Évaluation du Programme d'intendance de l'habitat pour les espèces en péril

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2.0 Profil du programme1

2.1 Contexte

Le gouvernement fédéral a créé le PIH en 2000 pour en faire l’un des trois piliers de la Stratégie nationale pour la protection des espèces en péril du Canada. Les autres éléments clés sont l’Accord pour la protection des espèces en péril, appuyé par les provinces et les territoires, et la Loi sur les espèces en péril (LEP), les deux ayant officiellement reconnu l’importante des activités d’intendance dans la protection des espèces en péril. Le PIH a un budget annuel de 10 millions de dollars. Entre 2004-2005 et 2007-2008, le PIH a financé en moyenne 170 projets par année, pour un niveau de financement moyen d’environ 54 000 $ par projet.

Le PIH appuie financièrement les activités d’intendance qui contribuent à la survie et au rétablissement des espèces en péril de la flore et de la faune et de leurs habitats. Il vise les espèces en péril désignées (menacées, en voie de disparition ou préoccupante) par le Comité sur la situation des espèces en péril au Canada (COSEPAC) et appuie la LEP. Les projets du PIH sont menés sur des terres privées, des terres publiques provinciales, des terres autochtones, dans les zones dulcicoles et marines du Canada et favorisent une approche portant sur le paysage et de multiples espèces.

2.2 Objectifs du Programme

Selon des documents officiels, le but général du PIH est de « contribuer au rétablissement des espèces en voie de disparition, menacées et des autres espèces en péril et de prévenir que d’autres espèces ne deviennent préoccupantes du point de vue de la conservation »2 en faisant participer les Canadiennes et les Canadiens à des mesures de conservation bénéfiques aux espèces sauvages.

En vue d’atteindre ce but général, le PIH a travaillé avec les intervenants et les bénéficiaires du PIH pour définir trois objectifs :

Pour appuyer ces objectifs principaux, les résultats escomptés des projets du PIH approuvés se classent dans trois grandes catégories :

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2.3 Activités du Programme

Le PIH offre un financement sous forme de contribution en appui à diverses mesures favorables aux espèces en péril et à leurs habitats terrestres ou aquatiques. Le personnel et les partenaires du Programme, à l’échelle nationale3 et régionale, doivent fixer des priorités relatives aux espèces ainsi qu’aux paysages terrestres et aquatiques, puis trouver des promoteurs de projet ayant des capacités évidentes et qu’ils croient les mieux placés pour élaborer et mettre en œuvre des projets d’intendance dans ces domaines prioritaires.

Comme chaque région qui relève du PIH a des besoins environnementaux variables, les cinq régions élaborent un prospectus régional ou un énoncé des priorités régionales qui décrit chaque année les priorités régionales relatives aux principales espèces en péril et aux habitats clés. Le personnel et les partenaires régionaux du Programme doivent expliquer comment les projets dont le financement est recommandé reflètent les priorités de chaque région telles que décrites dans les énoncés des priorités.

La figure 1 présente le cycle annuel d’activités conçues pour appuyer l’élaboration de projets menant à la passation de nouveaux accords de contribution. Ce cycle de financement aligne les décisions du Programme avec celles des autres programmes, notamment le Fonds interministériel pour le rétablissement (seuls les organismes fédéraux y sont admissibles) et le Fonds de rétablissement des espèces canadiennes en péril (axé sur la science et la recherche), et le Fonds autochtone pour les espèces en péril (offert uniquement aux organismes et aux collectivités autochtones pour le renforcement des capacités et la protection des habitats essentiels).

Figure 1. Cycle annuel du Programme

Activité

Juin

Juil.

Août

Sept.

Oct.

Nov.

Déc.

Janv.

Fév.

Mars

Avr.

Mai

Prospectus national

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Appel national de propositions

 

 

 

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Prospectus régional

 

 

 

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Appel de propositions à l'échelle régionale

 

 

 

 

 

 

 

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Examen régional des projets

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Examen national des projets

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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Approbation par le Comité des sous-ministres

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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X

 

 

 

 

 

Préparation/mise en ouvre/surveillance des accords de contribution

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Rapports annuels des bénéficiaires

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

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X

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Rapports annuels régionaux

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Rapports annuels nationaux

 

 

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Selon le calendrier prévu4, les demandes de financement au PIH sont présentées à la fin de l’automne, les CRMO soumettent leurs recommandations de financement au plus tard en janvier, et le Comité des SMA sur les espèces en péril examine et appuie les recommandations de financement en mars, afin que le financement soit approuvé et que les accords de contribution soient négociés en temps pour le commencement des projets en avril-mai. Les projets du PIH doivent de toute évidence respecter une date de début fixée au printemps en raison des cycles de reproduction des espèces en péril et d’autres considérations écologiques concernant les mesures d’intendance.

Les activités admissibles au financement au titre du PIH doivent être axées sur l’intendance et soutenir les priorités du Programme en fonction des espèces désignées par le COSEPAC. Dans la plupart des cas, ces activités doivent appuyer les objectifs d’un programme de rétablissement fédéral, d’un plan d’action ou d’un plan de gestion. Les activités de recherche fondamentales n’en font pas partie, ni les activités de reproduction en captivité. Les sept types d’activités de projets qui sont admissibles se classent dans les trois catégories ci-dessous :

Activités d’élaboration : Travaux préparatoires et établissement des bases pour l’intendance de l’habitat.

Activités de conservation : Répondre aux objectifs du Programme par la protection des habitats et des espèces.

Activités de réflexion : Mesurer l’efficacité d’un projet pour permettre aux intendants de mener d’autres projets plus fructueux.

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2.4 Intervenants et bénéficiaires

Deux ministères fédéraux et une agence fédérale gèrent conjointement le PIH : Environnement Canada, Pêches et Océans Canada (MPO) et l’Agence Parcs Canada (APC). D’autres intervenants peuvent participer à la gestion et à la conception du PIH à l’échelle régionale : les provinces et les territoires, les secteurs de la foresterie, de l’agriculture et des ressources non renouvelables, les organisations autochtones, les organismes de conservation, les groupes communautaires et les associations de propriétaires fonciers, au besoin.

Les bénéficiaires admissibles aux contributions du PIH sont les suivants :

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2.5 Structure de gouvernance

Même si Environnement Canada, le MPO et l’APC gèrent conjointement le PIH, la responsabilité globale et l’obligation de rendre compte pour les contributions au titre du PIH demeurent celles du ministre de l’Environnement. Les conseils régionaux de mise en œuvre (CRMO), composés de représentants des trois ministères fédéraux (dont une agence), de représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux et, au besoin, d’autres intervenants, mènent leurs activités dans cinq régions du Canada :

Les priorités au titre du PIH sont orientées annuellement par divers représentants des trois ministères fédéraux (dont une agence) en réponse à la désignation d’espèces par le COSEPAC et aux priorités établies en vertu de la LEP et par le Conseil canadien de conservation des espèces en péril (CCCEP). Le Secrétariat et les cinq coordonnateurs régionaux gèrent la coordination globale du Programme ainsi que sa prestation et ils sont situés dans les bureaux nationaux et régionaux d’Environnement Canada. Les CRMO donnent des conseils sur l’orientation du Programme, les priorités régionales et la sélection de projets concernant leur région respective. Un comité des sous-ministres adjoints (SMA), constitué de représentants des ministères fédéraux principaux (dont une agence), répond des décisions concernant l’approbation et le financement des projets. Le Comité de gestion des opérations relevant des directeurs généraux soutient le Comité des SMA. Le tableau 1 décrit plus en détail l’administration du Programme et les responsabilités qui y sont liées.

Tableau 1. Administration du Programme

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2.6 Affectation des ressources

Du budget consacré aux programmes pour les espèces en péril, la somme de 10 millions de dollars a au départ été allouée au PIH de 2003-2004 à 2007-2008 pour le financement des accords de contribution à l'intendance, mais elle a ensuite été réduite à 9 millions de dollars dans le budget de 2005 à la suite de l'examen des dépenses. Une somme supplémentaire de 4 millions de dollars a été allouée pour les exercices 2007-2008 à 2011-2012. Le budget annuel consacré à la gestion du PIH est d'environ 1,2 million de dollars.

Afin d'être admissibles au financement, les projets doivent favoriser ou comporter la mise en ouvre d'activités d'intendance et mobiliser des fonds de contrepartie provenant d'autres sources au moyen de ressources financières ou de ressources concrètes (main-d'œuvre, produits ou services offerts gracieusement). Le programme exige un ratio de 1:1 quant au financement investi, mais vise un ratio de 2:1, de façon que chaque dollar octroyé par le PIH entraîne le financement de deux dollars par les bénéficiaires des projets. Les activités financées par le PIH sont financées par des accords de contribution entre le gouvernement fédéral et les bénéficiaires. Les décisions de financer des projets demeurent celles du Comité des SMA sur les espèces en péril et sont fondées sur les recommandations du Comité directeur national (CDN) et des CRMO. Des fonds sont alloués aux régions selon (1) des critères écologiques et axés sur les espèces ainsi que (2) les investissements dans les espèces aquatiques et terrestres. Une formule de répartition théorique a été élaborée pour diviser les fonds annuels du PIH entre les cinq régions administratives d'Environnement Canada (voir l'annexe 1). La formule comprend le pourcentage d'espèces aquatiques et terrestres en péril désignées par le COSEPAC. Ces pourcentages sont mis à jour annuellement. La formule de répartition théorique des fonds du Programme a imposé un partage 29 p. 100 - 71 p. 100 entre les espèces aquatiques et terrestres pour l'année de financement 2007-2008.

2.7 Modèle logique du Programme5

La figure 2 présente le modèle logique du Programme, qui traduit les activités du PIH en résultats immédiats et intermédiaires. La nature interministérielle du PIH signifie que chaque objectif à long terme du Programme coïncide avec l'un des résultats clés ou stratégiques de chacun des trois principaux ministères (dont une agence) : 1) la biodiversité est préservée, 2) les environnements marins et dulcicoles sont protégés et 3) les ressources patrimoniales sont protégées.

Figure 2. Modèle logique pour le Programme d'intendance de l'habitat pour les espèces en péril

Figure 2. Modèle logique pour le Programme d'intendance de l'habitat pour les espèces en péril

Les points ci-dessous s'imbriquent les uns aux autres et constituent une élaboration des éléments présentés dans la figure 2.

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2.8 Évaluations précédentes

En 2003-2004, Stratos Inc. a été mandaté par le Secrétariat du PIH pour mener une évaluation formative du PIH. Cette évaluation a permis de constater un large consensus en faveur du Programme, de même que les partenaires et les promoteurs le percevaient comme un outil favorisant le renforcement de la coopération entre les gouvernements fédéral et provinciaux. Elle a également déterminé que le Programme produisait les extrants nécessaires et réalisait des progrès en regard des résultats escomptés liés au Programme. L’évaluation a conclu que le programme était bien géré, au moyen de structures de gestion et de responsabilisation cohérentes et bien documentées ainsi que de mécanismes d’établissement des priorités. Elle a aussi conclu que la prestation du PIH a été fructueuse, ayant réalisé des ratios supérieurs à 2:1 quant à l’argent investi et rejoint plus de 12 millions de Canadiennes et de Canadiens pendant les quatre premières années.

Quelques domaines nécessitant des améliorations ont également été relevés dans le cadre de l’évaluation. D’abord, bien que l’ensemble des ressources de F et E du Programme doive être proportionnel à celui des autres programmes fédéraux de financement, les activités d’administration du programme d’Environnement Canada exigent, selon l’évaluation, des ressources bien plus importantes que le budget F et E du Ministère établi dans le cadre de la Stratégie nationale. En second lieu, selon les évaluateurs, la participation du Comité directeur national à la sélection des projets empêche celui-ci de se concentrer sur le rôle de direction qui lui incombe. En troisième lieu, l’évaluation a permis de constater la participation régionale limitée à l’élaboration et à l’intégration de la nouvelle approche du programme axée sur les résultats. En quatrième lieu, l’évaluation a révélé que les opinions étaient très partagées à savoir si les contributions aux projets concernant des espèces désignées par une province et leurs habitats devraient être acceptées ou si le Programme devrait n’inclure que les espèces désignées par la COSEPAC et leurs habitats. Ensuite, les évaluateurs ont conclu que le Programme devait mieux intégrer les tierces parties à la conception de programmes et à la prise de décision. Enfin, ils ont signalé que l’absence apparente de processus décisionnels cohérents, équitables et transparents gérés par les divers conseils régionaux de mis en œuvre était une préoccupation, de même que le besoin exprimé par les demandeurs de financement non retenus de recevoir des commentaires plus détaillés sur les forces et les faiblesses de leurs propositions.

Six recommandations clés visant à améliorer le PIH ont été formulées :

L’évaluation formative de 2006 du Programme sur les espèces en péril a permis de constater que toutes les recommandations formulées dans l’évaluation de 2004 du PIH avaient été étudiées à fond par les principaux ministères et les gestionnaires responsables, qui y ont réagi par la prise de mesures d’exécution du suivi pour une majorité des 15 recommandations et sous-recommandations. En 2007, une mise à jour portant sur les mesures prises en regard des recommandations a permis d’établir que l’exécution du suivi était extraordinaire quant à deux sous-recommandations liées à l’examen d’éventuels nouveaux partenaires stratégiques comme des groupes industriels (par opposition au financement prédominant d’ONG) et à la définition du rôle et de l’utilité de l’intendance, dont le soutien financier pour les projets nationaux et les activités d’évaluation de projets.


1 Cette section repose sur de l’information tirée des sources suivantes :

2 En octobre 2008, l’organe de gouvernance interministériel pour le PIH a demandé que les critères d’admissibilité soient ajustés pour donner une priorité accrue aux espèces inscrites sur la liste en vertu de la LEP, ralentissant ainsi les efforts de prévention visant les espèces susceptibles de devenir préoccupantes sur le plan de la conservation.

3 En juillet 2005, le Comité directeur national du PIH a approuvé la politique sur les projets nationaux. Cette politique, dont la préparation découle de l’évaluation de 2004 du PIH, encourage l’examen équitable et fondé sur le mérite des propositions de portée nationale afin de reconnaître l’importance du volet national et d’élaborer un processus pour s’assurer que les objectifs nationaux sont atteints.

4 Environnement Canada (2003), Cadres de gestion et de responsabilisation axés sur les résultats.

5 Le modèle logique de programme qui a été utilisé dans cette évaluation se trouve dans le Programme (de contributions) d’intendance de l’habitat pour les espèces en péril Un cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats/cadre de vérification axé sur les risques, approuvé en décembre 2003. Un modèle logique révisé a été préparé en 2008; toutefois, tous les projets qui entrent dans le champ d’application de l’évaluation ont eu lieu pendant la dernière période de financement et ont donc été mis en œuvre selon le modèle logique de 2003.

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