Aperçu du Programme des substances existantes

2. Principes directeurs de la LCPE (1999) et autres politiques

La stratégie du gouvernement du Canada en matière de protection de l'environnement repose sur une vision du développement durable et a pour élément clé la prévention de la pollution. Cette vision suppose un environnement propre et sain et une économie forte. Le contrôle des substances pouvant être nocives pour la santé humaine ou l'environnement est un élément clé de cette vision qui assure la prévention ou la réduction de tout risque lié à ces substances. Le contrôle des substances relève d'un même processus qui se déroule en deux étapes : l'évaluation des risques et la gestion des risques. La première, l'évaluation des risques, est une évaluation scientifique qui permet de prendre une décision fondée sur le poids de la preuve quant au risque posé ou non par une substance. La deuxième, la gestion des risques, est la réponse du gouvernement au risque déterminé et elle prend en compte les facteurs socio-économiques et détermine les mesures de contrôle les plus appropriées. L'évaluation et les connaissances scientifiques à l'appui fournissent l'information nécessaire à la gestion des risques. L'acceptabilité du résultat de l'évaluation des risques et de l'approche en matière de gestion des risques dépend largement d'une bonne communication des risques qui comporte l'engagement du public et des parties intéressées à certaines étapes clés du processus.

2.1 La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999)

La Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999) [LCPE (1999)] est la principale mesure législative fédérale de prévention de la pollution et on y reconnaît que la protection de l'environnement est essentielle au bien-être des Canadiens.

À titre de responsables de la LCPE (1999), Santé Canada et Environnement Canada sont tenus, lorsqu'ils mettent en œuvre leurs programmes :

  • d'assurer la participation du public, l'ouverture et la transparence au moment de la prise de décisions et de prévoir des mécanismes pour l'atteinte de ces objectifs;
  • de veiller à l'existence d'un engagement envers la promotion de la santé humaine et à la mise en œuvre de la prévention de la pollution, cela à titre d'objectifs nationaux;
  • de veiller à ce que le gouvernement du Canada soit en mesure de satisfaire à ses engagements internationaux en matière d'environnement;
  • d'appliquer le principe de précaution;
  • d'appliquer le principe du pollueur-payeur;
  • de reconnaître l'importance d'une approche écosystémique;
  • de reconnaître que le risque posé par les substances toxiques est une préoccupation d'envergure nationale qui transcende les limites géographiques;
  • de veiller à ce que la cohérence et la collaboration avec les autres compétences donnent lieu à des approches, à des politiques et à des programmes efficaces et intégrés pour la gestion des risques pour la santé humaine et l'environnement que posent les substances toxiques;
  • de veiller à ce que tous les éléments du programme soient appliqués de façon équitable,prévisible, transparente et cohérente.

Les parties 4 et 5 de la LCPE (1999) définissent le cadre législatif de l'évaluation et de la gestiondes substances qui peuvent pénétrer dans l'environnement canadien. Ce cadre assure la protection de l'environnement et de la santé des Canadiens contre les substances nocives et d'autres polluants.

Les activités du programme sont aussi orientées par diverses lignes directrices et politiques gouvernementales, plus particulièrement celles présentées dans :

  • « Politique de gestion des substances toxiques » (Gouvernement du Canada, 1995);
  • « Avis scientifiques pour l'efficacité gouvernementale (ASEG) » (CEST, 1999);
  • « Cadre d'application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque » [Bureau du Conseil privé (BCP), 2003].

2.2 Politique de gestion des substances toxiques

La Politique de gestion des substances toxiques du gouvernement fédéral, présentée en 1995, adopte une approche préventive et de précaution pour la prise de mesures à l'égard des substances qui pénètrent dans l'environnement et qui pourraient être nocives pour l'environnement ou la santé humaine. Elle donne une orientation aux décideurs et définit un cadre de gestion fondé sur la science dans le but de s'assurer que les programmes fédéraux sont conformes aux objectifs de la politique. Certains des éléments de la politique ont été intégrés à la législation par le moyen de la LCPE (1999).

Les objectifs de gestion clés de la politique sont :

  • la quasi-élimination de l'environnement des substances toxiques qui proviennent surtout d'activités humaines et qui sont persistantes et bioaccumulables (désignées substances de la voie 1);
  • la gestion des autres substances toxiques et des substances préoccupantes pendant tout leur cycle de vie afin de prévenir ou de réduire au minimum leur rejet dans l'environnement (désignées substances de la voie 2).

Conformément à cette politique, les gestionnaires des risques de Santé Canada et d'Environnement Canada se servent de l'information fournie par les évaluations de risque afin d'élaborer des méthodes appropriées pour gérer les risques des substances toxiques. Par ses activités d'évaluation des risques, le Programme des substances existantes constitue un mécanisme clé pour l'identification des substances candidates à la gestion des risques et contribue de façon importante à la prise de décision des gestionnaires des risques.

En vertu de l'article 64 de la LCPE (1999), une substance toxique est définie comme toute substance :

« ... qui pénètre ou peut pénétrer dans l'environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à :

  1. avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l'environnement ou sur la diversité biologique;
  2. mettre en danger l'environnement essentiel pour la vie;
  3. constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine. »

Il a été reconnu que les substances toxiques qui sont à la fois persistantes et bioaccumulables nécessitaient une attention particulière et cela est démontré par les cadres législatifs et stratégiques nationaux et internationaux. Il peut être difficile, sinon impossible, de gérer ces substances ou de prendre des mesures correctives à l'égard de contaminations antérieures une fois qu'elles ont pénétré dans l'environnement. De plus, des régions éloignées et froides, comme l'Arctique canadien, peuvent servir de puits planétaires pour certains de ces composés, de sorte qu'il est important que le Canada agisse dans ce domaine tant à l'échelle nationale qu'internationale. Bien qu'il puisse être impossible de prévoir avec exactitude tous les effets de ces substances sur l'environnement, il demeure qu'elles peuvent avoir des incidences à long terme. L'application d'une démarche préventive à l'évaluation de ces substances s'avère particulièrement importante pour garantir l'absence d'effets nocifs sur l'environnement ou la diversité biologique.

Les substances qui satisfont aux critères énoncés à l'article 64 de la LCPE (1999) sont prise en considération pour implanter des mesures de gestion des risques, comme des règlements, des lignes directrices ou des codes de pratiques, visant à gérer tout aspect de leur cycle de vie, de la recherche et du développement à la fabrication, l'utilisation, l'entreposage, le transport et l'élimination définitive.

En outre, lorsqu'une substance satisfait aux critères énoncés à l'article 64 et qu'elle est persistante et bioaccumulable et qu'elle résulte surtout d'activités humaines, elle fait l'objet d'une proposition de quasi-élimination en vertu de la LCPE (1999).

Des renseignements supplémentaires sur la gestion des risques sont disponibles sur la section Gestion de substances toxiques.

2.3 Rôle de la science en matière de prise de décisions

Les avis scientifiques pour l'efficacité gouvernementale (ASEG) ont été élaborés en mai 1999 par le Conseil d'experts en sciences et en technologie, un comité consultatif externe, en réponse à la demande du comité du Cabinet sur l'union économique d'examiner la façon dont le gouvernement pourrait mieux utiliser les avis scientifiques pour la prise de décisions et les explications sur la façon dont elles sont prises. Le rapport sur les ASEG dégage six principes clés :

  1. Repérage rapide des enjeux
  2. Intégration
  3. Qualité des activités et des avis scientifiques
  4. Incertitude et risque
  5. Transparence et ouverture
  6. Examen

Le rapport sur les ASEG a servi de fondement à l'élaboration d'une série de principes et de lignes directrices de portée gouvernementale sur l'utilisation efficace des connaissances scientifiques pour la prise de décisions en matière de politiques et de réglementation. Ces derniers sont présentés dans le document « Cadre applicable aux avis en matière de sciences et de technologie : Principes et lignes directrices pour une utilisation efficace des avis relatifs aux sciences et à la technologie dans le processus décisionnel du gouvernement » (Gouvernement du Canada, 2000). Ces principes et lignes directrices traitent de la façon dont les avis scientifiques devraient être sollicités et appliqués pour accroître la capacité des décideurs gouvernementaux à prendre des décisions éclairées. Bien que certains de ces principes et lignes directrices s'adressent exclusivement aux niveaux supérieurs de l'organisation ou visent les dernières étapes du processus de gestion des substances toxiques, plusieurs d'entre eux peuvent être directement appliqués au sein du Programme des substances existantes.

Les documents « Avis scientifiques pour l'efficacité gouvernementale : Recommandations d'application des principes d'ASEG » (CCST-EC, 1999) d'Environnement Canada et « Cadre décisionnel de Santé Canada pour la détermination, l'évaluation et la gestion des risques pour la santé » de Santé Canada (Santé Canada, 2000) démontrent la volonté du gouvernement du Canada de mettre en œuvre les principes des ASEG dans leur ensemble et de reconnaître leur importance pour les valeurs d'un ministère à vocation scientifique. Ces documents soulignent que l'évaluation scientifique est une discipline clé pour communiquer les connaissances scientifiques aux décideurs.

2.4 La précaution dans la prise de décisions scientifiques

Le gouvernement fédéral a préparé un document intitulé « Cadre d'application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque » (BCP, 2003). Ce document traite de l'application du principe de précaution sous ses diverses formes – « précaution », « le principe de précaution » ou « l'approche de précaution » – qui ont toutes trois éléments fondamentaux : la nécessité de prendre une décision, l'existence d'un risque de préjudice grave ou irréversible et l'absence de certitude scientifique absolue.

Comme cela est mentionné dans le document, l'application du principe de précaution influe surtout sur l'élaboration d'options et d'étapes décisionnelles pour la gestion scientifique des risques, est clairement liée à l'analyse scientifique et ne peut donc être faite sans une évaluation adéquate des facteurs scientifiques et des risques connexes. L'une des raisons fondamentales pour réaliser des évaluations des risques écologiques et pour la santé humaine est de fournir des évaluations des éléments scientifiques et des risques nécessaires pour faire valoir l'application du principe de précaution au processus décisionnel final, qui prend aussi en compte des valeurs sociales et éthiques et des considérations politiques et économiques.

Le principe de précaution ou « principe de prudence» est inscrit dans la LCPE (1999). On trouve dans le préambule de la loi « que le gouvernement du Canada ... s'engage à adopter le principe de la prudence, si bien qu'en cas de risques de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement; ». En outre, le paragraphe 76(1) de la LCPE (1999) impose aux ministres d'appliquer la méthode du poids de la preuve et le principe de la prudence lorsqu'ils procèdent à l'évaluation des substances existantes et qu'ils en interprètent les résultats.

Comme cela est décrit de façon plus détaillée dans le document du BCP (2003), les principes généraux qui caractérisent la prise de décisions fondées sur le principe de précaution sont :

  • Le recours à la précaution est une approche légitime et particulière en matière de prise de décisions, notamment pour la gestion des risques.
  • Il est légitime que les décisions soient guidées par le niveau de protection contre les risques que choisit la société.
  • L'application de la précaution dans la gestion de risque, ainsi que la mesure choisie dans l'applicationde la précaution, doit reposer sur des données scientifiques solides et sur leur évaluation; les fondements scientifiques et les parties chargées de produire ces informations peuvent changer avec l'évolutiondu savoir.
  • Il devrait y avoir des mécanismes pour réévaluer le fondement des décisions et pour tenir éventuellement d'autres consultations dans un processus transparent tout en reconnaissant qu'il peut arriver que la réévaluation ne soit ni pratique ni productive.
  • Il convient d'assurer un degré élevé de transparence, une imputabilité claire et une participation significative du public.

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