulaire, on indique aux demandeurs à deux endroits différents de décrire en quoi le projet profiterait à l'environnement 37. La demande au FDE exige également un effort de rédaction un peu plus important que celle d'ÉcoAction. Cette dernière propose une liste des indicateurs potentiels d'évaluation, alors que la demande du FDE demande aux demandeurs de décrire leurs indicateurs d'évaluation sous forme de texte libre.
Le personnel d'Environnement Canada et les bénéficiaires du financement avaient tendance à trouver que les employés de Partenariats communautaires d'Environnement Canada qui assurent la gestion du FDE étaient serviables et qu'ils étaient attentionnés. L'aide du personnel du FDE était parfois considérée comme étant essentielle. « Si je n'avais pas aidé les demandeurs, a indiqué une des personnes-ressources d'Environnement Canada, ils essaieraient encore de s'y retrouver dans les formalités administratives et bureaucratiques. » Cependant, quelques personnes-ressources clés font remarquer que l'inégalité de l'accessibilité et de l'expertise du personnel attitré au FDE constitue d'autres facteurs pouvant contribuer à la lourdeur du processus. Certains bénéficiaires du financement ont souligné leur frustration à tenter de joindre un membre du personnel d'Environnement Canada et à obtenir des réponses pertinentes à leurs questions. Comme décrit dans la section 4.2.1 ci-dessus, il est probable que la différence de la qualité du soutien apporté aux bénéficiaires est le résultat d'un manque de ressources attitrées à l'exécution du programme et, par conséquent, au partage des responsabilités parmi le personnel de Partenariats communautaires, relativement à l'administration du programme.
Sommaire : On perçoit généralement le processus de demande comme étant approprié, bien que certains bénéficiaires du financement et certains membres du personnel d'Environnement Canada croient qu'il est lourd. Une comparaison du formulaire de demande du FDE avec ceux d'autres programmes semblables indique que la marge de manœuvre pour le simplifier est limitée. On croit que le personnel du programme du FDE réussit relativement bien à composer avec le processus de demande, mais que l'inégalité de leur disponibilité et de leur expertise, résultant probablement d'un manque de ressources consacrées, pourrait nuire à l'efficacité du soutien apporté aux demandeurs.
Les modalités des accords de contribution du FDE exigent que les projets « aient recours à des partenariats », mais la documentation sur le programme demeure ambigüe à ce sujet. En effet, on ne trouve d'exigence explicite au sujet des partenariats ni dans le Guide du demandeur 38, ni dans aucune autre documentation. La structure de pointage de l'évaluation alloue jusqu'à 14 points sur cent pour les partenariats, supposant ainsi que le recours aux partenariats est souhaitable, sans toutefois être obligatoire.
Les personnes-ressources clés sont partagées quant à la valeur de tels partenariats. Les bénéficiaires du financement et le personnel d'Environnement Canada ont tendance à être bien disposés à l'égard des partenariats, alors que les universitaires et les demandeurs potentiels ne voient pas les partenariats d'un bon œil. Les personnes-ressources qui sont pour les partenariats sont d'avis qu'ils permettent d'avoir accès à davantage de ressources et de savoir-faire et qu'ils offrent de plus grandes chances de léguer à la communauté une meilleure capacité une fois le projet terminé. Ils croient la difficulté à trouver des partenaires convenables, la possibilité de différends ou un faible rendement des partenaires qui possèdent moins de ressources et d'expérience, ainsi que la fausseté de certains partenariats constitue les principaux inconvénients aux partenariats. Comme l'a fait remarquer l'un des experts universitaires, « On déploie beaucoup d'énergie à donner l'impression de contribuer au financement pour faire accepter la demande, alors que dans les faits cela n'arrivera pas. »
L'examen des dossiers administratifs a permis d'observer qu'un peu plus de la moitié (54 p. 100) des échantillons de projets examinés démontraient qu'il y avait partenariat, en désignant les organismes partenaires ou les contributions de partenaires aux projets financés par les FDE. Les partenaires identifiés dans les dossiers de projets ont tendance à être des organismes de toutes sortes, notamment des organismes environnementaux, des municipalités, des entreprises et des organismes communautaires, et, dans une moindre mesure, des institutions d'enseignement postsecondaire (voir le tableau 4.1) 39. Parmi ces partenaires, plus de la moitié (58 p. 100) contribuent au financement du projet, alors que près de la moitié (47 p. 100) participent à l'exécution de services et un tiers (32 p. 100) contribuent à la recherche. Dans le cas d'un projet sur cinq (22 p. 100) ayant identifié des partenaires, soit il n'y avait aucun énoncé quant à la contribution du partenaire (11 p. 100), soit la documentation fournie n'offrait pas de précision quant à la contribution du partenaire (11 p. 100).
| Type de partenaire | Pourcentage de l'échantillon (n=35)* |
|---|---|
| *La somme des catégories de partenariats peut être supérieure à 100 p. 100, puisqu'il peut y avoir différents partenaires et des types de partenariats multiples. | |
| Organisme environnemental | 34 |
| Municipalité | 23 |
| Entreprise | 23 |
| Organisme communautaire (excluant les organismes environnementaux) | 23 |
| Institution d'enseignement postsecondaire | 14 |
| Aucun partenaire | 20 |
| Information insuffisante | 26 |
| Nature des partenariats | Pourcentage de projets avec partenaires (n=19) |
| Financement | 58 |
| Aide à l'exécution de services | 47 |
| Recherche | 32 |
| Description des obligations des partenaires non précise | 11 |
| Aucun énoncé quant aux obligations | 11 |
Sommaire : La documentation sur le programme n'indique pas précisément si le recours aux partenariats constitue une exigence pour les projets financés par le FDE, comme le laissent entendre les modalités des accords de contribution du FDE. Les évaluations des répondants quant à la valeur des partenariats sont partagées. L'apport de financement ou d'expertise par les partenaires et la viabilité du projet sont perçus comme étant les principales forces des partenariats alors que les difficultés à trouver des partenaires convenables et la possibilité de différends avec les partenaires dont le rendement n'est pas satisfaisant semblent constituer les principaux points faibles. Néanmoins, une faible majorité de projets financés par le FDE ont été mis en œuvre en partenariat, et le financement, l'exécution de services ou la recherche sont les contributions des partenaires qui ont été mentionnées le plus souvent.
On a conclu, dans l'évaluation du FDE de 2002, que dans la région de l'Atlantique, le programme et les projets du FDE étaient administrés en conformité avec toutes les modalités des accords de contribution du FDE 40. Maintenant que la mise en œuvre du programme est plus avancée qu'elle ne l'était en 2002 dans les autres régions, les responsables de l'évaluation actuelle ont cherché à savoir dans quelle mesure les projets financés dans l'ensemble des régions étaient en conformité avec ces modalités.
On présente au tableau 4.2 les données provenant des dossiers administratifs pour évaluer la conformité des projets avec chacune des 13 modalités du FDE. Plusieurs dossiers administratifs ne contenaient pas suffisamment d'information pour permettre de vérifier si les conditions avaient été respectées, mais on n'a trouvé dans aucun dossier des signes de non-conformité.
Dans l'ensemble, les renseignements provenant de l'examen des dossiers reflètent une conformité avec les modalités du FDE dans les domaines suivants, dans un pourcentage très élevé :
Dans le cas des cinq autres modalités (décrites dans le texte ci-dessous et dans le tableau 4.2), les taux élevés de renseignements incomplets dans les dossiers et les éléments probants d'autres sources n'ont pas permis aux chercheurs de tirer une conclusion concernant la conformité avec les lignes directrices du FDE. Plus particulièrement, l'absence d'un système centralisé de gestion de l'information (voir la section 3.2.5 Défis et contraintes) permet de croire qu'il est possible que le taux élevé de renseignements manquants reflète la difficulté d'avoir accès à ces renseignements à cause des pratiques actuelles en matière de gestion de données plutôt que la non-conformité avec ces modalités. Dans le cas des cinq lignes directrices suivantes, l'examen des dossiers a permis de conclure que :
| MODALITÉS | TAUX DE CONFORMITÉ (%) | COTE D'ENSEMBLE | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|
| ENTIÈRE | PARTIELLE | NON CONFORME | MANQUE D'INFO | S. O. | ||
| * Dans environ 90 p. 100 des cas où la propriété du matériel a pu être révélée, l'accord de contribution indique que « tout matériel acheté par le bénéficiaire avec des fonds fournis par le ministre en vertu de cet accord demeure la propriété du bénéficiaire ». On a interprété que cela signifiait que l'équipement acheté appartenait au projet. | ||||||
| 1. Les bénéficiaires doivent être autorisés à recevoir les sommes en question. | 97 | 0 | 0 | 3 | 0 | Conforme |
| 2. La contribution est compatible avec la demande et la décision. | 3 | 3 | 0 | 94 | 0 | Pas de conclusion |
| 3. Le projet remplit les conditions établies par le tribunal. | 3 | 3 | 0 | 94 | 0 | Pas de conclusion |
| 4. Le projet est rentable. | 20 | 6 | 3 | 71 | 0 | Pas de conclusion |
| 5. Le bénéficiaire possède les compétences nécessaires pour réaliser le projet. | 74 | 26 | 0 | 0 | 0 | Conforme |
| 6. Les projets entrepris s'appuient sur des partenariats. | 54 | 0 | 20 | 26 | 0 | Conforme |
| 7(a) les propositions sont évaluées par les gestionnaires de programme. | 83 | 9 | 0 | 9 | 0 | Conforme |
| 7(b) les propositions sont approuvées par le DGR. | 83 | 0 | 0 | 17 | 0 | Conforme |
| 8. Le montant maximal à payer est inférieur à 5 M$. | 100 | 0 | 0 | 0 | 0 | Conforme |
| 9. Les montants sont adjugés pour les dépenses autorisées (et non les coûts de base). | 89 | 0 | 3 | 9 | 0 | Conforme |
| 10. Les versements sont faits sur présentation d'une facture et d'un état des dépenses. | 9 | 0 | 20 | 71 | 0 | Pas de conclusion |
| 11. Le matériel acheté devient la propriété du projet. | 52* | 0 | 0 | 49 | 0 | Pas de conclusion |
| 12. Il y a autorisation de vérifier chaque projet. | 91 | 0 | 0 | 9 | 0 | Conforme |
| 13. Une personne détient le pouvoir de payer | 94 | 0 | 0 | 6 | 0 | Conforme |
Sommaire : Le FDE est assujetti à 13 modalités de fonctionnement 43. L'examen des dossiers de projets confirme que la grande majorité des projets sont en conformité avec la plupart des modalités des accords de contribution du FDE. Dans le cas de cinq des modalités, le taux élevé de renseignements non complets, ainsi que les éléments probants provenant d'autres sources pouvant indiquer que les modalités sont respectées ne permettent pas aux évaluateurs de faire des constatations quant à la conformité.
Comme il a été mentionné précédemment à la section 2 du présent rapport, les MRPE permettent un règlement amiable négocié entre l'accusé et la Couronne pour certaines infractions, une fois que les accusations sont portées pour contravention à la LCPE (1999) 44.
On a demandé aux personnes-ressources clés de l'appareil judiciaire et d'Environnement Canada 45 si on encourageait le recours aux règlements négociés (MRPE) et si la fréquence à laquelle on y avait recours était susceptible d'augmenter ou de diminuer à l'avenir. Les répondants d'Environnement Canada ont indiqué pour la plupart qu'ils ne les connaissaient pas et que, par conséquent, ne pouvaient pas se prononcer sur la promotion ou l'utilisation prévue des MRPE, ni maintenant, ni à l'avenir. Certains ont également indiqué qu'ils ne savaient pas ce qu'étaient les MRPE, ce qui n'est pas étonnant, car on y a rarement recours, et seulement pour des infractions en vertu de la LCPE (1999).
Le manque de familiarité avec les MRPE se faisait également sentir parmi les répondants du secteur judiciaire, dont certains ont fait remarquer qu'ils n'avaient jamais traité un règlement en vertu des MRPE ou qu'ils n'étaient pas au courant qu'Environnement Canada pouvait avoir un lien avec de telles mesures. Une personne-ressource clé ayant déjà eu une expérience préalable avec les MRPE n'était même pas certaine si on faisait actuellement la promotion des MRPE et ne savait pas si les procureurs les encourageaient.
Parmi les quelques personnes-ressources clés qui connaissaient suffisamment les MRPE pour en parler, les opinions étaient partagées quant à savoir si la fréquence à laquelle on y avait recours était susceptible d'augmenter ou de diminuer à l'avenir. L'un des répondants d'Environnement Canada a fait remarquer que puisqu'il y avait maintenant une plus grande mise en application des lois environnementales, il y aurait probablement davantage d'accusations qui seraient portées et que le recours aux MRPE serait alors susceptible d'augmenter, tandis que d'autres croyaient qu'il serait susceptible de diminuer, étant donné que le processus est perçu comme étant « lourd et difficile à gérer » ou que les incidents de pollution diminuent eux aussi.
La plupart des répondants du secteur judiciaires ne savaient pas si le recours aux MRPE allait augmenter ou non. Environ deux répondants ont fait remarquer que toute augmentation sera probablement limitée par la possibilité que les MRPE soient perçues comme un moyen pour les contrevenants de s'en tirer à bon compte pour avoir enfreint les lois environnementales. Voici d'autres facteurs faisant que les répondants du secteur judiciaire pensent que le recours aux MRPE diminuera :
Certains répondants du secteur judiciaire ont aussi laissé entendre que l'on pourrait avoir davantage recours aux MRPE en raison de pressions accrues du public pour s'occuper des infractions environnementales et pour démontrer que l'on obtient des résultats positifs dans les collectivités où ces infractions ont eu lieu. Et également si la mise en application des lois augmentait, tant pour les infractions environnementales graves que les moins graves, où le recours aux MRPE serait plus approprié.
Sommaire : Le personnel d'Environnement Canada et, dans une moindre mesure, les répondants du secteur judiciaire ont déclaré ne pas bien saisir ou maîtriser le fonctionnement et l'utilisation des MRPE. Parmi les personnes interrogées qui se sentaient à l'aise avec les MRPE, l'opinion était partagée quant à savoir si leur utilisation allait augmenter ou diminuer dans le futur. Alors que l'augmentation des activités de mise en application des lois environnementales et des pressions pour s'occuper des infractions environnementales donne à penser que le recours aux MRPE pourrait augmenter, la lourdeur du processus et la possibilité que le nombre de cas où il est approprié d'y avoir recours n'augmente pas sont des motifs tout aussi valables de prédire que le recours aux MRPE pourrait diminuer.
Sujet d'évaluation: Qui doit rendre des comptes à l'égard du programme?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Un certain nombre de documents du programme du FDE donnent un aperçu des rôles et responsabilités des diverses parties participant à l'administration du programme et à l'exécution des projets :
La plupart des gestionnaires du FDE et des répondants du gouvernement fédéral indiquent que les rôles et responsabilités des différents acteurs participant au FDE sont clairs, faisant souvent remarquer qu'il existe une bonne documentation soulignant les attentes et les rôles, qui sont également communiqués activement au personnel et aux partenaires touchés. Néanmoins, environ trois répondants sur dix dans ce groupe pensaient que les rôles et responsabilités n'étaient pas clairs ou exprimaient des réserves à cet égard. Ces répondants pensaient le plus souvent qu'il devait y avoir une plus grande cohérence et surveillance dans la manière dont l'exécution du programme était assurée dans les régions 51, faisant également remarquer que les efforts pour assurer une supervision et une coordination du programme à l'échelle nationale étaient relativement nouveaux. Ces répondants ont aussi mentionné qu'il devait y avoir une meilleure communication entre les agents de mise en application de la loi et le personnel du FDE afin de faire le suivi des fonds qui sont versés au programme et rechercher de l'information sur les décisions de financement, la formation des agents du programme et davantage d'information sur le choix des projets, l'approbation et les processus de financement.
Pareillement, alors que la majorité des bénéficiaires du financement croyaient que leurs rôles et responsabilités et ceux des divers partenaires participant à l'exécution du programme étaient clairs, ils n'étaient pas toujours certains des rôles et responsabilités du personnel attitré au FDE. Certains bénéficiaires ont exprimé des doutes quant aux rôles du personnel en raison de l'inégalité de l'accès au personnel attitré au FDE ou de la perception que les membres du personnel attitré au FDE ne connaissaient pas tous bien le programme : « Différentes personnes donnaient des réponses différentes à mes questions. » Selon d'autres bénéficiaires, les employés attitrés au FDE semblaient ne pas savoir si leur obligation principale était envers les tribunaux ou envers le Ministère.
Au niveau des projets individuels du FDE, l'examen des dossiers de projet démontre que les rôles et responsabilités des promoteurs de projets et des partenaires étaient généralement très bien structurés. On a observé que tous les dossiers incluaient un cadre de responsabilisation, la grande majorité des dossiers (83 p. 100) donnant une description très précise des rôles et responsabilités des intervenants au projet, alors que 14 p. 100 des dossiers donnaient une description moyennement précise.
Sommaire : Il existe une grande quantité de documentation sur le programme décrivant les rôles et responsabilités des différentes parties participant à l'exécution du programme du FDE et la plupart du personnel d'Environnement Canada et des bénéficiaires du financement perçoivent que ces rôles et responsabilités sont précis. Néanmoins, un certain nombre de répondants ont indiqué ne pas être trop certains à cet égard. Plus particulièrement, les répondants des deux groupes ont laissé entendre qu'il serait nécessaire d'assurer une plus grande cohérence et surveillance en matière d'exécution du programme dans l'ensemble des régions (mentionné par le personnel d'Environnement Canada) et parmi le personnel du programme (indiqué par les bénéficiaires).
Sujet d'évaluation: Le projet définit-il précisément les livrables et les résultats attendus?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Tant les données administratives que celles fournies par les personnes-ressources clés donnent à penser que les livrables et les répercussions attendus du programme sont relativement précis. Les répondants parmi le personnel d'Environnement Canada et les bénéficiaires du financement semblent généralement penser que les livrables et les répercussions du programme sont généralement clairs, tandis que les deux tiers (66 p. 100) des bénéficiaires et près de la moitié (46 p. 100) du personnel du programme ont indiqué qu'ils étaient très clairs (c.-à-d. ayant répondu par six ou sept sur une échelle de sept). Toutefois, il y aurait lieu d'améliorer la précision des livrables et des résultats, puisque plus du tiers des bénéficiaires (35 p. 100) et du personnel d'Environnement Canada (35 p. 100) croient que les livrables et les résultats attendus du programme sont plutôt clairs (c.-à-d. ayant répondu par trois, quatre ou cinq sur une échelle de sept) (voir figure 4.2).
Au niveau des projets, l'analyse des données administrative indique que les projets définissent des livrables et des répercussions attendus clairs dans 97 p. 100 des cas. De la même manière, la rétroaction obtenue de la part du personnel du programme donne à penser que la grande majorité des indicateurs de rendement sont élaborés et clairement définis pour les projets financés par le FDE. Toutefois, plusieurs répondants indiquent que le processus de définition des indicateurs pour les projets du FDE pourrait ne pas être aussi élaboré que celui de programmes déjà bien ancrés, comme ÉcoAction, pour lequel des indicateurs standard ont été élaborés. Un répondant a également laissé entendre que la définition d'indicateurs de rendement pourrait présenter un défi plus grand pour les projets d'éducation et de sensibilisation, puisque les résultats de tels projets sont « un peu moins tangibles ».
Les données provenant des personnes-ressources clés et les données administratives démontrent que la collecte des données sur le rendement des projets financés par le FDE a bien lieu dans une grande mesure. L'examen des dossiers administratifs a révélé que les données sur le rendement étaient recueillies dans 95 p. 100 des dossiers de projet examinés pour les activités et les réalisations, et dans une moindre mesure pour les résultats (83 p. 100 des cas). De même, plus de quatre bénéficiaires du financement sur cinq (83 p. 100) ont déclaré que les données sur le rendement étaient recueillies pour leurs projets.
Alors que le programme recueille systématiquement des données sur le rendement en matière de livrables et de résultats, les personnes-ressources clés d'Environnement Canada indiquent que les deux types de données de rendement ne sont transmis à la direction que de manière irrégulière et informelle. Dans le Canada atlantique, où la transmission à la direction des données semble avoir lieu de manière relativement officielle, toute l'information est transmise dans un rapport au DGR de la région de l'Atlantique. Ailleurs, la transmission de l'information à la direction a généralement lieu de manière informelle et peut ne pas inclure les renseignements sur les petits projets. Dans ces régions, la production de rapports sur le rendement peut prendre la forme de présentations ou de séances de mise à jour sporadiques au ministre ou à la direction. Certaines des personnes-ressources clés d'Environnement Canada s'attendent à ce que la transmission des données sur le rendement à la direction soit plus officielle et régulière à la suite de l'installation d'un système de gestion de l'information dédié qui est en cours de développement.
Sommaire : La plupart du personnel d'Environnement Canada et des bénéficiaires croient que les livrables et les répercussions du programme du FDE sont au moins plutôt clairs, bien que les livrables et les répercussions des projets aient été définis clairement dans la grande majorité des dossiers de projets. Et les dossiers administratifs et les répondants indiquent que les données sur le rendement sont recueillies pour presque tous les projets en ce qui a trait aux activités et aux réalisations et qu'elles sont recueillies pour la plupart des projets, mais pas tous, en ce qui a trait aux résultats. Dans la plupart des régions, il n'existe aucun processus pour communiquer systématiquement les résultats à la haute direction et aux décideurs.
Du point de vue de plusieurs membres du personnel d'Environnement Canada, la convergence et la conception du FDE sont considérées comme ses plus grandes forces, puisque le programme permet que les amendes soient appliquées directement à la remise en état des environnements touchés par les dommages causés. Une deuxième force couramment citée parmi les répondants d'Environnement Canada est la simplicité apparente du programme, puisqu'on pense qu'il est facile à comprendre et à gérer étant donné la cohérence du programme du FDE avec un autre programme de partenariats communautaires appelé ÉcoAction. Cela peut également expliquer une autre force qu'ont soulignée de nombreux bénéficiaires, soit la simplicité du processus de demande et les livrables bien définis.
Une autre force que certains bénéficiaires ont définie concerne la mise sur pied de partenariats avec les organismes environnementaux, communautaires et gouvernementaux. Pareillement, plusieurs membres du personnel d'Environnement Canada font également remarquer que l'une des principales forces du programme dans la région de l'Atlantique est la mise sur pied de partenariats au sein d'Environnement Canada et avec les autres ministères du gouvernement. Toutefois, comme il est présenté dans la section 4.2.2.2, les universitaires et les promoteurs de projets éventuels sont moins d'accord avec l'idée de partenariats, car ils croient qu'il est difficile de trouver des partenaires et que ceux-ci peuvent être source de différends ou avoir un mauvais rendement.
On a également demandé aux bénéficiaires potentiels, aux universitaires et aux membres de l'appareil judiciaire de souligner les forces et les pratiques exemplaires en matière de conception et d'exécution des programmes de financement en général, selon leur expérience avec des programmes semblables au FDE. Il n'est pas surprenant de constater que chaque groupe de répondants a eu tendance à souligner des forces et des pratiques exemplaires différentes, comme décrit ci-dessous :
En matière de défis que posait le programme, les répondants de tous les groupes ont souligné en bon nombre les mêmes enjeux, principalement un manque de ressources pour le programme, les restrictions imposées par les tribunaux, les processus ministériels internes et le ralliement envers le programme parmi les principaux partenaires. Pour les gestionnaires, les défis touchant les ressources portaient sur le manque de fonds et de personnel pour soutenir l'exécution du programme, alors que pour les bénéficiaires et les demandeurs potentiels, ce sont les faibles niveaux de financement de projets du FDE, la nécessité de compter sur les autres partenaires et les échéanciers de financement serrés qui ont été soulevés le plus souvent. Les gestionnaires et les bénéficiaires sont également fait remarquer que l'accès aux ressources du FDE et leur utilisation constituaient également tout un défi. Ce dernier défi semble découler tant de l'absence de ressources pour l'administration du programme que des conditions imposées par les tribunaux sur le financement du FDE. Les défis liés aux conditions imposées par les tribunaux étaient souvent mentionnés par les gestionnaires, les bénéficiaires et les répondants du secteur judiciaire, car ces conditions posaient des difficultés lorsque venait le temps de faire correspondre les projets présentés aux conditions et aux critères stricts de financement. Un gestionnaire a également fait remarquer que les conditions imposées par les tribunaux constituent un défi en matière de planification des activités de programme parce que le financement pour différentes priorités et différentes régions géographiques variait d'année en année.
Les gestionnaires, les universitaires, les demandeurs potentiels et les bénéficiaires ont également mentionné que les processus internes constituaient des défis, particulièrement en ce qui a trait à la réception de l'approbation de financement et au fardeau administratif lié à l'élaboration de propositions et à la production de rapports pour les promoteurs ayant des capacités limitées ou de très petits projets où le niveau d'effort peut ne pas correspondre à l'importance de la contribution. Certains répondants ont également remis en question la valeur des niveaux actuels de production de rapports et de gestion. Un universitaire et un demandeur potentiel font valoir que les livrables de projets et les indicateurs sont rarement représentatifs des répercussions réelles d'un projet sur la société, alors qu'un deuxième universitaire a fait remarquer que mettre l'accent sur les questions de gestion pouvait diluer la qualité de la recherche scientifique financée par le biais de tels programmes, détournant les énergies ailleurs que sur le projet en tant que tel.
Enfin, plusieurs bénéficiaires et répondants du gouvernement fédéral ont fait état de difficultés liées au ralliement envers le programme parmi les principaux partenaires, et plus particulièrement à la promotion du recours au FDE parmi les membres de l'appareil judiciaire. Pour y remédier, un répondant du fédéral a suggéré que le programme pourrait améliorer les processus de production de rapports et la promotion des résultats du programme et des réussites transmises à tous les partenaires du programme. Plusieurs répondants d'Environnement Canada ont également fait remarquer qu'encourager le personnel de mise en application de la loi dans la région de l'Ontario à promouvoir le FDE alors que le Projet d'Environnement Canada sur les montants accordés par les tribunaux (PECMAT), qui est une solution régionale précise, existait toujours et constituait un défi de taille. Bien que le PECMAT n'existe plus comme solution régionale, l'un des répondants d'Environnement Canada a fait remarquer qu'il reste du travail à faire pour promouvoir le ralliement à ce « nouveau » programme du FDE.
Constatations d'ensemble :
Les bénéficiaires et le personnel d'Environnement Canada croient généralement que le FDE réussit à atteindre les résultats du programme, conclusion confirmée par les dossiers administratifs, qui démontrent une atteinte précise des livrables et résultats du projet dans la majorité des cas. Les éléments probants fournis par les personnes-ressources et les dossiers de projets donnent à penser que le programme réussit grandement à contribuer aux objectifs de remise en état et qu'il réussit partiellement à contribuer aux résultats en matière d'éducation et de sensibilisation ainsi qu'à ceux de recherche et de développement. On croit que le niveau de ressources, le nombre de projets ou le nombre de demandes ciblant le secteur prioritaire comptent parmi les principaux facteurs qui sous-tendent la mesure dans laquelle les différents résultats sont réalisés.
La présence de documentation précise sur le rôle que sont amenés à jouer les bénéficiaires en matière de supervision financière des projets financés, ainsi que le taux élevé de projets qui sont conformes aux spécifications en matière de vérification et de pouvoir de paiement donnent à penser que l'administration du programme est effectuée avec une surveillance et une responsabilisation adéquates en matière de finances. Bien qu'il soit généralement clair et bien compris, le processus de financement pourrait profiter d'une plus grande transparence grâce à un soutien plus cohérent de la part du personnel et à de meilleures communications quant aux montants accordés par les tribunaux et aux décisions de financement entre le personnel responsable de l'application de la loi et celui du FDE.
Les ressources appuyant l'administration du programme dans son ensemble ne font pas l'objet d'un suivi systématique, bien que les régions fassent un suivi du nombre et de la valeur des montants accordés par les tribunaux et des accords de contribution. Les recherches passées laissent entendre que la responsabilité financière et la transparence d'ensemble pourraient être améliorées par la mise sur pied d'un système de gestion de l'information, qui est déjà en cours d'élaboration.
Il n'y a eu aucun progrès apparent à accroître la sensibilisation envers le programme parmi la communauté judiciaire et les demandeurs potentiels, ni à accroître le recours au FDE par les tribunaux comme outil d'imposition des peines. Bien que certains efforts ont été faits pour rendre publique l'information relative aux projets du FDE dans la région de l'Atlantique, cette information était incomplète et désuète et on n'a observé aucune information de cette nature dans les autres régions.
Des efforts ont été consentis pour élargir l'utilisation du FDE dans le contexte des lois fédérales contrôlées par d'autres ministères. Bien que les ministères en cause (c.-à-d. Pêches et Océans Canada et Transports Canada) participent à l'examen technique des demandes de projets, le transfert de l'information entre les partenaires fédéraux pourrait être amélioré en partageant davantage d'information sur les décisions définitives de financement.
Le programme du FDE fait appel à un certain nombre de contrôles et de processus pour assurer la qualité et la faisabilité des projets proposés. Les éléments probants donnent également à penser que les documents d'orientation et le soutien de la part du personnel du programme contribuent à l'acquisition, par les groupes communautaires, d'habiletés en matière de proposition et de planification, comme le démontrent les taux élevés de réalisation des livrables prévus dans les projets, la cohérence entre les propositions et les objectifs du FDE, le recours aux partenariats et la capacité des projets à miser sur les ressources partenaires.
Sujet d'évaluation: Dans quelle mesure les résultats ont-ils été atteints dans le cadre du programme?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Lorsqu'on leur demande d'attribuer une cote quant à l'atteinte des résultats attendus des projets financés, le personnel d'Environnement Canada et les bénéficiaires en particulier ont tendance à fournir des évaluations positives. Les trois quarts du personnel d'Environnement Canada croient que les résultats des projets du FDE ont été grandement atteints (50 p. 100) ou moyennement atteints (26 p. 100), alors que chez les bénéficiaires, plus de neuf personnes sur dix croient que les résultats ont été grandement atteints (83 p. 100) ou moyennement atteints (11 p. 100) (voir le tableau 4.3). Il importe de remarquer qu'un répondant d'Environnement Canada sur cinq déclare ne pas savoir si les résultats ont été atteints ou non, ce qui reflète probablement leur manque de participation directe au soutien apporté aux projets financés (p. ex. le personnel de mise en application de la loi) 52.
Les répondants d'Environnement Canada ont cité le plus souvent leur expérience personnelle des projets pour expliquer leur évaluation positive quant à l'atteinte des résultats attendus. Plusieurs d'entre eux ont également fait remarquer que le programme est administré en fonction de modalités précises, que les propositions de projets sont examinées soigneusement et les projets surveillés étroitement une fois mis en œuvre, alors que d'autres soulignent que la capacité et les compétences des promoteurs de projets ainsi que le soutien et les ressources fournis aux projets peuvent expliquer la réalisation des résultats du projet. Pour plusieurs autres, il se révélait plus difficile d'évaluer le succès du projet, parce que le programme n'est pas encore entièrement mis en œuvre dans leur région, parce qu'il faut une période d'observation des résultats plus longue, parce qu'il n'existe pas d'approche normative d'évaluation de projets ou parce que les résultats des projets ne sont pas largement diffusés.
Plusieurs promoteurs de projets ont expliqué que le succès de leur projet était attribuable à un appui solide de la part de partenaires, d'autres bailleurs de fonds et du programme (c.-à-c. souplesse), ainsi que de la réalisation d'objectifs qui dépassaient la portée de la proposition d'origine du projet. Quelques répondants ont noté des succès inférieurs à 100 p. 100 résultant de circonstances imprévues qui ont exigé des modifications à la conception, alors que plusieurs autres ont indiqué qu'il était difficile d'évaluer l'atteinte des résultats, parce que le projet n'était pas encore terminé ou qu'il était en cours, les résultats n'étant attendus qu'à long terme.
Les résultats de l'examen des dossiers de projets correspondent aux perceptions des personnes-ressources clés. Dans près de neuf dossiers de projets examinés sur dix (86 p. 100), on a observé des signes précis de mise en œuvre des activités et de réalisation des livrables. Un dossier sur dix (9 p. 100) indiquait que les activités et les livrables avaient été « partiellement » réalisés, alors que dans 6 p. 100 des dossiers seulement on n'a trouvé aucune indication quant à la réalisation. Certains bénéficiaires du financement ont déclaré que les exigences en matière de renseignements sur le rendement relativement aux livrables sont l'une des forces du programme.
Les dossiers administratifs ont révélé qu'il y avait moins de renseignements sur le rendement des résultats que sur le rendement des livrables. On a présumé que les projets avaient atteint les résultats attendus lorsque le rapport définitif stipulait que les résultats attendus avaient été observés, grâce à l'utilisation d'une liste de vérification des « indicateurs de succès [répercussions] », par exemple. Environ trois quarts des dossiers de projets examinés contenaient une description très détaillée (46 p. 100) ou moyennement détaillée (31 p. 100) 53 des résultats atteints, alors qu'un dossier de projet sur quatre (6 p. 100) ne présentait les résultats attendus qu'avec très peu de détails et que 17 p. 100 des dossiers ne présentaient aucun élément probant à cet effet. Un examen attentif des dossiers administratifs a démontré que les activités de sensibilisation et d'éducation étaient moins susceptibles de générer des données relativement à l'atteinte des résultats. Cela s'explique sans doute par la complexité et le coût élevé liés à la collecte de renseignements relatifs au rendement pour ce genre d'activité (p. ex. les enquêtes d'opinions).
En ce qui a trait aux résultats particuliers auxquels les projets du FDE contribuent le plus, on a demandé aux répondants du gouvernement fédéral d'indiquer dans quelle mesure les projets financés contribuaient à chacun des quatre secteurs prioritaires relatifs à la remise en état, à l'amélioration de la qualité de l'environnement, à la recherche et au développement et à l'éducation et la sensibilisation. Ils croyaient pour la plupart que le FDE avait contribué à la remise en état environnementale, plus de la moitié indiquant que le programme avait plutôt ou grandement contribué à ce résultat. Un peu moins de la moitié avaient la même opinion quant à la contribution du programme à l'éducation et à la sensibilisation, alors qu'environ une personne sur quatre croyait que le programme avait à tout le moins plutôt contribué à la recherche et au développement. Relativement peu de personnes pensaient que le programme contribuait à l'amélioration de la qualité de l'environnement. Cela peut ne pas être surprenant, étant donné que l'accent de ce programme est mis sur la remise en état d'« un site endommagé pour en ramener les ressources naturelles, la qualité et la valeur environnementales à l'état initial», plutôt que sur les améliorations de la qualité environnementale ciblant « de nouvelles ressources naturelles dans un site endommagé» 54.
De manière générale, les répondants ont expliqué les répercussions du programme sur l'un ou l'autre des résultats par le nombre de projets associés à un résultat donné, ainsi que par le montant du financement des projets dans ce secteur. En particulier, ils font remarquer que l'accent mis sur l'une ou l'autre priorité est souvent lié aux conditions imposées par les tribunaux, ainsi qu'aux types de projets qui sont proposés. Certaines personnes-ressources clés attribuent également la fréquence des projets de remise en état environnementale au fait qu'on les préfère en raison des résultats obtenus, qui sont grandement visibles et mesurables, ainsi qu'aux taux de succès élevés. La contribution du programme à l'éducation et à la sensibilisation ainsi qu'à la recherche et au développement a souvent été attribuée au fait que ces résultats peuvent facilement être intégrés à d'autres activités ciblant d'autres résultats. De même, le fait que le coût pour faire participer le public à des projets visant des améliorations dans les collectivités touchées par les dommages environnementaux soit peu élevé a également contribué à la réalisation des objectifs en matière d'éducation et de sensibilisation.
Bien que l'on puisse expliquer la contribution d'ensemble du FDE à l'une ou l'autre de ces quatre priorités par le nombre ou la valeur des contributions dans le secteur prioritaire, l'examen des dossiers de projets révèle qu'il n'y a que peu de différence quant au succès des projets du FDE, pris individuellement, peu importe les objectifs ciblés. À quelques exceptions près dans l'un ou l'autre des secteurs prioritaires, les dossiers de projet indiquent que les activités et les résultats prévus ont été réalisés, du moins partiellement, la grande majorité de ces dossiers de projet contenant des indications de leur réalisation complète. Par contre, on a observé un peu moins d'indications de la réalisation des résultats pour les projets portant sur l'amélioration de la qualité de l'environnement et sur l'éducation et la sensibilisation.
Sommaire : Les personnes-ressources clés croient généralement que le FDE réussit à atteindre la plupart des résultats du programme, conclusion confirmée par les dossiers administratifs, qui démontrent clairement que les livrables et les résultats du projet ont été atteints dans la majorité des cas. Les éléments probants fournis par les personnes-ressources et les dossiers de projets donnent à penser que le programme réussit grandement à contribuer aux objectifs de remise en état et qu'il réussit partiellement à contribuer aux résultats en matière d'éducation et de sensibilisation ainsi qu'à ceux de recherche et de développement. On croit que le niveau de ressources, le nombre de projets ou le nombre de demandes ciblant le secteur prioritaire comptent parmi les principaux facteurs qui sous-tendent la mesure dans laquelle les différents résultats sont réalisés.
Sujet d'évaluation: Dans quelle mesure le programme a-t-il atteint les résultats prévus en matière d'exécution du projet?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Les résultats liés à l'exécution des projets financés portent sur la mesure dans laquelle le programme démontre une responsabilisation financière et le processus de financement est transparent. Au niveau des projets, l'examen des dossiers de projets donne à penser que les initiatives financées par le FDE sont gérées d'une manière responsable financièrement. Dans le cas de neuf dossiers de projets examinés sur dix, il y avait un énoncé explicite concernant le droit du gouvernement d'effectuer une vérification du projet (91 p. 100) et un détenteur du pouvoir de payer avait été désigné.
On décrit dans la Trousse du promoteur du FDE les rôles et responsabilités des bénéficiaires du financement relativement à la comptabilité, à la production de rapports, aux activités de communication et à la fermeture du projet 56. Il n'est donc pas surprenant que la plupart des bénéficiaires aient indiqué bien comprendre le processus de financement, plus particulièrement la source de fonds du FDE et les contraintes particulières quant à leur utilisation. Plusieurs bénéficiaires ont remarqué que le soutien qu'ils avaient reçu de la part du personnel du FDE assurait que le processus de financement était clair et simple, bien que cette transparence ait pu être quelque peu atténuée par l'inégalité de l'accès au personnel attitré au FDE et de leur expertise.
Les exigences détaillées en matière de comptabilité et de production de rapports relativement aux projets servent à rehausser la transparence d'ensemble du processus de financement. Mais, comme il a été mentionné précédemment, de nombreux bénéficiaires ont fait remarquer que la production de rapports financiers et autres pour le programme semblait excessive, par rapport au financement reçu. De même, la documentation sur le programme ne précise pas si l'obtention de fonds de contrepartie ou d'autres ressources par le biais de partenariats est une exigence pour les projets financés par le FDE (voir la section 4.2.2.2), et quelques bénéficiaires ont transmis des renseignements contradictoires quant à savoir si les partenariats étaient ou non exigés dans le cas de leurs projets.
Au niveau du programme, l'absence de ressources consacrées à l'administration du FDE signifie qu'il n'y a pas de suivi systématique des ressources humaines ou financières pour administrer le projet. Néanmoins, le programme a maintenu des registres détaillés par région et par année civile du nombre et de la valeur d'ensemble des montants accordés par les tribunaux ayant été versés au FDE ainsi que du nombre et de la valeur des accords de contribution appuyés par le biais du programme. Les bureaux régionaux font le suivi distinct de ces renseignements, qui sont ensuite compilés par l'administration centrale du programme. Alors qu'un examen du processus effectué en 2007 a permis de conclure qu'il n'y avait « aucune raison impérieuse de modifier le système actuel en se fondant sur la croissance anticipée », on a également laissé entendre que le développement d'un système centralisé de gestion de l'information (SIG) améliorerait la visibilité accordée aux renseignements sur les projets, la cohérence des renseignements disponibles pour l'ensemble des programmes de financement communautaire et rendraient plus accessibles les renseignements liés aux activités de financement 57. On a déjà commencé à adapter le SIG utilisé par le programme ÉcoAction pour permettre que le programme du FDE puisse l'utiliser, mais ce nouveau système n'est pas encore fonctionnel.
Le développement d'un SIG pourrait également améliorer la transparence et le partage de l'information entre le programme du FDE et ses partenaires. Plus particulièrement, un certain nombre de répondants du gouvernement fédéral ont également mentionné qu'il devait y avoir une meilleure communication entre les agents de mise en application de la loi et le personnel des partenariats communautaires afin de faire le suivi des fonds qui sont versés au programme et de rechercher de l'information sur les décisions de financement, sur la formation des agents du programme et davantage d'information sur le choix des projets, l'approbation et les processus de financement.
Sommaire : La présence de documentation précise sur le rôle que sont amenés à jouer les bénéficiaires en matière de supervision financière des projets financés, ainsi que le taux élevé d'accords de projets qui contiennent des énoncés sur l'autorisation de vérification et un détenteur du pouvoir de payer donnent à penser que l'administration du programme est effectuée avec une surveillance et une responsabilisation adéquates en matière de finances. Bien qu'il soit généralement clair et bien compris, le processus de financement pourrait profiter d'une plus grande transparence grâce à un soutien plus cohérent de la part du personnel.
Les ressources appuyant l'administration du programme dans son ensemble ne font pas l'objet d'un suivi systématique, bien que les régions fassent un suivi du nombre et de la valeur des montants accordés par les tribunaux et des accords de contribution. Les recherches passées laissent entendre que la responsabilité financière et la transparence d'ensemble pourraient être améliorées par la mise sur pied d'un système de gestion de l'information, qui est déjà en cours d'élaboration.
Sujet d'évaluation: Dans quelle mesure le programme a-t-il atteint les résultats prévus en matière de communications et de promotion.
Indicateurs
Méthodes
Cote
Pour que le FDE fonctionne bien, il est important que les intervenants participant à la poursuite des infractions environnementales (c.-à-d. les procureurs, les enquêteurs et les juges) soient au courant du programme du FDE et de son fonctionnement 58. La recherche donne à penser que faire connaître le FDE aux intervenants et les inciter à y avoir recours exigerait un investissement important, mais qu'il faudrait également des précédents judiciaires et une meilleure compréhension pour que le programme soit accepté comme outil auquel on peut avoir recours lors des poursuites pour infractions environnementales 59. Dans les régions, une croissance semblable à celle qui a été observée dans le Canada atlantique dépend d'une meilleure promotion et d'une meilleure utilisation du Fonds 60.
Les études précédentes ont également permis d'observer que « ... les avocats du pollueur et même les avocats de la Couronne et les représentants du gouvernement n'étaient pas familiarisés au FDE» 61 et la rétroaction obtenue des personnes-ressources clés au cours de la présente évaluation donne à penser que depuis, la sensibilisation au programme du FDE n'a pas augmenté de manière appréciable parmi les intervenants externes. Une grande majorité des organismes bénéficiaires ont déclaré ne pas être au courant de l'existence du FDE, et plus de la moitié des universitaires interrogés ont admis ne pas être au courant. Bien que les répondants du secteur judiciaire aient déclaré être au courant du FDE, ils ont également souligné que la plupart des juges et de nombreux avocats de la Couronne ne sont pas au courant du programme. Selon les personnes-ressources clés de l'appareil judiciaire, il semble que les tribunaux prennent connaissance du FDE au cas par cas, principalement par le biais de l'information fournie par les avocats de la Couronne.
Ces résultats peuvent ne pas sembler étonnants, étant donné que la promotion de la sensibilisation au FDE à l'échelle régionale et son utilisation par la communauté judiciaire, les groupes bénéficiaires et les autres intervenants gouvernementaux et non gouvernementaux incombent aux gestionnaires régionaux du FDE 62. L'absence de ressources consacrées à la mise en œuvre du programme et des indications d'une mise en œuvre inégale du programme à l'échelle régionale donne à penser qu'il y a peu d'activités de promotion dans de nombreuses régions d'Environnement Canada. Il faut prendre note, toutefois, que dans le Canada atlantique, où le programme existe depuis plus longtemps et où il est beaucoup mieux développé, les personnes-ressources clés d'Environnement Canada déclarent que l'on s'est systématiquement efforcé de sensibiliser l'appareil judiciaire.
Le manque apparent de connaissance du programme parmi les tribunaux correspond aux éléments probants administratifs qui donnent à penser qu'il n'y a presque pas eu d'augmentation du recours au FDE comme outil d'imposition des peines par les tribunaux. Depuis 2000, le nombre d'adjudications au FDE par les tribunaux est demeuré stable, de 10 à 13 par année, les plus grands nombres ayant eu lieu en 2004 (n=18), en 2007 (n=20) et en 2008 (n=18). Alors que le plus grand nombre d'adjudications en 2007 et 2008 pourrait indiquer les premiers stades d'une tendance à la hausse du nombre de contributions accordées au FDE par les tribunaux, l'absence constante de soutien consacré au programme, une mise en œuvre régionale inégale et une faible connaissance du programme dans les tribunaux donnent à penser que ce n'est pas le cas.
Enfin, il existe bien peu d'éléments probants indiquant que le FDE a fait des progrès à rendre les renseignements sur les projets financés par le FDE et sur leur emplacement géographique disponibles pour le public. La seule indication des efforts pour rendre publics ces renseignements est une référence aux projets du FDE achevés sur le site la Voie verte 63 d'Environnement Canada. Toutefois, les renseignements affichés sur le site Web d'Environnement Canada ne consistent qu'en hyperliens vers des projets terminés dans la région de l'Atlantique, et seulement jusqu'en 2005. De plus, les liens pour une année donnée ne sont pas tous actifs.
Sommaire : Il n'y a eu aucun progrès apparent à accroître la sensibilisation envers le programme parmi la communauté judiciaire et les demandeurs potentiels, ni à accroître l'utilisation par les tribunaux du FDE comme outil d'imposition des peines. Bien que certains efforts aient été faits pour rendre publique l'information relative aux projets du FDE dans la région de l'Atlantique, cette information était incomplète et désuète et on n'a observé aucune information de cette nature dans les autres régions d'Environnement Canada.
Sujet d'évaluation: Dans quelle mesure le programme a-t-il atteint les résultats prévus en matière de partenariats?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Le FDE a réussi raisonnablement à engendrer la coopération et le transfert d'information entre les ministères. Pour commencer, le recours au fonds n'est pas restreint à la législation d'Environnement Canada 65, mais il peut également s'appliquer à la gestion des adjudications par les tribunaux et des pénalités prononcés en vertu de lois gouvernées par d'autres ministères fédéraux, notamment Pêches et Océans Canada 66 et Transports Canada 67. En outre, le gouvernement a signifié qu'il voulait élargir le recours au FDE en modifiant trois lois de Parcs Canada 68 pour faire en sorte que les montants accordés et les amendes soient versés au FDE. Dans les régions, où la mise en œuvre du programme est en cours, les ministères concernés (c.-à-d. le Pêches et Océans Canada, Transports Canada, et Agriculture et Agroalimentaire Canada) sont également invités, s'il y a lieu selon la nature du projet, à faire partie des équipes d'examen technique des demandes de financement aux termes du FDE.
En ce qui a trait aux interactions entre les ministères, les répondants d'Environnement Canada ont indiqué qu'elles étaient positives. Les avis des autres répondants étaient partagés quant à savoir si les interactions pouvaient être améliorées. Toutefois, ils ont fait remarquer qu'ils aimeraient voir davantage de renseignements sur le suivi des décisions définitives de financement et que l'examen des propositions constituait un défi lorsque les membres de l'équipe d'examen technique n'étaient pas situés dans le même secteur.
De même, bien que la plupart des répondants du fédéral, d'Environnement Canada ou non, aient déclaré que les rôles et responsabilités des divers acteurs participant au FDE étaient clairs (voir la section 4.2.4), bon nombre d'entre eux ont également fait remarquer qu'il y avait place à amélioration à cet égard. Plus particulièrement, plusieurs ont remarqué qu'il devait y avoir une plus grande cohérence et surveillance dans la manière dont l'exécution du programme était assurée dans les régions, ainsi qu'une meilleure communication entre les intervenants fédéraux à partager l'information relative aux adjudications versées au programme et au choix et au financement des projets.
Sommaire : Des efforts ont été consentis pour élargir l'utilisation du FDE dans le contexte des lois fédérales contrôlées par d'autres ministères. Bien que les ministères en cause (c.-à-d. Pêches et Océans Canada et Transport Canada) participent à l'examen technique des demandes de projets, le transfert de l'information entre les partenaires fédéraux pourrait être amélioré en partageant davantage d'information sur les décisions définitives de financement.
Sujet d'évaluation: Dans quelle mesure le programme a-t-il atteint les résultats prévus en matière de planification et d'élaboration de propositions?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Comme discuté précédemment à la section 4.2.2.3, les éléments probants disponibles donnent à penser que le FDE a réussi à encourager la tenue de projets de remise en état scientifiques, techniquement viables et réalisables. L'examen des dossiers de projet a révélé qu'une majorité des bénéficiaires du financement étaient admissibles à recevoir un financement du programme (97 p. 100) et possédaient les habiletés nécessaires pour assurer l'exécution du projet (74 p. 100), éléments qui reflètent tous deux la faisabilité de l'initiative proposée. De plus, l'examen des dossiers a permis d'observer des signes concrets d'examens internes des propositions de projets visant à assurer leur valeur scientifique et technique pour une grande majorité des propositions, puisque plus de quatre dossiers de projets sur cinq (83 p. 100) avaient été évalués par des gestionnaires de programme et approuvés par le DGR 69. Cependant, on a observé moins d'éléments probants démontrant la rentabilité des projets proposés, seul un dossier de projet sur quatre (26 p. 100) contenant suffisamment d'information pour permettre de déterminer que le projet avait été rentable. Soixante-et-onze pour cent des dossiers de projets contenaient trop peu de renseignements pour évaluer la rentabilité du projet.
Il existe certains documents de programme visant à aider les demandeurs de financement à acquérir les connaissances et les habiletés nécessaires à l'élaboration de propositions de projet. Le Guide du demandeur du FDE définit les projets qui sont admissibles et ceux qui ne le sont pas et énumère les renseignements qu'il faut présenter pour faire une demande de financement au programme, notamment, les détails concernant les renseignements exigés sur le demandeur, l'équipe de projet, un résumé du projet, la raison d'être du projet, les plans d'évaluation, les activités de communication un résumé du financement et un budget.
Bien que le fait que les bénéficiaires aient mentionné fréquemment qu'ils devaient se fier au personnel du programme pour obtenir de l'aide afin d'élaborer les demandes et les propositions donne à penser que bon nombre d'entre eux ne possédaient pas encore l'expérience de l'élaboration de propositions, ce contact étroit avec le personnel du programme dénote probablement qu'il y a une bonne part de transfert d'information et d'orientation. Un examen des données administratives semble confirmer que les demandeurs au FDE acquièrent ces habiletés, puisque près de quatre propositions sur cinq (78 p. 100) sont approuvées et plus de neuf sur dix (92 p. 100) satisfont aux exigences d'admissibilité du programme. Bien que les taux élevés d'approbation des projets soient sans doute attribuables, du moins en partie, à une faible notoriété du programme et, par conséquent, à un manque de concurrence entre projets admissibles, il est raisonnable de conclure également que le taux élevé d'admissibilité des projets reflète la qualité des demandes reçues.
L'examen des données administratives démontre également que les bénéficiaires du financement ont développé une certaine expertise en matière de planification de projets de remise en état et d'autres projets du FDE. Aucun des budgets définitifs des 91 projets approuvés appuyés par le FDE depuis sa mise sur pied n'a dépassé la valeur approuvée. De plus, l'examen des dossiers administratifs de projets démontre que les projets sont bien gérés aux égards suivants :
Sommaire : Le programme du FDE fait appel à un certain nombre de contrôles et de processus pour assurer la qualité et la faisabilité des projets proposés. Les éléments probants donnent également à penser que les documents d'orientation et le soutien de la part du personnel du programme contribuent à l'acquisition, par les groupes communautaires, d'habiletés en matière de proposition et de planification, comme le démontrent les taux élevés de réalisation des livrables prévus dans les projets, la cohérence entre les propositions et les objectifs du FDE, le recours aux partenariats et la capacité des projets à miser sur les ressources partenaires.
Sujet d'évaluation: Y a-t-il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)? Par conséquent, des mesures ont-elles été prises par la suite?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Environ la moitié des personnes-ressources clés d'Environnement Canada ont souligné, en plus des résultats attendus, des résultats inattendus. Pour la plupart, elles ont fait état de résultats positifs comme le renforcement des relations au sein du Ministère, entre les ministères et entre les gouvernements. Environ la moitié des bénéficiaires du financement interrogés ont souligné que leurs projets avaient également généré des bienfaits inattendus. Notamment, des sources de partenariats et de soutien financier inattendus à l'échelle locale, des répercussions positives imprévues sur les attitudes et la sensibilisation de la collectivité, et des découvertes scientifiques ou techniques non prévues.
Constatations d'ensemble :
Dans l'ensemble, les éléments probants permettent de croire que le FDE est rentable. Les promoteurs de projets ont réussi à obtenir des fonds de contrepartie d'autres sources, et un examen partiel des dossiers indique que les projets peuvent généralement être considérés comme rentables. Au niveau du programme, il n'existe aucun autre programme fédéral visant à gérer des fonds attitrés à des fins particulières pour réaliser des activités de remise en état de l'environnement. En outre, les dépenses administratives d'ensemble sont peu élevées, particulièrement en ce qui a trait à la portée et à la spécificité nationales des conditions imposées par les tribunaux aux projets financés.
Les éléments probants concernant les avantages qu'il y aurait à établir une valeur seuil pour le financement du projet afin d'augmenter l'efficacité d'ensemble du programme ne sont pas concluants. Bien qu'il soit possible d'améliorer l'efficacité en imposant une valeur minimale aux projets financés par le FDE, cela pourrait nuire à de petits projets dont les besoins pour assurer la remise en état ou toute autre contribution environnementale sont inférieurs à un éventuel seuil minimal.
Sujet d'évaluation: Existe-t-il d'autres manières d'atteindre les objectifs du programme?
Indicateurs
Méthodes
Cote
Atteint
S. O.
Atteint
Atteint
Le paradigme de la rentabilité est centré sur les quatre analyses suivantes, dont deux explorent la question de la rentabilité à l'échelle du projet et les deux autres à l'échelle du programme 72.
Les analyses de la rentabilité à l'échelle du projet tiennent compte d'éléments probants portant sur :
Les analyses de l'efficacité à l'échelle du programme tiennent compte d'éléments probants portant sur :
À l'échelle des projets, il y a des indications importantes de l'effet de levier. Dans l'échantillon de projets (n=35) dont les dossiers ont été examinés, les bénéficiaires ont fait état de contributions moyennes d'environ 36 000 dollars comparativement à une moyenne de coût total de projet de 77 000 dollars. Cela correspond grosso modo à un rapport de un à un du financement du FDE et des fonds de contrepartie et donne à penser que les contributions du projet ont profité d'un important effet de levier. À l'exception de trois projets, les coûts du projet excédaient la valeur des contributions du FDE.
Dans une minorité de cas, les dossiers de projet contenaient également des éléments probants indiquant que les responsables du projet eux-mêmes avaient conclu que le projet avait été rentable. Dans 23 p. 100 des cas, « les responsables du programme ou les vérificateurs ont évalué la rentabilité et ont fait des constatations positives » (20 p. 100), ou il y avait suffisamment d'éléments probants permettant de croire que le projet était rentable (3 p. 100). Par contre, dans seulement 6 p. 100 des dossiers de projet examinés (n=2) les éléments probants (3 p. 100) ou une évaluation directe 73 (3 p. 100) donnaient à penser que le projet n'était pas rentable. Toutefois, dans la grande majorité des cas (71 p. 100), les dossiers de projet ne contenaient aucune indication d'initiatives indépendantes de la part des bénéficiaires de vérifier la rentabilité de leur projet. Bien que la rareté des indications liées à la rentabilité des projets ne permette pas de faire des constatations fermes, il est néanmoins important de noter que les projets étaient plus souvent évalués comme étant rentables que non efficaces.
Au niveau du programme, la rentabilité doit aussi prendre en compte le risque de redondance. S'il existait un risque de redondance important que les projets aient pu être appuyés ou que les montants accordés par les tribunaux aient pu être gérés par un autre programme, il serait théoriquement possible que cet autre programme ait pu être plus rentable. Bien qu'il existe au sein d'Environnement Canada plusieurs autres programmes de subventions et contributions qui auraient pu, théoriquement, appuyer des projets financés par le FDE 74, il n'y a aucune indication que ses projets auraient pu être appuyés d'une manière plus rentable. En outre, et comme il a été exposé précédemment à la section 4.1, le FDE est un mécanisme fédéral tout particulier pour gérer les montants accordés par les tribunaux provenant de poursuites en vertu de diverses autorités législatives et pour appuyer des moyens pour les tribunaux d'imposer des peines créatives dans les causes pour dommages à l'environnement. Par conséquent, il est raisonnable de conclure qu'il n'y a pas de risque de redondance dans le contexte du programme du FDE.
L'absence de tout financement consacré à l'appui du programme du FDE et, par conséquent, l'absence d'un système pour faire le suivi des coûts administratifs de l'exécution du programme signifient qu'il n'est pas possible d'évaluer la rentabilité d'ensemble du programme avec certitude (voir la section 4.2 pour une analyse plus détaillée). Néanmoins, les estimations du programme de partenariats communautaires de moins de quatre personnes-année par année pour l'administration des projets du FDE semblent se révéler rentables, à la lumière de l'engagement du programme à refléter les réalités régionales, la diversité des sujets environnementaux touchés par les montants accordés et les coûts administratifs qui découlent des conditions très particulières liées aux montants accordés par les tribunaux.
Le personnel d'Environnement Canada s'accorde presque unanimement à dire que le programme fait une utilisation optimale des sommes dépensées par le fédéral. Les répondants font généralement remarquer que c'est attribuable au fait qu'il n'en coûte presque rien au Ministère pour assurer l'exécution de ce programme et que, parallèlement, les bénéficiaires vont chercher des fonds, des ressources et une expertise additionnels. Dans la région de l'Atlantique, d'autres ministères fédéraux font également verser des amendes au FDE. Lorsqu'on tient compte des points de vue des répondants en conjonction avec les éléments probants donnant à penser que le programme a réussi à atteindre les résultats (c.-à-d. que la majorité des dossiers de projet contiennent des indications précises de la réalisation des livrables [86 p. 100] et de l'atteinte des résultats [60 p. 100] – voir la section 4.3), et de coûts d'administration relativement faibles pour l'exécution du programme, on peut conclure que le FDE fait une utilisation optimale des sommes dépensées par le fédéral.
Le personnel d'Environnement Canada a également fait plusieurs recommandations pour améliorer l'exécution du programme. Les deux recommandations les plus importantes sont une stratégie de communication visant à promouvoir le programme et ses réussites, et une diminution des formalités administratives pour les bénéficiaires du financement. D'autres recommandations portent sur l'élaboration de lignes directrices nationales pour la gestion du FDE et l'élaboration de meilleurs indicateurs pour mesurer les résultats du programme.
Les modalités des accords de contribution du FDE exigent que le plafond des contributions soit fixé à cinq millions de dollars et qu'il n'y ait pas de seuil. Toutefois, le principe de l'économie d'échelle à l'interne exigerait une valeur minimale, puisque l'on peut présumer sans se tromper que le coût proportionnel de la supervision administrative est plus élevé pour les petits projets 75. La pression continue pour l'efficacité au sein des programmes du gouvernement du Canada, la capacité administrative modérée du programme et les fardeaux administratifs imposés par les conditions strictes des tribunaux sont des facteurs qui exigent tous que l'on accorde une certaine attention à la protection et à l'amélioration de l'efficacité.
La question de l'imposition d'un seuil éventuel de financement des projets soulève des réactions mitigées. Le personnel d'Environnement Canada a tendance à s'opposer à un seuil, alors que les universitaires et les bénéficiaires potentiels sont pour. Les bénéficiaires existants sont divisés à ce sujet 76. Les opposants au seuil ont tendance à percevoir qu'établir un montant minimal de financement constituerait une menace pour les organismes aux ressources modestes, dont les projets de remise en état ou d'autres natures n'exigent pas de sommes importantes puisque les dommages environnementaux sont relativement faibles. Les montants accordés par les tribunaux et les conditions éventuelles qu'ils imposent jouent également en défaveur de l'imposition d'un seuil. Si l'on imposait un seuil, il serait alors difficile pour le FDE d'administrer les montants accordés par les tribunaux qui sont assortis de conditions et qui seraient inférieurs au seuil, à moins d'être conjugués à d'autres montants accordés par les tribunaux et dont les conditions et l'emplacement géographique seraient identiques ou semblables.
Les personnes qui sont pour l'imposition d'un seuil sont d'avis que le fardeau administratif (c.-à-d. la demande, la production de rapports) pour les demandeurs et pour les évaluateurs est trop élevé par rapport au montant accordé. Dans la pratique, la contribution moyenne est de 22 000 dollars sur la durée de vie du programme et le tiers de tous les montants accordés se situaient sous les 10 000 dollars. Les membres du personnel d'Environnement Canada qui sont pour l'imposition d'un seuil proposent un financement minimum de 8 000 dollars, alors que les bénéficiaires du financement recommandent, en moyenne, un seuil de 14 643 dollars. Les bénéficiaires potentiels et les universitaires, quant à eux, proposent des seuils de 43 000 dollars et 56 000 dollars, respectivement.
L'évaluation du FDE d'Environnement Canada a mené aux constatations générales suivantes à propos de la pertinence, de la conception et de l'exécution, du succès et de la rentabilité du programme.
On trouvera dans la section suivante la réponse de la direction aux recommandations des évaluateurs. Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte l'évaluation et ses recommandations, et les responsables du programme du FDE ont fourni un plan pour mettre en œuvre les mesures de gestion suivantes en réponse aux recommandations formulées dans l'évaluation dans le contexte du renouvellement du programme du FDE.
Note au lecteur
Le projet de loi C-16, la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales, a reçu la sanction royale le 18 juin 2009. Entre autres, ce projet de loi modifie six lois d'Environnement Canada et trois lois de Parcs Canada de manière à faire verser toutes les amendes au Fonds pour dommages à l'environnement. Une fois que ces modifications entreront en vigueur, les nouvelles amendes minimales seront de 5 000 dollars pour les particuliers et de 25 000 dollars pour les entreprises, et les amendes maximales seront portées jusqu'à un million de dollars pour les particuliers et six millions de dollars pour les entreprises. Les modifications permettent également qu'une portion de ces amendes soit utilisée pour administrer le programme du FDE.
L'on prévoit que ces modifications puissent augmenter de manière importante la valeur pécuniaire et le nombre des montants accordés directement au FDE et que ces changements seront pris en compte pour le renouvellement du programme.
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
En vertu de la Loi sur le contrôle d'application de lois environnementales (Projet de loi C-16), qui doit entrer en vigueur en 2011-2012, le programme aura la possibilité d'utiliser à des fins administratives une partie des fonds versés au FDE.
L'analyse de rentabilisation visant à soutenir le renouvellement du programme exigera que des ressources administratives soient consacrées au programme, notamment un personnel attitré ainsi que des coûts opérationnels et de gestion. La demande de renouvellement du programme sera présentée en septembre 2009.
Le fait de consacrer des ressources au FDE permettra à chaque région d'avoir le personnel nécessaire pour assurer l'exécution du programme. Cela permettra ainsi d'assurer une cohérence à l'échelle nationale en matière d'exécution du programme et de fournir le soutien approprié aux clients. Ces ressources permettront au personnel de promouvoir efficacement le programme du FDE auprès des publics cibles et de diversifier le bassin de bénéficiaires potentiels du financement.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Septembre 2009
Présenter l'analyse de rentabilisation du FDE et la documentation liée au renouvellement du programme.
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Dans le cadre du document de renouvellement du programme, les responsables du programme recommandent l'approbation du Cadre de gestion du FDE et les Modalités de l'accord de financement pour le programme du Fonds pour dommages à l'environnement. Le cadre de gestion présente les grandes lignes sur la manière dont fonctionnent le programme, le modèle logique du programme, les mesures du rendement ainsi que les stratégies de production de rapports et de gestion du risque. Les modalités de l'accord de financement énoncent les conditions auxquelles le programme du FDE fournira le financement pour les projets.
Le document de renouvellement du programme présente les grandes lignes d'un certain nombre d'engagements visant à simplifier les processus administratifs afin d'assurer la cohérence dans l'ensemble des régions, soit :
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Septembre 2009
Présenter l'analyse de rentabilisation du FDE et la documentation liée au renouvellement du programme.
Directeur, sensibilisation
Novembre 2009
Élaborer des lignes directrices opérationnelles pour le programme
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Élaboration de plans de gestion régionaux
Directeurs généraux régionaux
Automne 2009
Tenir un atelier sur les indicateurs de projet afin d'élaborer de tels indicateurs
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Le programme du FDE a besoin d'une approche de sollicitation de propositions de projets qui est mieux ciblée. Comme indiqué dans la réponse à la deuxième recommandation, les responsables du programme élaboreront des plans de gestion régionaux qui définiront les hautes priorités pour les projets potentiels du FDE et qui permettront au programme de consacrer une partie du financement aux priorités environnementales locales représentant la meilleure utilisation des fonds pour atténuer les dommages à l'environnement ou les dommages faits à la faune. Les propositions de projets seront sollicitées sur une base continue à mesure que les montants octroyés par les tribunaux pour le FDE seront versés.
Dans le cadre du renouvellement du programme du FDE, les responsables du programme se sont engagés à simplifier les processus administratifs du FDE, notamment, réduire, pour les demandeurs de financement, le fardeau bureaucratique lié aux demandes et au processus de production de rapports.
Le programme du FDE participera au Plan d'action du Ministère pour la réforme de l'administration des subventions et des contributions, dont l'objectif est de simplifier les processus de demande et d'améliorer les formulaires de subventions et contributions (S et C), tout en renforçant l'obligation de rendre compte des demandeurs. Il importe de prendre note que l'étendue et les échéanciers des engagements relativement au Plan d'action du Ministère pour la réforme de l'administration des subventions et des contributions dépassent les contrôles exercés par le programme.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Automne 2009
Élaboration de plans de gestion régionaux
Directeurs généraux régionaux
Automne/hiver 2009 - 2010
Revoir les processus de demande et de production de rapports
Directeur, sensibilisation
2011 - 2012
Adopter les processus de demande et de production de rapports proposés en vertu de la réforme des S et C.
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation
Dans le cadre de la stratégie de renouvellement du programme, les responsables du programme se sont engagés à élaborer une stratégie de promotion qui cible les juges et les procureurs, les agents de mise en application de la loi des autres ministères du gouvernement fédéral et les bénéficiaires potentiels du financement. De plus, on créera un plan national de communications pour assurer une cohérence des initiatives de promotion du programme du FDE à l'échelle nationale.
Aperçu de la stratégie de promotion du FDE
Juges et procureurs
Application
Bénéficiaires potentiels
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Automne 2009
Mettre en œuvre un plan national de communications pour le FDE.
Directeur, sensibilisation
Été 2009
Élaborer une stratégie de promotion du FDE.
Directeur, sensibilisation
Juillet 2009
Participer au portail Web du PACE.
Directeur, sensibilisation
Août 2009
Élaborer et distribuer des fiches de renseignements sur les FDE.
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Distribuer aux procureurs de la Couronne des renseignements sur le FDE sous forme de lettre provenant du Coordonnateur national des poursuites en matière d'environnement du ministère de la Justice.
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Terminer les améliorations au site Web.
Directeur, sensibilisation
Hiver/printemps 2010
Élaborer de la documentation et des outils pour la formation en matière d'application des lois.
Directeur, sensibilisation
Printemps/été 2010
Élaborer, conjointement avec le programme de sensibilisation judiciaire, de l'information destinée de l'Institut national de la magistrature.
Directeur, sensibilisation
Automne/hiver 2009–2010
Élaborer une brochure sur les FDE.
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation.
Dans le cadre de l'initiative ministérielle de réforme des S et C, on est en train d'élaborer pour les programmes de S et C un formulaire de demande en ligne et un système de gestion de l'information. Ce système améliorera l'efficacité du programme, permettra d'être mieux aligné sur les priorités ministérielles et améliorera la capacité de produire des rapports collectivement sur les résultats des programmes de financement du Ministère. On prévoit que ce système sera en fonction d'ici 2011 - 2012, après quoi le programme du FDE l'adoptera pour recueillir des données sur le programme.
Entre-temps, les responsables du programme du FDE reconnaissent qu'il est nécessaire d'avoir un mécanisme cohérent et efficace pour recueillir les renseignements et les résultats du programme et en faire le suivi. En avril 2009, les responsables du programme ont mis en œuvre un SIG, calqué sur celui du programme de financement communautaire d'ÉcoAction. Le SIG permet au personnel du programme de faire le suivi des renseignements sur le projet, notamment les renseignements sur les bénéficiaires, les accords de financement, le financement du projet et les résultats du projet. Des modifications et des améliorations sont prévues pour permettre au programme de faire le suivi sur les sources de contributions financières et sur les lois utilisées, et pour savoir si des agents de mise en application de la loi d'Environnement Canada ont participé ou non. Le système facilitera la production de rapports et permettra aux gestionnaires de projets de faire un suivi des communications avec les bénéficiaires du financement. L'utilisation de cet outil assurera la cohérence de la récolte de renseignements dans l'ensemble des régions et améliorera grandement la capacité du programme à faire le suivi et à produire des rapports sur les résultats. Ce système a été inauguré dans toutes les régions d'Environnement Canada et on est actuellement en train de l'alimenter avec des renseignements archivés et des renseignements actuels sur les projets. On utilisera ce système jusqu'à ce que le nouveau système en ligne de S et C soit implanté et fonctionnel.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Automne 2009
Terminer la mise en œuvre du SIG
Directeur, sensibilisation
2011 - 2012
Adopter le système d'information de gestion de S et C
Directeur, sensibilisation
Le Conseil de la durabilité de l'écosystème accepte cette recommandation.
Les responsables du programme reconnaissent qu'il est nécessaire d'avoir un processus officiel de production de rapports pour refléter le succès et l'avancement du programme de FDE. En réponse à ce besoin, un modèle logique révisé, un cadre de mesure du rendement et une stratégie de production de rapports ont été élaborés et inclus au Cadre de gestion dans le cadre du renouvellement du programme. Les responsables du programme se sont également engagés à concevoir des indicateurs particuliers au projet pour aider à mesurer de manière efficace les résultats du projet.
Les résultats du programme seront recueillis par le personnel des programmes de la région de la capitale nationale et présentés au Conseil de la durabilité de l'écosystème. Cette information comprendra le nombre de projets qui ont été financés et les résultats atteints, notamment les répercussions environnementales. Les responsables du programme feront également la preuve de l'efficacité administrative du programme relativement à la mise en œuvre à l'échelle nationale ainsi qu'à l'allocation du financement en temps opportun.
Un cadre ministériel de mesure du rendement a également été élaboré et le FDE a déterminé trois résultats attendus et trois indicateurs correspondants pour lesquels il produira des rapports annuellement dans le Rapport ministériel sur le rendement.
Les résultats attendus sont les suivants :
Les indicateurs qui seront utilisés pour mesurer ces résultats sont les suivants :
Comme il a été mentionné précédemment, les responsables du programme ont élaboré un système d'information de gestion électronique qui servira à faire le suivi des résultats du programme, facilitera la production de rapports et assurera la cohérence des pratiques relatives aux rapports dans l'ensemble des régions. Le système sera utilisé pour faire un résumé des résultats annuels et à des fins d'évaluation.
Échéancier
Livrables
Partie responsable
Septembre 2009
Présenter l'analyse de rentabilisation du FDE et la documentation liées au renouvellement du programme.
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Tenir un atelier sur les indicateurs de projet afin de concevoir de tels indicateurs
Directeur, sensibilisation
Automne 2009
Terminer la mise en œuvre du SIG
Directeur, sensibilisation
| Communications Promotion du programme | Partenariats | Planification et élaboration de propositions | Exécution du projet | |
|---|---|---|---|---|
| Source : Environnement Canada. 2008. Plan d'évaluation du FDE - version préliminaire no 6. Ottawa. | ||||
| Activités |
Préparation de plans de communication de projets du FDE.
Préparation de documents de promotion et l'information sur le FDE Élaboration et maintenance du site Web du FDE. Préparation des avis dans les médias pour l'approbation des projets. |
Coordination des équipes d'examen technique ministérielles ou interministérielles. | Offre de connaissances, d'expertise, d'outils d'information et de conseils. |
Administration du processus d'approbation de projets
Suivi financier et gestion des contributions au Fonds. Préparation d'accords de contribution Vérification de projet et surveillance sur le terrain. |
| Portée |
Communauté bénéficiaire : communauté environnementale, groupes autochtones, universités et gouvernements provinciaux, territoriaux et municipaux.
Communauté judiciaire : juges, procureurs de la Couronne, ministère de la Justice, Application de la loi d'EC et autres ministères fédéraux. Public général. |
Directions et division d'EC (Direction générale des programmes d'emploi [DGPE], Service canadien de la faune [SCF], Service météorologique du Canada [SMC], Direction des relations communautaires et ministérielles).
Autres ministères fédéraux (Gestion de l'habitat du MPO, Sécurité maritime de Transports Canada, TPSGC). |
Communauté bénéficiaire. | Communauté bénéficiaire. |
| Réalisations |
Documents de communication et de promotion du FDE (brochures, fiches de renseignements, site Web du FDE, présentations publiques, ateliers)
document d'information médias pour l'approbation des projets. |
Examen et évaluation des propositions de projets.
Offre interministérielle d'expertise et de connaissances des agences. Indemnisation pour les dommages augmentée grâce au recours aux lois environnementales (LCPE 1999, Loi sur les armes à feu, LCCOM 1994, Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada). |
Information et conseils aux communautés bénéficiaires relativement aux caractéristiques du fonds, à la stratégie d'élaboration de propositions et aux partenariats et à la planification financière du fédéral. |
Examens administratifs et techniques.
Approbations de projets. Signature des accords de contribution. Financement des projets de remise en état. |
| Résultat 1 | Sensibilisation accrue de la communauté judiciaire au FDE et utilisation accrue par les tribunaux comme choix de peine se soldant en octrois de fonds. | Projets de remise en état techniquement viables, réalisables et rentables. | Projets de remise en état techniquement viables, réalisables et rentables. |
Responsabilité financière.
Transparence du processus de financement. |
| Résultat 2 | Sensibilisation au FDE parmi les organismes bénéficiaires. | Augmentation des montants accordés au FDE par les tribunaux. | Les groupes communautaires acquièrent des connaissances et des habiletés en matière d'élaboration de propositions et de planification de remise en état. | Les objectifs de remise en état du FDE sont atteints. |
| Résultat 3 | Information publique sur les projets financés par le FDE et sur leur emplacement géographique. | Coopération et transfert de l'information entre les ministères. | ||
| Résultat à long terme |
La conservation et la protection de la biodiversité sont assurées.
La gestion et l'utilisation durables du capital naturel sont assurées. Les risques que posent pour l'environnement les substances toxiques et dangereuses sont réduits. |
|||
| Résultats clés |
Le capital naturel du Canada est remis en état, conservé et amélioré.
L'environnement est protégé des effets de la pollution et des déchets toxiques. |
|||
| Enjeu | Question d'évaluation | Documents | Entrevues | Observations |
|---|---|---|---|---|
| Pertinence | 1. Le gouvernement joue-t-il un rôle légitime et nécessaire dans ce secteur ou cette activité de programme. |
Évaluation de 2002
CGRAR/CVAR DE 2008 Vérification du processus de 2007 Dossiers administratifs |
Non | Non contestée; déjà bien documentée, toutefois, elle sera énoncée de nouveau à partir de la documentation existante |
| 2. Le programme est-il en lien avec les besoins sociaux et environnementaux? | Non | |||
| 3. La théorie du programme (activités, instruments, objectifs et conception) aborde-t-elle le besoin social répertorié? | Non | |||
| Conception et exécution | 4. Le projet définit-il précisément les livrables et les résultats attendus? |
CGRAR/CVAR
Base de données et états financiers du FDE Procès-verbaux de réunion de gestion utilisant des données de surveillance du rendement Rapports sommaires des groupes de travail du FDE depuis 2006 |
Oui | |
| 5. L'exécution du programme est-elle assurée selon la manière prévue? | Oui | |||
| 6. Recueille-t-on des données sur le rendement du projet par rapport aux activités/résultats du programme? Si oui, les renseignements recueillis servent-ils à informer la direction et les décideurs? | Oui | |||
| 7. Qui doit rendre des comptes à l'égard du programme? Les rôles et responsabilités de tous les groupes participants sont-ils précis? Existe-t-il un cadre de responsabilisation approprié (p. ex. pour les accords entre plusieurs intervenants)? | Oui | |||
| Succès | 8. Quelles sont les pratiques exemplaires et les leçons apprises de ce programme? |
Vérification du processus de 2007
CGRAR/CVAR Résumé de l'atelier sur l'examen du programme de 2002 |
Oui | |
| 9. Dans quelle mesure les résultats ont-ils été atteints dans le cadre du programme? |
Examen des dossiers administratifs
Examens des études techniques Rapports des groupes de travail du FDE |
Oui | ||
| 10. Y a-t-il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)? Par conséquent, des mesures ont-elles été prises par la suite? |
Examens des études techniques
Rapports sommaires des groupes de travail du FDE depuis 2006 Résumés de l'atelier sur l'examen du programme Enquêtes auprès des bénéficiaires |
Oui | ||
| Rentabilité | 11. Existe-t-il d'autres manières d'atteindre les objectifs du programme? | Oui | ||
| 12. D'autres personnes sont-elles engagées dans des activités de même nature ou des activités qui partagent des objectifs semblables? Comment peut-on éviter le chevauchement et réaliser plutôt la complémentarité? | Oui | |||
| 13. Si le programme ou l'activité se poursuit, comment pourrait-on en améliorer l'efficacité? | Base de données et états financiers du FDE | Oui | Analyse financière | |
| 14. Le programme a-t-il fait une utilisation optimale des sommes dépensées? | Base de données et états financiers du FDE | Oui | Analyse financière |
Ministère des Finances. 2007. Le plan budgétaire de 2007. Viser un Canada plus fort, plus sécuritaire et meilleur. Accès à : http://www.budget.gc.ca/2007/pdf/bp2007f.pdf
Ministère des Finances. 2008. Le plan budgétaire de 2008. Un leadership responsable. Accès à : http://www.budget.gc.ca/2008/pdf/plan-fra.pdf
Environnement Canada. 2000. Présentation du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
Environnement Canada. 2002. Recommandations d'un Fonds pour dommages à l'environnement à l'atelier national du FDE. Ottawa.
Environnement Canada. 2004. Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats pour le programme de financement communautaire ÉcoAction Ottawa
Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
Environnement Canada. 2006. Cadre de travail du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
Environnement Canada. 2006. Formulaire d'approbation des subventions et contributions du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
Environnement Canada. 2007. Plan de communications pour la promotion nationale du programme du Fonds pour dommages à l'environnement (FDE) 2007–2009. Ottawa.
Environnement Canada. 2007. Manuel du promoteur du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
Environnement Canada. 2008. Fonds pour dommages à l'environnement : un aperçu du programme. Ottawa.
Environnement Canada. 2008. Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
Environnement Canada. 2009. Demande de mise à jour sur les réponses de la direction aux recommandations de l'évaluation de 2008. Ottawa.
Environnement Canada. 2009. Fonds pour dommages à l'environnement. Données administratives. Ottawa.
Environnement Canada. 2009. Fonds pour dommages à l'environnement. Formulaire de demande. Accès à : http://www.ec.gc.ca/edf-fde/3901F8D5-B32D-4929-9FE5-AA1BE9180A11/FDE_guide_du_demandeur.doc
Environnement Canada. 2009. Fonds pour dommages à l'environnement. Rapport détaillé final. Accès à : http://www.ec.gc.ca/edf-fde/BC9910A4-5735-43EF-AFA3-59D0770857CE/FDE_rapport_d%E9taill%E9_final.doc
Environnement Canada. 2009. Fonds pour dommages à l'environnement. Dossier de contributions en nature. Accès à : http://www.ec.gc.ca/edf-fde/BC9910A4-5735-43EF-AFA3-59D0770857CE/EDF_In-Kind_Contribution_Record.doc ( anglais seulement)
Environnement Canada. 2009. Fonds pour dommages à l'environnement. Rapport détaillé trimestriel. Accès à : http://www.ec.gc.ca/edf-fde/BC9910A4-5735-43EF-AFA3-59D0770857CE/FDE_rapport_d%E9taill%E9_trimestriel.doc
Environnement Canada. 2009. Fonds pour dommages à l'environnement. Exemple d'une vérification comptable Accès à : http://www.ec.gc.ca/edf-fde/BC9910A4-5735-43EF-AFA3-59D0770857CE/FDE_exemple_d%27une_v%E9rification_comptable.doc
Environnement Canada. 2009. Nombre de déversements/libérations, par exercice financier, par région; base de données NEMISIS (National Emergencies and Enforcement Management Information System and Intelligence System). Données administratives.
Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Guide du demandeur. Accès à : http://www.ec.gc.ca/edf-fde/3901F8D5-B32D-4929-9FE5-AA1BE9180A11/EDF_Applicants_Guide.doc
Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Cadre d'évaluation et de remise en état des dommages à l'environnement. Ottawa.
Environmental Law Centre 2003. News Brief, Creative Sentencing Part I – Overview. Volume 18, n° 2. Accès à : http://www.elc.ab.ca/Content_Files/Files/NewsBriefs/CreativeSentencing-V18-2.pdf
Gouvernement du Canada. 2009. Foire aux questions du Bureau de l'Administrateur de la Caisse d'indemnisation des dommages dus à la pollution par les hydrocarbures causée par les navires. Accès à : http://www.ssopfund.gc.ca/francais/faq.asp
HDP Group Inc. 2002. Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
Morrison, S. 2007. Projet (pilote) d'Environnement Canada sur les montants accordés par les tribunaux : Rapport d'activité.
TPSGC - Travaux publics et Services gouvernementaux Canada. 2007. Fonds pour dommages à l'environnement. Analyse du processus. Ottawa.
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. 1995. Fonds pour dommages à l'environnement. Lignes directrices. Annexe A. Ottawa.
Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. 1995. Politique sur les comptes à fins déterminées. Accès à : http://www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?evttoo=X&id=12249§ion=text
Wruck, J. 2004. The Federal Environmental Damages Fund (Fonds fédéral consacré aux dommages causés à l'environnement). The Advocate. Vol. 62-2.
| Attributs du projet et critères d'évaluation | Échelle |
|---|---|
| Caractéristiques du projet | |
| Nombre d'accords | Indiqué |
| Nom du projet | Indiqué |
| Région | Indiqué |
| Projet sur une ou plusieurs années |
1 = sur une année
2 = sur plusieurs années 9 = information insuffisante pour juger |
| Date d'entrée en vigueur (date de commencement) (jj-mm-aa) | (jj-mm-aa) |
| Date de fin (jj-mm-aa) | (jj-mm-aa) |
| Montant de l'accord de financement d'EC | En milliers de dollars |
| Coût total du projet (rapport financier définitif) | En milliers de dollars |
| Enjeu d'évaluation | |
| Le projet définit-il précisément les livrables et les résultats attendus? |
1 = aucune mention des livrables/réalisations
2 = description des livrables/réalisations ou leurs relations avec les résultats/répercussions promis ne sont pas entièrement clairs 3 = description claire des livrables/réalisations et de leurs relations avec les résultats/répercussions promis |
| Recueille-t-on des données sur le rendement du projet par rapport aux activités/résultats du programme? |
1 = aucune indication de mesure ou d'inspection des activités/livrables
2 = indications partielles de la mise en œuvre d'activités de projets et de la réalisation des livrables prévus 3 = indications claires de la mise en œuvre d'activités de projets et de la réalisation des livrables prévus |
|
1 = aucune indication de mesure ou d'inspection des résultats/répercussions
2 = indications partielles que les résultats/répercussions ont été mesurés ou inspectés 3 = indications claires que les résultats/répercussions ont été mesurés ou inspectés |
|
| Existe-t-il un cadre de responsabilisation approprié (p. ex. pour les accords avec plusieurs intervenants)? |
1 = aucune mention de partenaires
2 = faible – intervenants énumérés, peu de détails sur les rôles et responsabilités 3 = moyenne – intervenants énumérés, moyennement de détails sur les rôles et responsabilités 4 = très clair - rôles et responsabilités des intervenants entièrement expliqués |
| L'exécution du projet est-elle assurée en partenariat avec d'autres personnes, groupes ou organismes? |
Inscrire le nombre
999 = information insuffisante pour juger |
|
1 = municipalité
2 = organisme communautaire (excluant les organismes environnementaux) 3 = organisme environnemental 4 = institution d'enseignement postsecondaire 5 = entreprise 8 = autres 9 = information insuffisante |
|
|
TRAITER COMME DES QUESTIONS À RÉPONSES MULTIPLES, C.-À-D. QU'IL EST INTERDIT DE DONNER PLUS D'UNE RÉPONSEg
1 = Aucun énoncé quant aux obligations 2 = description imprécise des obligations des intervenants 3 = recherche 4 = aide à l'exécution de services 5 = financement |
|
| Les résultats prévus pour le projet ont-ils été atteints? |
1 = faible – les résultats sont difficiles à discerner, détails minimes
2 = moyen – les résultats sont décrits/mentionnés, moyennement de détails 3 = très clair – les succès des résultats sont décrits en détail 9 = aucun résultat énuméré |
| Y a-t-il eu des résultats inattendus (positifs ou négatifs)? |
1 = mention de résultats inattendus négatifs
2 = mention de résultats inattendus qui sont neutres ou n'ont pas été évalués 3 = mention de résultats inattendus positifs 9 = aucune mention de résultats inattendus |
| Lignes directrices des contributions du FDE | |
| Les bénéficiaires doivent être autorisés à recevoir les sommes en question. |
1 = indications claires de la non-admissibilité par rapport aux critères d'admissibilité du programme
2 = indications claires de l'admissibilité des promoteurs par rapport aux critères d'admissibilité du programme 9 = information insuffisante pour juger |
| La contribution est compatible avec la demande et la décision. |
1 = peu de compatibilité ou absence de compatibilité avec la demande et la décision du tribunal
2 = compatible avec certains aspects, mais pas la plupart, de la demande et de la décision du tribunal 3 = compatible avec la plupart des aspects de la demande et de la décision du tribunal 4 = entièrement compatible avec la décision du tribunal et l'utilisation ou l'application prévues des fonds 9 = information insuffisante ou absence d'information |
| Le projet remplit les conditions établies par le tribunal. |
1 = le projet ne satisfait pas aux conditions du tribunal.
2 = le projet satisfait à certaines conditions 3 = le projet satisfait à la plupart des conditions 4 = le projet satisfait à toutes les conditions 9 = information insuffisante ou absence d'information sur les conditions du tribunal |
| Le projet est rentable. |
1 = les agents de programme ou les vérificateurs on évalué la rentabilité et on fait des constatations NÉGATIVES
2 = aucune référence directe à la rentabilité, mais les dossiers contiennent suffisamment d'information pour permettre de conclure de manière générale que les projets sont probablement NON rentables 3 = aucune référence directe à la rentabilité, mais les dossiers contiennent suffisamment d'information pour permettre de conclure de manière générale que les projets sont probablement rentables 4 = les agents de programme ou les vérificateurs ont évalué la rentabilitél'efficacité et ont fait des constatations positives 9 = en mettant de côté le fait que les coûts administratifs et les coûts de dotation ne sont pas comptabilisés dans l'ensemble des projets, ce projet particulier ne fournit pas suffisamment d'information pour évaluer s'il est efficace rentable ou non. |
| Le bénéficiaire possède les compétences nécessaires pour réaliser le projet. |
1 = le dossier contient peu d'éléments probants indiquant que le bénéficiaire possède les compétences formelles et l'expérience adéquate pour assurer l'exécution du projet
2 = le bénéficiaire démontre qu'il possède moyennement les compétences formelles ou l'expérience pertinente à l'exécution du projet 3 = le bénéficiaire démontre qu'il possède les compétences formelles et l'expérience pertinente à l'exécution du projet 9 = information insuffisante pour tirer une conclusion |
| Les propositions sont évaluées par les gestionnaires de programme et signées par le DGR. |
1 = aucune indication de l'évaluation de la proposition
2 = les gestionnaires du programme semblent avoir évalué la proposition, mais les indications à cet effet sont informelles 3 = les gestionnaires du programme ont formellement évalué la proposition |
|
1 = aucune signature par le DGR
2 = signature apparente par le DGR |
|
| Le montant maximal à payer est inférieur à 5 M$. |
1 = le montant était supérieur à 5 M$
2 = le montant était inférieur à 5 M$ 9 = le montant n'est pas précis |
| Les montants sont adjugés pour les dépenses autorisées (et non les coûts de base). Les coûts de base non permis sont les coûts nécessaires pour assurer le fonctionnement de l'organisme bénéficiaire. |
1 = le montant couvrait également les coûts de base
2 = le montant couvrait les dépenses admissibles seulement 9 = information insuffisante pour juger |
| Les versements sont faits sur présentation d'une facture et d'un état des dépenses. |
1 = il n'y a ni facture ni état des dépenses pour la plupart des versements
2 = la plupart des versements sont faits sur présentation de factures avec état des dépenses 3 = tous les versements sont faits sur présentation de factures avec état des dépenses 9 = information insuffisante |
| Le matériel acheté devient la propriété du projet. |
1 = n'appartient pas au projet
2 = appartient au projet 9 = information insuffisante |
| Il y a autorisation de vérifier chaque projet. |
1 = aucun énoncé d'autorisation de vérification au contrat
2 = autorisation de vérification énoncée au contrat |
| Une personne détient le pouvoir de payer |
1 = aucune indication d'un détenteur du pouvoir de payer
2 = indication d'un détenteur du pouvoir de payer |
Guide d'entrevue avec les répondants du gouvernement fédéral
Bonjour, je me nomme _____ _____ et je vous appelle de la part de COMPAS Research. Nous menons actuellement des entrevues auprès du personnel d'Environnement Canada dans le cadre d'une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Y a-t-il un jour de la semaine et une heure auxquels vous seriez disponible pour répondre à quelques questions?
A. SI LA PERSONNE-RESSOURCE DÉSIRE ACCORDER L'ENTREVUE MAINTENANT : Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
B. SI L'ENTREVUE EST PRÉVUE POUR UN AUTRE MOMENT, (a) NOUS TRANSMETTRONS UN EXEMPLAIRE DU QUESTIONNAIRE D'AVANCE À LA PERSONNE-RESSOURCE ET (b) LA CONVERSATION REPRENDRA ICI : Bonjour, je me nomme _____ _____ , et je vous appelle de la part de COMPAS Research pour l'entrevue concernant l'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour nous assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
Contexte
Conception et exécution
Succès
Rentabilité et autres programmes
REMERCIER ET CONCLURE
Guide d'entrevue avec les bénéficiaires du financement
Bonjour, je me nomme _____ _____ et je vous appelle de la part de COMPAS Research. Dans le cadre d'une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement du gouvernement du Canada, nous menons actuellement des entrevues auprès des personnes dont les organismes ont reçu un soutien du Fonds pour dommages à l'environnement. Y a-t-il un jour de la semaine et une heure auxquels vous seriez disponible pour répondre à quelques questions?
SI NÉCESSAIRE, AJOUTER : « Récemment, Shelley Borys, d'Environnement Canada vous a fait parvenir un courriel pour vous aviser que COMPAS vous appellerait pour participer à l'évaluation du programme du FDE. »
A. SI LA PERSONNE-RESSOURCE DÉSIRE ACCORDER L'ENTREVUE MAINTENANT : Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
B. SI L'ENTREVUE EST PRÉVUE POUR UN AUTRE MOMENT, (a) NOUS TRANSMETTRONS UN EXEMPLAIRE DU QUESTIONNAIRE D'AVANCE À LA PERSONNE-RESSOURCE ET (b) LA CONVERSATION REPRENDRA ICI : Bonjour, je me nomme _____ _____ , et je vous appelle de la part de COMPAS Research pour l'entrevue concernant l'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
Contexte
Conception et exécution
Succès
Rentabilité et autres programmes
REMERCIER ET CONCLURE
Guide d'entrevue avec les bénéficiaires potentiels
Bonjour, je me nomme _____ _____ et je vous appelle de la part de COMPAS Research. Nous effectuons une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement du gouvernement du Canada. Dans le cadre de cette évaluation, nous conduisons des entrevues avec les municipalités, les organismes communautaires, les organismes environnementaux, les universités et les organismes des Premières nations puisque ces groupes sont admissibles à faire une demande de soutien au Fonds pour dommages à l'environnement. Y a-t-il un jour de la semaine et une heure auxquels vous seriez disponible pour répondre à quelques questions?
A. SI LA PERSONNE-RESSOURCE DÉSIRE ACCORDER L'ENTREVUE MAINTENANT : Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
B. SI L'ENTREVUE EST PRÉVUE POUR UN AUTRE MOMENT, (a) NOUS TRANSMETTRONS UN EXEMPLAIRE DU QUESTIONNAIRE D'AVANCE À LA PERSONNE-RESSOURCE ET (b) LA CONVERSATION REPRENDRA ICI : Bonjour, je me nomme _____ _____ , et je vous appelle de la part de COMPAS Research pour l'entrevue concernant l'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
Contexte
Conception et exécution
Rentabilité et autres programmes
REMERCIER ET CONCLURE
Guide d'entrevue avec les universitaires
Bonjour, je me nomme _____ _____ et je vous appelle de la part de COMPAS Research. Nous menons actuellement de courtes entrevues auprès des experts en environnement dans le cadre d'une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Les experts en environnement que nous consultons ne doivent pas nécessairement connaître spécifiquement le Fonds pour dommages à l'environnement. Y a-t-il un jour de la semaine et une heure auxquels vous seriez disponible pour répondre à quelques questions?
A. SI LA PERSONNE-RESSOURCE DÉSIRE ACCORDER L'ENTREVUE MAINTENANT : Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
B. SI L'ENTREVUE EST PRÉVUE POUR UN AUTRE MOMENT, (a) NOUS TRANSMETTRONS UN EXEMPLAIRE DU QUESTIONNAIRE D'AVANCE À LA PERSONNE-RESSOURCE ET (b) LA CONVERSATION REPRENDRA ICI : Bonjour, je me nomme _____ _____ , et je vous appelle de la part de COMPAS Research pour l'entrevue concernant l'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
Contexte
Conception et exécution
Succès
Rentabilité et autres programmes
REMERCIER ET CONCLURE
Guide d'entrevue avec les représentants de l'appareil judiciaire
Bonjour, je me nomme _____ _____ et je vous appelle de la part de COMPAS Research. Nous menons actuellement pour le compte d'Environnement Canada des entrevues auprès de personnes travaillant dans le système judiciaire ou au tribunal dans le cadre d'une évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Y a-t-il un jour de la semaine et une heure auxquels vous seriez disponible pour répondre à quelques questions?
[SI NÉCESSAIRE, AJOUTER] « Récemment, Shelley Borys, d'Environnement Canada vous a fait parvenir un courriel pour vous aviser que COMPAS vous appellerait pour participer à l'évaluation du programme du FDE. »
A. SI LA PERSONNE-RESSOURCE DÉSIRE ACCORDER L'ENTREVUE MAINTENANT : Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
B. SI L'ENTREVUE EST PRÉVUE POUR UN AUTRE MOMENT, (a) NOUS TRANSMETTRONS UN EXEMPLAIRE DU QUESTIONNAIRE D'AVANCE À LA PERSONNE-RESSOURCE ET (b) LA CONVERSATION REPRENDRA ICI : Bonjour, je me nomme _____ _____ , et je vous appelle de la part de COMPAS Research pour l'entrevue concernant l'évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Merci d'avoir accepté de nous accorder cette entrevue. Nous enregistrons généralement nos entrevues pour s'assurer que notre conversation est documentée avec précision. Êtes-vous d'accord? Dans tous les cas, notre entrevue est confidentielle et aucun commentaire ne permettra de révéler votre identité. SANS PROPOSER DE RÉPONSES
Contexte
Conception et exécution
Succès
Rentabilité et autres programmes
REMERCIER ET CONCLURE
| Question d'évaluation (QE) | Atteint |
Progrès effectué
Attention nécessaire |
Faible progrès; Attention nécessaire en priorité | Sans objet |
|---|---|---|---|---|
| Pertinence : | ||||
| QE 1 Le gouvernement joue-t-il un rôle légitime et nécessaire dans ce secteur ou cette activité de programme. | X | |||
| QE 2 Le programme est-il en lien avec les besoins sociaux et environnementaux? | X | |||
| QE 3 La théorie du programme (activités, instruments, objectifs et conception) aborde-t-elle le besoin social répertorié? | X | |||
| Conception et exécution : | ||||
| QE 4. Désignation des livrables et des résultats | X | |||
| QE 5 Assurés comme prévu | X | |||
| QE 6 Mesure du rendement et production de rapports | X | |||
| QE 7 Responsabilisation | X | |||
| QE 8 Pratiques exemplaires et leçons apprises | ||||
| Succès : | ||||
| QE 9 Atteinte des résultats du programme | X | |||
| a) résultats d'exécution de projets | X | |||
| b) communications et promotion | X | |||
| c) partenariats | ~X | |||
| d) planification et élaboration de propositions | X | |||
| QE 10 Résultats inattendus | X | |||
| Rentabilité : | ||||
| QE 11 Solutions de rechange | X | |||
| QE12 Chevauchement/complémentarité | X | |||
| QE 13 Rentabilité améliorée | X | |||
| QE 14 Utilisation optimale des sommes dépensées par le fédéral | X | |||
1 Ce rapport a été rédigé conjointement par COMPAS Inc. et la Division de l'évaluation de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada.
2 Le FDE est un compte à fins déterminées, qui est un compte ouvert dans le grand livre général pour assurer que les fonds sont utilisés aux fins auxquelles ils sont reçus et qui permettent aux gestionnaires de mieux contrôler et gérer ces fonds (Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. 1995. Politique sur les comptes à fins déterminées. Ottawa.)
3 Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Guide du demandeur. Ottawa.
4 PSGC, Services de consultation du gouvernement. 2007. Fonds pour dommages à l'environnement. Analyse du processus. Ottawa.
5 La Caisse d'indemnisation joue le rôle d'une Caisse canadienne, instaurée en vue de garantir le paiement des demandes d'indemnisation nées de la pollution maritime par les hydrocarbures provenant des navires. Le dispositif est ainsi conçu pour couvrir le risque de non-paiement par le propriétaire du navire qui est responsable de la pollution. En outre, la Caisse couvre les demandes d'indemnisation pour des dommages ou pour des frais de nettoyage, au cas où l'identité du navire qui a causé de déversement d'hydrocarbures n'a pu être établie – ce qui est qualifié de déversements non identifiés d'hydrocarbures. (http://www.ssopfund.gc.ca/francais/faq.asp, page consultée en juin 2009).
6 Environnement Canada. 2008. Fonds pour dommages à l'environnement : un aperçu du programme. Dossier de présentation. Ottawa.
7 Ibid.
8 Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
9 Ibid.
10 Le Guide du demandeur du FDE énumère également les types d'activités qui ne sont pas admissibles à recevoir des fonds du FDE : activités en cours de réalisation; activités requises en vertu des lois ou faisant partie du mandat d'autres ordres de gouvernement; les projets récréatifs ou de tourisme ou initiatives d'embellissement; préparation de matériel pédagogique; activités et campagnes annuelles ou habituelles de l'organisme; dépenses liées à la participation à des conférences et à des ateliers généraux; financement du fonctionnement de l'organisme; infrastructure, explicitement liée aux programmes municipaux, provinciaux et fédéraux; programmes incitatifs ou de remises; activités de lobbying ou partisanes; confinement et nettoyage des polluants déversés dans l'environnement; restauration de sites contaminés; projets à l'extérieur du Canada. (Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Guide du demandeur, page 3. Ottawa.).
11 Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Guide du demandeur, page 4. Ottawa.
12 Environnement Canada. 2009. Demande de mise à jour sur les réponses de la direction aux recommandations de l'évaluation de 2008. Document interne. Ottawa.
13 Le programme de financement communautaire avait également la responsabilité de l'exécution du Défi d'une tonne dans l'échéancier recherché dans la présente évaluation. Ce programme a été annulé en 2005-2006.
14 Morrison, S. 2007. Projet (pilote) d'Environnement Canada sur les montants accordés par les tribunaux : Rapport d'activité. Présentation PowerPoint.
15 Conseil du Trésor. 1995. Politique sur les comptes à fins déterminées. Article 6, paragraphe o). Ottawa.
16 La conception et le travail sur le terrain de l'évaluation du FDE ont eu lieu pendant l'exercice financier 2008-2009, avant la mise en œuvre de la nouvelle politique du Conseil du Trésor sur l'évaluation (www.tbs-sct.gc.ca/pol/doc-fra.aspx?id=15024). L'évaluation actuelle reflète les enjeux énumérés dans la politique d'évaluation de 2001 qui était en vigueur au moment où elle a été réalisée.
17 Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement, Annexe A. Ottawa.
18 TPSGC, Services de consultation du gouvernement. 2007. Fonds pour dommages à l'environnement. Analyse du processus. Ottawa.
19 Le suréchantillonnage offre une compréhension plus précise et plus fiable des caractéristiques de sous-groupes plus petits dans les cas ou leur occurrence dans la population ne procurerait pas un nombre adéquat de cas employant une approche d'échantillonnage aléatoire stratifié.
20 Les répondants faisant partie de ce groupe sont quatre procureurs, un juge et un avocat-conseil pour un ministère fédéral.
21 Les demandeurs potentiels ont été jugés admissibles au financement du programme en fonction des modalités du programme.
22 Ministère des Finances. 2007. Le plan budgétaire de 2007. Viser un Canada plus fort, plus sécuritaire et meilleur. Ottawa
23 Ministère des Finances. 2008. Le plan budgétaire de 2008. Un leadership responsable. Ottawa.
24 Les lois d'Environnement Canada sont notamment la LCPE (1999), la Loi sur les espèces sauvages du Canada, la Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, la Loi sur la protection d'espèces animales ou végétales sauvages et la réglementation de leur commerce international et interprovincial, la Loi sur la protection de l'environnement en Antarctique, et la Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux.
25 Les lois de Parcs Canada sont notamment la Loi sur les parcs nationaux du Canada, la Loi sur les aires marines nationales de conservation du Canada, et la Loi sur le parc marin du Saguenay – Saint-Laurent.
26 HDP Group Inc. 2002. Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
27 Le Environmental Law Centre définit l'imposition créative de peine comme une option pour les juges « ...d'adopter une approche d'imposition de peine créative en ordonnant que les fonds soient consacrés à certains projets comme la recherche, l'éducation ou des améliorations aux normes industrielles ». (www.elc.ab.ca/Content_Files/Files/NewsBriefs/CreativeSentencing-V18-2.pdf, consulté en juin 2009).
28 Exiger des pollueurs qu'ils subissent une vérification environnementale ou qu'ils effectuent du travail communautaire peut également compter comme des peines créatives. (Wruck, J. 2004. The Federal Environmental Damages Fund (Fonds fédéral consacré aux dommages causés à l'environnement). The Advocate, Vol. 62-2.)
29 Wruck, J. 2004. The Federal Environmental Damages Fund (Fonds fédéral consacré aux dommages causés à l'environnement). The Advocate, Vol. 62-2, page 228.
30 HDP Group Inc. 2002. Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
31 Ces points apparaissent dans les entrevues auprès des personnes-ressources clés d'Environnement Canada et dans Wruck, J. 2004. The Federal Environmental Damages Fund (Fonds fédéral consacré aux dommages causés à l'environnement). The Advocate, Vol. 62-2., passim et Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement, page 4. Ottawa.
32 Le point de vue de quelques répondants, principalement des employés d'Environnement Canada, qui préconisent qu'il vaille mieux attribuer l'ensemble du rôle du FDE à l'appareil judiciaire ou aux provinces constitue la seule exception à ce point de vue grandement partagé. Toutefois, ces répondants n'ont pas précisé leur pensée pour indiquer comment les tribunaux ou les provinces acquerraient l'autorité ou la capacité administrative pour assurer l'exécution d'un tel programme, ni comment ces responsabilités influeraient sur le rôle d'adjudication neutre des tribunaux.
33 Morrison, Stacey. 2007. Projet (pilote) d'Environnement Canada sur les montants accordés par les tribunaux : Rapport d'activité. Présentation PowerPoint.
34 Environnement Canada. 2009. Nombre de déversements/libérations, par exercice financier, par région; base de données NEMISIS. Données administratives.
35 HDP Group Inc. 2002. Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
36 Des présentations ont déjà lieu en Alberta lors de réunions et de séances de réflexion auxquelles participent des juges.
37 Dans la section « Détails du projet » (page 3) du formulaire de demande, le FDE demande aux promoteurs : « Énumérez ce que votre projet permettra d'accomplir et la façon dont la collectivité et l'environnement en bénéficieront. » Dans la section « Évaluation » (page 4) du même formulaire, on demande aux promoteurs de répondre à la question : « Quels seront les avantages de ce projet pour l'environnementt? »
38 Le Guide du demandeur précise que « Le financement sera accordé aux projets qui ... reçoivent un large soutien de la collectivité (p. ex. des partenariats financiers et en nature) » et demande « Les précisions sur les autres sources de financement qui comprennent le soutien des partenaires en espèces et en nature. »
39 Pour des motifs de chevauchement inhérent, les organismes autochtones sont compris dans d'autres catégories dans le classement présenté au Tableau 4.1.
40 HDP Group Inc. 2002. Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
41 Alors qu'un certain nombre de documents ne font allusion que brièvement à la nécessité que le projet soit rentable (Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Guide du demandeur. Ottawa; Environnement Canada. 2006. Formulaire d'approbation des subventions et contributions du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa; Environnement Canada. 2000. Présentation du Fonds pour dommages à l'environnement, brochure sur le programme.), il n'y a aucune exigence officielle voulant que les promoteurs du projet fassent la preuve de la rentabilité de leur projet lorsqu'ils présentent leur demande de financement au FDE. Ce qui se rapproche le plus d'une évaluation de la rentabilité dans la documentation est le Formulaire d'évaluation de l'examen technique, où une cote globale (sur 5) du budget du projet tient compte de la rentabilité en conjonction avec le détail du budget et la plausibilité des coûts (Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats, annexe C. Ottawa).
42 Environnement Canada. 2007. Manuel du promoteur du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
43 Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement - Version préliminaire no 7, annexe A. Ottawa.
44 TPSGC, Services de consultation du gouvernement. 2007. Fonds pour dommages à l'environnement. Analyse du processus. Ottawa.
45 On n'a pas demandé à tous les répondants d'Environnement Canada leur point de vue sur les MRPE, puisque cette question n'a été ajoutée au questionnaire qu'après le début du travail d'enquête sur le terrain.
46 Environnement Canada. 2006. Cadre de travail du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
47 Environnement Canada. 2008. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
48 Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Guide du demandeur. Ottawa.
49 Environnement Canada. 2007. Manuel du promoteur du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
50 Environnement Canada. 2007. Plan de communications pour la promotion nationale du programme du Fonds pour dommages à l'environnement (FDE) 2007–2009. Ottawa.
51 Par exemple, un examen du processus du FDE en 2007 avait permis de recommander que le programme établisse un partage clair des tâches lorsqu'il s'avérait que certaines tâches, plus particulièrement celles qui découlaient du versement au FDE des fonds provenant des adjudications des tribunaux pourraient être réalisées par bien des organismes différents et qu'elles variaient d'une région à l'autre. Plus particulièrement, alors que les contrevenants doivent faire parvenir leur chèque au tribunal par la poste dans certaines régions (Pacifique et Atlantique), au Québec ce sont les agents de mise en application de la loi qui réceptionnent les chèques et en Ontario, ils sont envoyés au DGR (TPSGC, Services de consultation du gouvernement. 2007. Fonds pour dommages à l'environnement. Analyse du processus. Ottawa).
52 Étant donné le petit nombre d'employés d'Environnement Canada ne travaillant pas au FDE dans notre échantillon, il n'a pas été possible de faire état séparément des résultats pour ce sous-groupe.
53 On a considéré que les éléments de preuve étaient partiels lorsque le rapport final du projet indiquait que seuls certains effets bénéfiques avaient été réalisés ou lorsque les rapports intérimaires contenaient des indications de progrès vers la réalisation des résultats attendus, mais qu'il n'y avait pas de rapport final.
54 Environnement Canada. Non daté. Fonds pour dommages à l'environnement. Guide du demandeur, page 4. Ottawa.
55 Le modèle logique du programme (annexe 1) énumère également les « objectifs de remise en état du FDE » comme un résultat sous le volet d'activité Exécution du projet. Cet enjeu est abordé dans la section précédente dans le contexte des constatations liées à l'atteinte des résultats d'ensemble du programme et à la contribution du programme à la remise en état de l'environnement, à l'amélioration de la qualité de l'environnement, à la recherche et au développement et à l'éducation et la sensibilisation.
56 Environnement Canada. 2007. Manuel du promoteur du Fonds pour dommages à l'environnement. Ottawa.
57 TPSGC, Services de consultation du gouvernement. 2007. Fonds pour dommages à l'environnement. Analyse du processus. Ottawa
58 HDP Group Inc. 2002. Évaluation du Fonds pour dommages à l'environnement, pages 3, 5 et 6.
59 Ibid, page 8.
60 TPSGC, Services de consultation du gouvernement. 2007. Fonds pour dommages à l'environnement. Analyse du processus, page 11. Ottawa.
61 Wruck, J. 2004. The Federal Environmental Damages Fund (Fonds fédéral consacré aux dommages causés à l'environnement). The Advocate. Vol. 62-2, page 8.
62 Environnement Canada. 2005. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats du Fonds pour dommages à l'environnement, Tableau 2. Ottawa.
63 Environnement Canada. 2006. Projets financés par le Fonds pour dommages à l'environnement. www.ec.gc.ca/edf-fde/default.asp?lang=Fr&n=24600456-1
64 Le modèle logique du programme énumère « Augmentation des montants accordés au FDE par les tribunaux » comme un résultat sous partenariat et un résultat sous communications. On traite de ce résultat à la section 4.3.1 dans l'analyse des résultats de communications et de promotion du programme.
65 Loi de 1994 sur la convention concernant les oiseaux migrateurs, Loi sur les espèces en péril et Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999).
66 Loi sur les Pêches.
67 Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada.
68 Les lois de Parcs Canada sont notamment la Loi sur les parcs nationaux du Canada, la Loi sur les aires marines nationales de conservation du Canada et la Loi sur le parc marin du Saguenay – Saint-Laurent.
69 Dans 17 p. 100 des dossiers de projets, il n'y avait pas suffisamment de renseignements pour tirer des constatations quant à l'examen par le gestionnaire et la signature du DGR.
70 Dans le reste des dossiers de projet, il n'y avait pas suffisamment d'information pour l'établir.
71 Ibid.
72 Pour des raisons pratiques, l'approche d'évaluation ne comprenait pas d'analyse individuelle des dossiers de projets pour évaluer leur rentabilité et ainsi s'est fiée aux renseignements existants. Entreprendre une telle évaluation dans le contexte de l'évaluation actuelle aurait été prohibitif. Toutefois, plusieurs bénéficiaires du financement ont fait état d'exigences financières inattendues et de l'obligation d'exploiter au maximum leur financement.
73 Dans un cas où les agents de projet avaient conclu que le projet n'était pas rentable, cette conclusion n'était pas fondée sur la rentabilitécomme telle, mais plutôt sur l'absence de partenaires potentiels en mesure de supplémenter la contribution du FDE en offrant un soutien additionnel, financier ou autre.
74 Par exemple, une priorité d'ÉcoAction liée aux milieux naturels est d'appuyer des « Projets visant à protéger la faune et la flore ainsi qu'à améliorer et à protéger leur habitat (p. ex. prairies herbeuses, rivières, zones humides, berges, lacs et forêts). (Environnement Canada. 2004. Cadre de gestion et de responsabilisation axées sur les résultats pour le programme de financement communautaire ÉcoAction. Ottawa).
75 Tout projet, peu importe la taille, nécessite des coûts inhérents pour l'évaluation, le traitement, la supervision et la vérification. Proportionnellement, ces coûts sont nécessairement plus élevés pour les projets plus petits.
76 Les pourcentages respectifs de « oui–non–ne sait pas » sont 28–61–11 chez les personnes-ressources clés d'Environnement Canada, 78–0–22 chez les universitaires, 60-27-13 chez les bénéficiaires potentiels et 43–48–10 chez les bénéficiaires du financement.