Projet de règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux et des matières recyclables dangereuses de la LCPE

10. Plans de réduction des déchets

10.1 Résumé de l'article 188

L'article 188 de la LCPE 1999 confère un nouveau pouvoir au ministre de l'Environnement : celui d'exiger qu'un exportateur ou une catégorie d'exportateurs de déchets dangereux ou de déchets non dangereux destinés pour l'élimination définitive présente et mette en œuvre un plan "en vue de la réduction ou de la suppression" des exportations. Le ministre peut refuser de délivrer un permis d'exportation si le plan exigé n'est pas présenté ou mis en œuvre.

L'alinéa 191g) autorise le gouvernement à élaborer un règlement relatif aux plans, "compte tenu de l'avantage qu'il y a à utiliser l'installation d'élimination appropriée la plus près et des variations dans la quantité de biens dont la production génère des déchets devant être éliminés par un exportateur ou une catégorie d'exportateurs".

10.2 Aperçu des mécanismes proposés pour la mise en oeuvre de l'Article 199

10.2.1 Approche globale

Dans le contexte de sa responsabilité globale au regard de la gestion des importations et des exportations de déchets dangereux, Environnement Canada compte appliquer les dispositions de l'article 188 relatives à la planification de la réduction de la pollution, afin de promouvoir les principes de prévention de la pollution.

L'article 188 est un élément important du régime de contrôle des importations, des exportations et du transit des déchets dangereux défini à la section 8 de la partie 7 de la LCPE 1999. Le processus de délivrance de permis et les dispositions relatives à la " gestion écologiquement rationnelle " qu'énonce l'article 185 permettent à Environnement Canada de n'autoriser que les importations et les exportations de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses qui sont gérés d'une manière qui, tout en éliminant les dangers pour l'environnement, respecte les exigences du Ministère en matière de régime de responsabilité et de procédures de contrôle. En complément des dispositions précitées, l'article 188 permet à Environnement Canada de veiller à ce que les exportateurs adoptent les solutions de prévention de la pollution pour réduire les exportations aux fins d'élimination finale.

La prévention de la pollution est une priorité d'Environnement Canada. Le préambule de la LCPE 1999 stipule que le gouvernement du Canada " s'engage à privilégier, à l'échelle nationale, la prévention de la pollution dans le cadre de la protection de l'environnement ". La LCPE 1999 définit la prévention de la pollution comme " l'utilisation de procédés, pratiques, matériaux, produits, substances ou formes d'énergie qui, d'une part, empêchent ou réduisent au minimum la production de polluants ou de déchets, et, d'autre part, réduisent les risques d'atteinte à l'environnement ou à la santé humaine".

Le souci de prévention de la pollution cadre avec la Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination, qui contraint notamment les parties à "veiller à ce que la production de déchets dangereux [...] soit réduite au minimum, compte tenu des considérations sociales, techniques et économiques " [alinéa 4.2a)]. Par ailleurs, dans le même esprit, l'alinéa 4.2d) exige que les signataires veillent "à ce que les mouvements transfrontières de déchets dangereux [...] soient réduits à un minimum compatible avec une gestion efficace et écologiquement rationnelle desdits déchets".

Environnement Canada reconnaît que les solutions de prévention de la pollution peuvent ne pas convenir en toutes circonstances. Lorsqu'elle s'impose, l'élimination finale des déchets doit être efficace et écologiquement rationnelle. Ainsi, on devra notamment considérer les bienfaits possibles du recours à l'installation d'élimination écologiquement rationnelle la plus près. Dans certains cas, une telle analyse peut justifier l'exportation des déchets dangereux aux fins d'élimination, en particulier dans les zones limitrophes de la frontière entre le Canada et les États-Unis.

Bref, Environnement Canada invoquera l'article 188 afin de s'assurer que les producteurs et exportateurs canadiens de déchets dangereux sont sensibles aux stratégies de prévention de la pollution et en appliquent les principes. À cette fin, Environnement Canada pourrait, en vertu de l'article 188, exiger que des plans soient présentés dans deux cas connexes :

• là où des solutions de prévention de la pollution existent, le Ministère pourrait invoquer l'article 188 et demander aux exportateurs désignés de rédiger et de mettre en œuvre des plans visant à atteindre des objectifs par l'application de ces solutions;
• là où il manque de l'information sur les solutions de prévention de la pollution, le Ministère pourrait invoquer l'article 188 pour aider à évaluer si les exportations aux fins d'élimination finale constituent la meilleure option, autrement dit s'il existe des solutions de prévention de la pollution qui permettraient de réduire ces exportations.

Enfin, Environnement Canada se soucie d'exercer efficacement le pouvoir que lui confère l'article 188. D'une même voix, les participants des premières consultations sur l'application de l'article 188 ont exprimé l'avis selon lequel la planification de la réduction des déchets doit dépasser la rhétorique et procurer de véritables bienfaits écologiques. Le Ministère n'entend exiger des plans que dans les cas où ils contribueront en toute vraisemblance à réduire les exportations de déchets aux fins d'élimination finale, d'une manière qui soit avantageuse pour l'environnement.

10.2.2 Portée de l'application

L'article 188 s'applique aux " exportateurs " ou aux " catégories d'exportateurs ". Environnement Canada entent définir le terme " exportateur ", aux fins de l'article 188, pour qu'il inclue le producteur des déchets exportés. Cela permettrait au ministre, le cas échéant, d'imposer une exigence de réduction des déchets au producteur des déchets et non seulement à l'entreprise intermédiaire qui planifie les exportations.

10.2.3 Quand le Ministère appliquera-t-il l'article 188?

Environnement Canada propose de recourir à des critères préétablis pour fonder ses décisions initiales touchant l'obligation de soumettre un plan de réduction des déchets (identité des personnes qui doivent rédiger un plan en vertu de l'article 188 et moment où ce plan doit être présenté). Le Ministère a l'intention d'élaborer ces critères par l'entremise d'un processus de consultation parallèle à l'élaboration du nouveau règlement.

10.2.4 Exigences

On prévoit que le règlement établira le mécanisme pour :

• définir les types et niveaux d'exportations de déchets ainsi que la nature des risques à réduire;
• exiger que les plans établis en vertu de l'article 188 étudient divers facteurs, dont les options visant la réduction de la production de déchets désignés, l'augmentation de l'effort de recyclage et la réduction de la toxicité des déchets.

10.2.5 Régime de responsabilité

Le paragraphe 188(1) autorise le ministre à enjoindre les exportateurs désignés "de lui remettre... un plan conforme au règlement...". Le paragraphe 188(2) exige que les exportateurs visés présentent des " déclarations "dans les 30 jours suivant " la réalisation de chaque étape du plan". Enfin, le paragraphe 188(3) autorise le ministre à refuser de délivrer un permis à un exportateur qui ne se conforme pas aux paragraphes (1) et (2).

On s'attend à ce que le règlement donne au ministre le pouvoir de stipuler la nature de l'information à présenter aux termes des paragraphes 188(1) et 188(2). Comme c'est le cas de la planification de la prévention de la pollution aux termes de la partie 4 de la LCPE 1999, il est prévu que le ministre exige que le " plan " présenté en vertu du paragraphe 188(1) contienne:

• une certification par un cadre supérieur confirmant que l'organisme a étudié les solutions de prévention de la pollution et qu'il s'engage à rendre un rapport exact et à atteindre les objectifs décrits dans le document;
  
• des renseignements sommaires concernant les enjeux, par exemple:
  
  
  1. les niveaux de performance de base,
  2. une description de la manière dont le plan a tenu compte des facteurs stipulés dans l'article 188, notamment les solutions de prévention de la pollution examinées lors de l'élaboration du plan,
  3. les objectifs de performance proposés, y compris les objectifs provisoires et le calendrier des activités,
  4. une description générale des types de méthodes de prévention de la pollution appliquées.

Pareillement, comme c'est le cas de la planification de la prévention de la pollution en vertu de la partie 4 de la LCPE 1999, il est prévu que le ministre exige que les "déclarations" présentées en vertu du paragraphe 188(2) contiennent:

• une certification par un cadre supérieur confirmant l'exactitude des renseignements;
• les mesures de prévention de la pollution mises en œuvre et les résultats à jour de la performance;
• une courte explication de tout écart par rapport aux objectifs et aux calendriers établis dans le "plan" présenté en vertu du paragraphe 188(1);
• toute modification future du plan et de ses objectifs en raison de nouvelles circonstances.

Les déclarations seront requises périodiquement, liées aux préavis, pour faire le suivi des activités.

Enfin, on prévoit que, en vertu du paragraphe 188(3), le ministre pourra considérer les progrès insatisfaisants par rapport aux objectifs provisoires ou finals de réduction des déchets comme justification du refus de renouveler un permis ou d'en délivrer un nouveau.

Comme cela se fait déjà pour toutes les activités menées en vertu de la LCPE, Environnement Canada compte publier, sur son site Web et sur le site internet du Registre environnemental de la LCPE, toutes les exigences de l'article 188 ainsi que tous les "plans " et toutes les" déclarations " présentés en vertu des paragraphes 188(1) et (2).

Les personnes concernées devraient pouvoir fournir les renseignements nécessaires dans les rapports de mise en œuvre sans avoir à divulguer des renseignements confidentiels. Toute personne soumise à une exigence de l'article 188 pourra néanmoins, en vertu de l'article 313 de la LCPE, présenter une demande afin d'assurer le traitement confidentiel de l'information.

10.3 Éléments proposés

• Définition d'"exportateur": Dans le règlement, aux fins de l'application de l'article 188 et des dispositions suivantes, le Ministère envisage d'établir que le terme " exportateur " englobe le producteur des déchets exportés ou à exporter.
  
• Pouvoir d'exiger des plans:
• Le ministre peut, en tout temps, publier dans la Gazette du Canada et de toute autre manière qu'il considère appropriée un avis qui enjoint à l'exportateur ou à la catégorie d'exportateurs visés de rédiger et de mettre en œuvre un plan visant à réduire ou à supprimer les exportations de déchets dangereux.
  
• L'avis peut préciser:
  
  
  1. le déchet ou le groupe de déchets visés dans le plan;
  2. le commerce, la fabrication, la transformation ou toute autre activité visée dans le plan;
  3. les facteurs à considérer lors de la rédaction du plan:
     
     
     • le degré de réduction des exportations à atteindre,
     • le délai de la rédaction du plan;
       
  4. le délai de la mise en œuvre du plan, y compris les dates provisoires de mise en œuvre;
  5. la date limite de présentation du plan au ministre;
  6. les renseignements à inclure dans le plan présenté au ministre;
  7. les renseignements à inclure dans les déclarations de mise en œuvre;
  8. toute question administrative nécessaire aux fins de la présente partie.
     
     
• Prolongation du délai:
  
  
  1. Si le ministre juge que la rédaction ou la mise en œuvre du plan nécessite plus de temps, il peut accorder une prolongation à condition que la personne présente une demande écrite avant l'expiration du délai indiqué dans l'avis ou d'un délai prolongé.
  2. Le ministre doit publier dans la Gazette du Canada et de toute autre manière qu'il considère appropriée un avis qui indique le nom de la personne à qui il a accordé une prolongation, que la prolongation soit pour la rédaction ou la mise en œuvre du plan, ainsi que la durée de la période de prolongation.
     
     
• Application des exemptions: Le ministre peut indiquer sur la demande écrite d'une personne à qui un avis de rédaction de plan a été envoyé qu'il l'exempte de l'obligation d'examiner un facteur précisé à l'alinéa (2)c), s'il croit qu'il n'est pas raisonnable ni réalisable de considérer ce facteur d'après les raisons fournies dans la demande.
  
  
• Droit d'utiliser un plan rédigé à une autre fin:
  
  
  1. Conformément au paragraphe (2), si une personne tenue de rédiger ou de mettre en œuvre un plan de réduction ou de suppression des déchets dangereux en a déjà rédigé un à titre volontaire, pour un autre gouvernement ou en vertu d'une autre loi fédérale et si ce plan répond à toutes les exigences de l'avis ou à certaines d'entre elles, cette personne peut utiliser ce plan en vue de se conformer à ces exigences.
  2. Dans les cas où une personne utilise un plan en vertu du paragraphe (1) qui ne répond pas à toutes les exigences de l'avis, cette personne doit:
     
     
     • ou modifier le plan de sorte qu'il réponde à toutes les exigences;
     • ou rédiger un autre plan qui répond au reste des exigences.
       
       
• Obligation de conserver le plan: Toute personne tenue de rédiger un plan doit en conserver un exemplaire au site, au Canada, visé par le plan.
  
• Processus d'examen: Le règlement autorisera les personnes concernées à présenter un avis d'objection à une décision en vertu de l'article 188 et autorisera le ministre à établir un comité d'examen, en vertu, soit des articles 334 à 341 de la LCPE 1999, soit en vertu d'un processus semblable.
  
• Pouvoir de publier un plan modèle: Afin de guider les personnes concernées lors de la rédaction du plan, le ministre peut publier dans la Gazette du Canada ou de toute autre manière qu'il considère appropriée un plan modèle de réduction des déchets ou un avis indiquant où peut être obtenue une copie d'un plan modèle.
  
• Pouvoir de fournir du matériel d'aide concernant les circonstances dans lesquelles le ministre exigera un plan: Le ministre peut élaborer un document de politique ou des lignes directrices concernant les circonstances et les conditions dans lesquelles la planification de la réduction des déchets est appropriée.
  

10.4 Critères possible d'orientation de la mise en oeuvre de l'article 188 sur l'exporation des déchets dangereux

Environnement Canada propose de recourir à des critères stratégiques énoncés dans un document de politique plutôt que dans des dispositions réglementaires afin de fonder ses décisions initiales touchant l'obligation de soumettre un plan de réduction des exportations de déchets (identité des personnes qui doivent préparer un plan en vertu de l'article 188 et moment où doit être présenté ce plan).

Environnement Canada propose que ces critères reflètent fidèlement la hiérarchie des mesures de prévention de la pollution et de gestion des déchets décrite dans La prévention de la pollution - une stratégie fédérale de mise en œuvre. Ainsi, les critères sont conçus pour:

• réduire et éliminer la production de déchets dangereux;
• promouvoir la réutilisation;
• favoriser le recyclage;
• assurer une élimination écologiquement rationnelle des déchets, le cas échéant.

Risques que comporte l'exportation de déchets aux fins d'élimination finale:

• Risques pour la santé humaine et pour l'environnement liés :
  
  
  1. au transport des déchets;
  2. à l'élimination finale des déchets.
     
• Considération de facteurs tels que:
  
  
  1. la toxicité et les dangers inhérents aux déchets;
  2. les quantités ou le volume de déchets exportés;
  3. les risques probables d'exposition que courent les humains et l'environnement.
     

Liens avec d'autres règlements et accords:

• Présence, dans les déchets, de substances toxiques désignées en vertu de la LCPE ou de polluants organiques persistants assujettis aux dispositions d'un accord international auquel souscrit le Canada.

Disponibilité des solutions rentables de prévention de la pollution:

• Considération de facteurs tels que:
  
  
  1. l'existence d'une technologie rentable qui permettrait aux producteurs de réduire les quantités de déchets dangereux;
  2. les perspectives de réutilisation et de recyclage rentables des déchets;
  3. les possibilités d'élimination rentable et écologiquement rationnelle des déchets au Canada, compte tenu des avantages qu'offre l'installation appropriée la plus près, quel que soit le territoire;
  4. l'augmentation de la production est-elle à l'origine des quantités de déchets créées et exportées?
  5. les envois sont-ils le fait d'une production constante de déchets ou d'une activité ponctuelle (auquel cas un plan de réduction des quantités de déchets ne serait probablement pas efficace)?
  6. les efforts passés et actuels de prévention de la pollution;
  7. les personnes qui produisent ou exportent les déchets s'engagent-elles à réduire la production ou l'élimination finale des déchets en participant à un programme volontaire de prévention de la pollution provincial ou fédéral comparable, par exemple le programme successeur d'Accélération de la réduction et de l'élimination des toxiques (ARET)?
  8. les impacts et l'équité de la concurrence par rapport aux autres participants de l'industrie.
     

Probabilité qu'un plan soumis en vertu de l'article 188 entraîne une réduction des exportations de déchets dangereux aux fins d'élimination finale:

• Étant donné tous les critères précités, un ordre émis en vertu de l'article 188 entraînera-t-il:
  
  
  1. une réduction de la production de déchets?
  2. une augmentation des activités de réutilisation ou de recyclage?
  3. une élimination finale plus écologiquement rationnelle des déchets au Canada?