Deuxième rapport du groupe de travail chargé de l'inventaire national des rejets de polluants de 2001 à 2002 : chapitre 4
4. Points de vue sur les avantages de l'ajout des gaz à effet de serre à l'INRP
4.1 Historique
Les GES dont l'ajout à l'INRP est envisagé sont ceux visés par la CCNUCC, c'est-à-dire :
- le dioxyde de carbone (CO2);
- le méthane (CH4);
- l'hémioxyde d'azote (N2O);
- les hydrofluorocarbures (HFC);
- les perfluorocarbures (PFC).
Un sixième GES, l'hexafluorure de soufre (SF6), est également inclus dans la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Cependant, il figure déjà dans l'INRP en raison de ses propriétés toxiques. En conséquence, le GT n'a pas discuté de son ajout à l'INRP, mais plutôt de la modification de son inscription dans la liste, en tenant pour acquis que les autres GES seraient ajoutés.
L'approche en deux étapes suivante a été appliquée pour l'évaluation de l'ajout des GES à l'INRP :
- Phase 1 : Déterminer, par l'analyse des facteurs de décision, si les GES doivent être ajoutés à l'INRP;
- Phase 2 : Définir les limites (substances, installations et exemptions) et les paramètres (seuils) pour la déclaration des GES à l'INRP.
Selon cette approche générale, la présente section du rapport résume les résultats des discussions du GT sur l'ajout des GES à l'INRP. Il convient de souligner que les membres du GT sont restés en désaccord tout au long des discussions quant à l'ajout des GES à l'INRP. Quoi qu'il en soit, la section 5 du présent rapport traite dela façond'accomplir cet ajout de façon optimale, si EC décide de procéder à l'ajout des GES à l'INRP.
4.2 Survol des positions clés
Les membres du GT appartenant à des ONGE se disent fortement en faveur de l'ajout des GES à l'INRP et soutiennent qu'il n'y a pas lieu de poursuivre le débat étant donné que le rapport de la phase 1 concluait que les facteurs de décision étaient respectés pour chacun des GES. Selon les membres des ONGE, l'élaboration d'une base de données annuelle, par installation et accessible au public, sur les émissions de GES est tout à fait justifiée, car l'ajout des GES à l'INRP est conforme à tous les objectifs de l'INRP, sans compter que l'INRP est un outil logique que l'on peut utiliser dès maintenant pour déclarer les émissions des installations. Les membres des ONGE soulignent que la possibilité d'ajouter les GES à l'INRP est envisagée depuis plusieurs années et qu'il ne faut pas attendre plus longtemps. Ils précisent que les demandes de données sur les émissions de GES par installation qu'ont déjà formulées diverses sources - gouvernements locaux et régionaux et ONGE - devraient vraisemblablement augmenter avec la disponibilité de l'information. Ils indiquent également l'importance de l'appariement des déclarations relatives aux PCA et aux GES, en partie pour appuyer l'évaluation des avantages conjoints. En outre, ils avancent l'argument que, compte tenu des seuils probables de déclenchement pour les déclarations relatives aux GES à l'INRP, presque toutes les installations qui devront déclarer les GES déclareront déjà les PCA. Comme dans bien des cas l'information requise pour estimer les GES et les PCA est la même, le fardeau administratif supplémentaire ne devrait pas être important.
De leur côté, les représentants de l'industrie membres du GT sont en général en désaccord avec les conclusions du rapport d'évaluation de la phase 1. Ils estiment que, de toute façon, les facteurs de décision ne représentent pas une base suffisante pour déterminer si les GES doivent être ajoutés à l'INRP, car les GES sont par nature différents des autres substances répertoriées dans l'INRP. Qui plus est, les membres de l'industrie soutiennent que la question n'est pas d'ajouter les GES à l'INRP, mais plutôt de savoir ce qu'est l'inventaire canadien des GES, quelles exigences il doit remplir et, ensuite, quel rôle joue l'INRP. Ils indiquent que l'industrie s'est dite favorable à un inventaire national unique des GES qui permettrait la prise de décisions éclairées face aux changements climatiques, ferait progresser le Plan d'activités national sur le changement climatique, et appuierait les obligations internationales canadiennes en matière de déclaration. Les membres de l'industrie indiquent qu'une compréhension claire des exigences du Plan d'activités sur le changement climatique et de l'inventaire est essentielle pour déterminer si et comment la déclaration des GES à l'INRP pourra combler ces besoins. En outre, ils indiquent qu'il y a un manque de concordance précise avec les données qui seraient recueillies par l'entremise de l'INRP, non seulement en ce qui a trait à l'inventaire national, mais aussi en ce qui concerne les initiatives actuelles et futures impliquant des données sur les GES (p.ex., échanges de droits d'émission intérieur, stratégies de réduction des émissions des entreprises, exigences d'autres paliers de gouvernement relatives à la déclaration). Les membres de l'industrie sont également préoccupés par le fait que les GES rejetés par les installations déclarantes à l'INRP ne représentent qu'une partie du tableau national. Or, le fait de ne fournir qu'une image partielle peut entraîner de la confusion ou de mauvaises interprétations. Finalement, les représentants de l'industrie estiment, qu'une installation déclarant déjà ou non ses émissions de PCA à l'INRP, il y a des coûts supplémentaires non négligeables associés à l'évaluation et à la mise en application des exigences relatives à la déclaration des GES.
4.3.1 Rapport avec l'inventaire national et d'autres exigences du gouvernement fédéral en matière de données sur les GES
Comme on l'a mentionné, les membres de l'industrie estiment que l'ajout éventuel des GES à l'INRP doit être examiné sous plusieurs angles, à savoir quel en sera le lien avec l'inventaire national des GES, avec un éventuel programme d'échange de droits d'émission intérieur et avec les autres exigences du gouvernement fédéral en matière de données sur les GES. Il se demandent si l'on a établi les liens institutionnels nécessaires pour assurer une liaison efficace entre les initiatives. (Ils soulignent, par exemple, que le deuxième plan national d'activités porte sur des questions liées aux besoins en données, mais qu'il ne fait pas mention de l'INRP.) Ils indiquent que la mise sur pied d'une autre initiative de collecte de données qui ne respecte pas adéquatement la gamme des besoins légitimes en données accroîtra la fragmentation et la frustration.
Les membres de l'industrie soutiennent qu'il ne doit y avoir qu'un seul inventaire national des émissions (au lieu de deux inventaires distincts ou plus, qu'ils soient reliés ou non) et que la seule façon d'y arriver, si les GES sont ajoutés à l'INRP, c'est d'incorporer les données de l'INRP à l'inventaire national. Ils indiquent toutefois que l'actuel inventaire national a une conception descendante, et que ses liens futurs avec l'INRP sont imprécis. Les membres de l'industrie s'inquiètent aussi du fait que, si l'on ne détermine pas de quelles données supplémentaires on aura besoin pour gérer les plans canadiens sur les changements climatiques et l'inventaire national, il pourrait y avoir deux systèmes d'inventaires ou plus, qui ne répondront pas entièrement aux besoins du gouvernement fédéral.
L'industrie s'inquiète aussi de ce que l'INRP n'est pas un outil approprié pour informer les Canadiens sur les émissions de GES, parce qu'il ne fournit pas un contexte approprié pour ce sujet. L'INRP, par nature, n'est pas un inventaire exhaustif (il exclut des sources diffuses comme le secteur des transports) et, par conséquent, ne donne pas de vue d'ensemble. On s'inquiète également de la compatibilité des données de l'INRP avec les lignes directrices de la CCNUCC sur les inventaires.
Les membres des ONGE font remarquer que le but et la valeur d'un programme de déclaration au niveau des installations ne sont pas les mêmes que ceux d'un inventaire national. EC indique que l'inventaire national actuel, avec ses évaluations exhaustives des gaz à effet de serre, continuera à être le moyen de faire rapport sur les sources et puits canadiens de GES sur les scènes nationale et internationale. On propose que les GES soient déclarés au niveau des installations par l'entremise de l'INRP parce que d'autres besoins nationaux ne sont pas satisfaits par l'inventaire actuel, qui se situe au niveau sectoriel. Cependant, on s'entend sur le fait que des liens doivent être établis dans la mesure du possible, puisque l'information sur les installations peut contribuer à améliorer l'exactitude et le degré de détail de l'inventaire national. On peut examiner la mise en place de liens pour déterminer comment intégrer les GES à l'INRP (c.-à-d., pour définir les paramètres de déclaration). Certains représentants de l'industrie s'inquiètent cependant du fait qu'une réconciliation significative exigera des dépenses injustifiées en temps et en ressources, ainsi que des données additionnelles (par exemple, consommation de combustibles et information sur les procédés) que l'industrie considère comme de nature délicate.
En ce qui concerne l'échange de droits d'émission intérieur, les représentants de l'industrie indiquent que, puisqu'il se tient actuellement des consultations sur le besoin et le format d'une telle initiative, il est impossible de définir avec certitude les besoins en matière de données. Il est aussi impossible d'établir présentement des paramètres de conception pour l'INRP qui puissent satisfaire aux besoins futurs de comptabilisation des échanges de droits d'émission intérieurs. On souligne également que ces échanges exigeront une information plus robuste que celle recueillie par l'intermédiaire de l'INRP. Les membres de l'industrie estiment que des questions importantes sont soulevées quant au degré de modification à apporter à l'INRP pour y ajouter les GES d'une manière qui assurerait un niveau raisonnable de couverture des émissions propres aux installations et qui permettrait aux données d'être utilisées dans d'autres applications. On indique, par exemple, que l'approche de consignation des données par entrée simple de l'INRP n'est pas appropriée pour les GES et qu'il faut un système de suivi des débits et des crédits (émissions et compensations). Cela soulève encore la question des déclarations multiples et du fardeau administratif associé à la réconciliation.
Les membres des ONGE soutiennent que la déclaration au niveau des installations sera probablement intégrale, quel que soit le mécanisme d'échange de droits d'émission intérieur (EDEI), et qu'il est pertinent de mettre en application la déclaration obligatoire avant l'EDEI pour être prêt à effectuer des mesures et des déclarations au niveau des installations lorsque les échanges débuteront. Ils notent également que les données de l'INRP sur les émissions de GES seraient très utiles pour déterminer les bonnes exigences relatives à l'attribution des permis, dont on sait que c'est un des défis les plus importants de l'élaboration des mécanismes d'EDEI. En outre, ils estiment que, quels que soient les liens spécifiques avec une politique canadienne plus générale sur le climat, la déclaration des GES à l'INRP fournira une base d'analyse solide et une incitation à apporter des améliorations.
4.3.2 Pertinence des facteurs de décision
Les membres de l'industrie soutiennent que les facteurs de décision ne sont pas bien adaptés aux GES. Selon eux, les GES sont fondamentalement différents des autres substances de l'INRP, parce que leurs impacts sont planétaires, et non locaux ou régionaux, et qu'une proportion significative et croissante des émissions provient de sources diffuses qui ne sont pas couvertes dans les déclarations à l'INRP. Ils estiment qu'une déclaration des GES basée sur les systèmes plutôt que sur des secteurs géographiques est préférable. On souligne également que les stratégies de réduction des émissions de GES ne sont pas élaborées ni mises en œuvre au niveau des installations, mais à des paliers de gestion plus élevés, et que l'information au niveau des entreprises (à savoir les rapports MVR) fournit une plate-forme pour impliquer la haute direction et atteindre le niveau d'engagement et de ressources dont on a besoin pour être efficace. Ainsi, bien qu'ils reconnaissent que les initiatives actuelles de collecte de données ne remplissent pas entièrement les besoins associés aux déclarations à l'INRP, les membres de l'industrie s'interrogent sur la valeur d'une initiative de déclaration qui n'appuierait pas un inventaire national unique des GES répondant à tous les besoins.
Les membres des ONGE soutiennent que les facteurs de décision peuvent légitimement être appliqués à n'importe quelle substance préoccupante pour la santé ou l'environnement et que l'important, c'est que les installations prennent la responsabilité de leurs émissions. En outre, ils ne sont pas convaincus de la différence fondamentale entre les GES et les autres substances de l'INRP. On fait remarquer que d'autres substances ayant des impacts planétaires figurent actuellement à l'INRP, par exemple certains HCFC, et qu'il y a d'autres substances inscrites dans l'INRP dont les émissions par des sources autres que des installations sont significatives. Les membres des ONGE précisent également que la déclaration au niveau des installations n'exclut pas la planification et la gestion au niveau des entreprises et que, en fait, l'information provenant des installations est une base obligatoire pour les déclarations desdites entreprises.
4.3.3 Initiatives de déclaration actuelles
La disponibilité d'autres bases de données sur les émissions de GES ou reliées à celles-ci amène certains membres de l'industrie à se demander si le facteur de décision no 4 a été appliqué et évalué dans le contexte approprié. Indépendamment des points de vue sur cette question, cependant, la plupart des membres de l'industrie veulent une amélioration de l'exhaustivité et de l'uniformité des initiatives de collecte de données plutôt que l'établissement d'une nouvelle initiative. On s'inquiète notamment du fait qu'une nouvelle exigence de déclaration obligatoire abaisse la participation à MVR, car de nombreuses entreprises ne feront pas de déclarations à deux programmes différents ayant chacun ses propres exigences.
Les membres des ONGE ne croient pas que les caractéristiques essentielles de l'INRP -obligation légale, uniforme et générale de déclarer les émissions des installations sur une base annuelle et accès public à ces données - puissent être respectées par l'apport d'améliorations à une initiative existante. Ils estiment que le manque d'exhaustivité et d'uniformité qui existe toujours après six ans de déclaration volontaire des émissions de GES par l'entremise de MVR démontre la nécessité d'une déclaration obligatoire. Ils soutiennent également que, puisque les évaluations des GES par les entreprises doivent être calculées à partir des données provenant des installations, le fait de présenter une déclaration à l'INRP ne devrait pas empêcher les déclarants actuels de MVR de continuer et pourrait même simplifier leur participation.
4.3.4 Rapport avec les initiatives des autres paliers de gouvernement
Les membres des ONGE précisent que la déclaration des émissions de GES au niveau des installations est requise par d'autres paliers de gouvernement, ou le sera bientôt. Ils indiquent qu'une intégration rapide des GES à l'INRP pourrait servir les intérêts de l'industrie, qui pourrait profiter d'un guichet national unique pour la déclaration obligatoire des émissions des installations. Une telle démarche est préférable à des systèmes régionaux disparates, qui posent d'importants problèmes aux entreprises dont les activités s'exercent sur plusieurs provinces ou territoires. Les représentants de l'industrie ne sont toutefois pas convaincus que les provinces collaboreront avec le gouvernement fédéral pour éliminer la duplication et les chevauchements, et estiment qu'il pourrait en résulter une multiplicité d'exigences en matière de déclaration. On indique cependant que, si EC peut convaincre l'Ontario, l'Alberta et d'autres provinces et territoires d'utiliser l'INRP comme outil de déclaration à guichet unique pour la collecte de données sur les émissions de GES des installations, il aura de bons arguments.
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