Révisions proposées au Règlement sur les substances appauvrissant la couche d'ozone : chapitre 3

3.0 Accélération de l'élimination progressive des hydrochlorofluorocarbures

 titre de Partie au Protocole de Montréal, le Canada s’est engagé à respecter le calendrier d’élimination progressive de la consommation nationale de HCFC ainsi qu’aux contrôles imposés quant à la production de HCFC par les pays développés (appelés Parties non visées à l’article 5).

Le Protocole de Montréal exige des Parties qu’elles effectuent les réductions prévues à un niveau global (à l’échelle du Canada) et il accorde aux différents pays une latitude afin qu’ils réalisent les réductions d’une façon qui tient compte des circonstances particulières propres à chaque pays.

3.1 Règlements existants

Le Canada a garanti le niveau d’élimination progressive des HCFC par l’entremise du Règlement sur les substances appauvrissant la couche d’ozone (1998), en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999), imposant le calendrier de réduction du Protocole de Montréal à chaque personne qui prend part à ces activités.

Selon la base de référence actuelle en place depuis 1996, le Canada a convenu de réduire sa consommation de HCFC conformément au calendrier suivant :

• réduction de 35 p. 100 d’ici 2004;
• réduction de 65 p. 100 d’ici 2010;
• réduction de 90 p. 100 d’ici 2015;
• réduction de 99,5 p. 100 d’ici 2020;
• élimination à 100 p. 100 d’ici 2030.

Outre ces réductions de consommation, le Canada s’est aussi engagé à geler sa production de HCFC à partir du 1^er janvier 2004. Sauf pour ce gel, la production n’est pas directement contrôlée ou limitée en vertu du Règlement. Actuellement, la production de HCFC au Canada est de beaucoup inférieure à la production calculée autorisée par le Protocole de Montréal.

Les sections 22 à 30 de la Partie 2 du Règlement renferment des restrictions quant à la fabrication, l’importation, l’utilisation, la vente et l’offre de vente de HCFC au Canada. En bref, le Règlement précise ceci :

• À partir du 1^er janvier 2010 :
  - la fabrication, l’utilisation, la vente et l’importation de HCFC-22, HCFC-141b et HCFC-142b sont interdites, sauf en vue d’une utilisation à titre de frigorigènes et pour l’exportation;
  - la fabrication et l’importation de produits contenant des HCFC-22, HCFC-141b et HCFC-142b sont interdites.
• À partir du 1^er janvier 2015 :
  - la fabrication, l’utilisation, la vente et l’importation de tous les HCFCsont interdites, sauf :
• en vue d’une exportation ou d’une utilisation comme frigorigènes jusqu’en 2020;
• le HCFC-123 jusqu’en 2030.
• À partir du 1^er janvier 2020 :
  - l’importation et la fabrication de produits contenant des HCFC sont interdites;
  - certaines activités seront limitées à des HCFC utilisés, récupérés, recyclés et régénérés (URRR) avec permis.
• À partir du 1^er janvier 2030 :
  - élimination progressive complète de l’importation et de la fabrication de HCFC.

3.2 But des révisions réglementaires proposées

Les révisions proposées ont pour but de modifier le calendrier de réduction de la consommation de HCFC qui figure à l’Annexe 1 du Règlement et à mettre en place un calendrier d’élimination progressive de la production concordant avec le calendrier d’élimination progressive accélérée dont ont convenu le Canada et d’autres pays dans la Décision XIX/6 des Parties au Protocole de Montréal.

Le Canada a l’obligation internationale d’effectuer les réductions auxquelles il s’est engagé en vertu du Protocole de Montréal et il a la responsabilité de veiller à ce que le texte du Règlement canadien corresponde à tout le moins à l’accord du Protocole de Montréal. On doit continuer à s’assurer que le Règlement concorde avec le calendrier du Protocole de Montréal et que le Règlement favorise des réductions supplémentaires en fonction de ce qui est réalisable sur les plans technique et économique.

En raison des nouveaux engagements découlant de l’accord sur l’accélération de l’élimination progressive des HCFC, on doit réviser le Règlement afin que le Canada respecte le calendrier de réduction des HCFC convenu à la 19^e Réunion des Parties.

En vertu de l’accord conclu lors de la 19^e Réunion des Parties, les pays développés, dont le Canada, ont convenu d’éliminer progressivement la production et la consommation de HCFC de 75 p. 100 d’ici 2010 et de 90 p. 100 d’ici 2015 et de terminer cette élimination progressive accélérée d’ici 2020, tout en permettant l’utilisation de 0,5 p. 100 de HCFC pour l’entretien courant jusqu’en 2030. L’accord précise également une élimination progressive accélérée et des réductions graduelles de la production et la consommation de HCFC dans les pays en développement.

La décision des Parties comprend également une disposition permettant la production d’un maximum de 10 p. 100, par rapport au niveau de référence, jusqu’en 2020, afin qu’on puisse répondre aux besoins nationaux de base des pays en développement (Parties visées par l’article 5).

Il importe de préciser qu’avant la conclusion de l’accord à la 19^e Réunion des Parties au Protocole de Montréal, les objectifs d’élimination progressive ne portaient que sur la consommation de HCFC. En vertu du nouvel accord, on vise désormais l’élimination progressive de la production et de la consommation de HCFC.

Le tableau ci-dessous compare les exigences actuelles quant aux réductions établies par le Règlement et les nouvelles obligations en matière de réduction convenues en vertu du Protocole de Montréal.

3.3 Consommation au Canada

Le niveau de référence calculé de 1996 concernant la consommation de HCFC au Canada est de 887 tonnes. D’après le calendrier d’élimination progressive convenu à l’échelle internationale pour la consommation nationale de HCFC (voir la section 2), le niveau calculé de consommation de HCFC au Canada a été ramené à 576 tonnes de PACO le 1^er janvier 2004, ce qui respecte la réduction de 35 p. 100 de la consommation prévue en vertu du Protocole de Montréal.

La consommation sera réduite à 222 tonnes de PACO le 1^er janvier 2010, en conformité avec l’objectif suivant de réduction de 75 p. 100 précisé par la modification apportée récemment au calendrier d’élimination progressive en vertu du Protocole de Montréal.

Conformément au Règlement, la consommation annuelle initiale de HCFC est répartie entre les usagers de deux secteurs autorisés : le secteur du
« refroidissement » (réfrigération et climatisation) et le secteur des « autres utilisations », pour lequel on se sert des substances en question à diverses fins autres que le refroidissement.

Actuellement, le secteur du « refroidissement » est responsable d’environ 19 p. 100 de la consommation totale, tandis que les « autres utilisations » représentent 81 p. 100. En 2006, le secteur du « refroidissement » en était à 99,1 p. 100 de la consommation maximale autorisée (109 tonnes de PACO par rapport à un total de 110 tonnes de PACO), tandis que les autres utilisations consommaient 94,8 p. 100 du total autorisé (442 tonnes de PACO par rapport aux 466 tonnes de PACO autorisées).

La consommation réelle de HCFC au Canada a toujours respecté le maximum autorisé. Le tableau 1 de l’annexe 2 précise le maximum autorisé pour la période comprise entre 1996 et 2010 et la consommation passée de HCFC jusqu’en 2006, selon les rapports fournis au Secrétariat de l’ozone du Protocole de Montréal. Les quantités de la consommation passée au Canada sont indiquées pour chaque secteur aux tableaux 2 et 3 de l’annexe 2.

3.4 Production au Canada

En 1999 à Beijing, les Parties au Protocole de Montréal ont décidé qu’à partir du 1^er janvier 2004, chaque Partie qui produit un ou plusieurs HCFC doit veiller à ce que le niveau calculé de sa production annuelle ne dépasse pas le niveau de référence décidé par les Parties¹. Ainsi, le niveau de production maximal autorisé qui a été calculé pour le Canada s’élève à 819,6 tonnes de PACO.

D’après le calendrier d’élimination progressive convenu à l’échelle internationale pour la production nationale de HCFC, le niveau calculé de production de HCFC au Canada sera réduit à 204,9 tonnes de PACO le 1^er janvier 2010, en conformité avec la réduction exigée de 75 p. 100 de la production prévue par le Protocole de Montréal. La production sera réduite davantage, soit à 81,96 tonnes de PACO le 1^er janvier 2015, conformément à l’objectif de réduction de 90 p. 100 qui a été fixé.

3.5 Révisions proposées - Consommation

Le calendrier de réduction de la consommation de HCFC sera modifié afin qu’il tienne compte, à tout le moins, de la modification récente apportée au Protocole de Montréal, autrement dit une élimination progressive de 75 p. 100 de la consommation de base de HCFC en 2010, soit une augmentation de la réduction de 10 p. 100 par rapport au calendrier précédent.

On prévoit que la consommation des « autres utilisations » sera négligeable après l’élimination progressive de 2010, en raison des restrictions qui figurent actuellement dans le Règlement sur la fabrication, l’importation, l’utilisation, la vente ou l’offre de vente de HCFC-22, HCFC-141b et HCFC-142b au Canada. En 2005, 5,03 kg de PACO et, en 2006, 6,1 kg de PACO de HCFC autres que des HCFC-22, HCFC-141b ou HCFC-142b ont été importés au Canada par le secteur des « autres utilisations ».

La consommation du secteur du « refroidissement » va continuer. Actuellement, ce secteur est responsable d’environ 19 p. 100 de la quantité de HCFC accordée en vertu du système d’allocations. Le Canada pourrait réaliser une réduction de 81 p. 100 de la consommation de base en maintenant le statu quo en vertu du Règlement actuel.

3.5.1 Options proposées - calendrier de réduction

À tout le moins, le Règlement sera modifié en fonction du scénario A. Toutefois, il est raisonnable de croire que le scénario B pourrait être réalisé étant donné les réductions estimées de HCFC et les tendances qui prévalent en vertu du Règlement actuel.

* Les estimés se fondent sur les hypothèses suivantes : maintien de la division entre les deux secteurs; réductions mises en œuvre également dans chaque secteur; aucun transfert entre les secteurs.

3.5.2 Options proposées - Division entre les secteurs

Environnement Canada a tenu des consultations avec des intervenants en 1994 et 1995 afin de déterminer de quelle façon on doit répartir les 887 tonnes de PACO autorisées en vertu du Protocole de Montréal. On a alors décidé d’utiliser un système d’allocations transférables consenties aux importateurs et aux fabricants de HCFC, d’après la consommation passée. On a en outre décidé de ne permettre les transferts qu’au sein d’un même secteur et d’interdire les transferts d’allocations entre les deux secteurs.

La principale raison de l’établissement de cette division avait trait au fait que, lors de la mise en œuvre du système d’allocations de HCFC, les conversions des CFC aux HCFC ou à d’autres produits qui ne sont pas des SACO pour le secteur de la réfrigération et de la climatisation ne faisaient que commencer. Il importait alors de réserver une certaine partie des allocations totales pour le secteur du
« refroidissement », en vue de la conversion de l’équipement.

Le Groupe de travail multilatéral sur les substances appauvrissant la couche d’ozone et les produits de remplacement, coprésidé par Environnement Canada et Industrie Canada, a été mis sur pied en 1999 à titre de tribune visant à favoriser les discussions et à communiquer des conseils stratégiques sur la mise en œuvre efficace du programme du Canada pour le contrôle des SACO est de leurs produits de remplacement.

Lors des réunions précédentes du Groupe de travail, on a suggéré à Environnement Canada d’envisager la possibilité de modifier le Règlement afin de supprimer la division entre les deux secteurs d’utilisation. Bien que certains intervenants aient indiqué qu’ils préféraient un système unifié, beaucoup ont déclaré que l’élimination de la division contribuerait à dissuader les utilisateurs de passer progressivement aux produits de remplacement. À ce moment, Environnement Canada a décidé de maintenir le statu quo, étant donné qu’il n'a pas été clairement démontré qu’un changement apporterait des avantages concrets et que le système d’allocations en place permettait d’éliminer progressivement les HCFC en conformité avec le Règlement sur les substances appauvrissant la couche d’ozone (1998) et le Protocole de Montréal.

Option 1 : Établir les nouvelles cibles de réduction tout en éliminant la division entre le secteur du « refroidissement » et le secteur
des « autres utilisations »

Cette option consiste à supprimer la division entre le secteur du
« refroidissement » et le secteur des « autres utilisations ». Les allocations de consommation seraient toujours accordées aux entreprises comme c’était le cas auparavant pour les deux secteurs et la réduction graduelle (scénario A ou B de la section 3.5.1) serait appliquée au détendeur d’une allocation de consommation. Cette option permettrait le transfert d’allocations de consommation entre les détenteurs d’allocations. La réduction en 2015 serait appliquée de la même façon.

Considérations :

1. La suppression de la division entre les deux secteurs permettrait le transfert depuis un secteur, dans lequel des produits de remplacement existent permettant aux entreprises de délaisser les HCFC, à l’autre secteur qui peut avoir besoin de quantités supplémentaires de HCFC.
   
2. Cette option pourrait permettre aux forces du marché d’influencer le transfert d’allocations de consommation.
   
3. La suppression de la division entre les deux secteurs simplifierait l’administration du Règlement.
   
4. Si la division est supprimée, les quantités de HCFC désignées pour un secteur particulier ne seraient plus protégées, ce qui peut poser un problème pour les usagers d’un secteur donné qui souhaitent s’assurer d’un approvisionnement constant.
   
5. La division et le système d’allocations ont été établis afin d’encourager la recherche et le développement de produits de remplacement et de favoriser l’utilisation de produits utilisés, récupérés, recyclés et régénérés (URRR) pour les zones ciblées. Si on supprimait la division, le secteur du « refroidissement » pourrait se prévaloir de plus grandes quantités de HCFC, ce qui ferait grimper la consommation totale de HCFC.
   
6. Une hausse de la consommation par un secteur peut entraîner une réduction des efforts visant à trouver des produits de remplacement et freiner l’utilisation de substances URRR. La pression exercée et les efforts déployés pour en arriver aux réductions prévues auraient trait au secteur des « autres utilisations » et non aux deux secteurs.

Option 2 : Établir les nouvelles cibles de réduction tout en maintenant la division entre le secteur du « refroidissement »
et le secteur des « autres utilisations »

Cette option entraînerait le maintien de la division entre le secteur du
« refroidissement » et le secteur des « autres utilisations ». Les allocations de consommation seraient toujours accordées aux entreprises de chaque secteur selon la répartition actuelle des allocations entre les deux secteurs. La réduction graduelle serait appliquée à chaque détenteur d’une allocation de consommation; ainsi, la quantité totale autorisée pour chaque secteur en 2010 serait réduite également de 75 ou 80 p. 100 (en conformité avec la section 3.5.1) par rapport au niveau de référence. La réduction en 2015 serait appliquée de la même façon.

En vertu de cette option, Environnement Canada s’assurerait toujours qu’aucun transfert n’a lieu entre les secteurs.

Considérations :

1. Les quantités de HCFC désignées pour un secteur particulier seraient protégées.
   
2. Le maintien de la division entre les deux secteurs ne permettrait pas le transfert depuis un secteur, dans lequel des produits de remplacement existent permettant aux entreprises de délaisser les HCFC, à l’autre secteur qui peut avoir besoin de quantités supplémentaires de HCFC.
   
3. Aucune possibilité d’atténuer la pression pour un secteur à partir d’un transfert de l’autre secteur qui est plus avancé dans son calendrier d’élimination.
   
4. Le fardeau serait partagé entre les deux secteurs.

Option 3 : Établir les nouvelles cibles de réduction tout en maintenant le statu quo

Cette option est basée sur le fait que les réductions de 75 % doivent être réalisées globalement et non pas nécessairement par chaque secteur.

Cette option entraînerait le maintien de la division entre le secteur du
« refroidissement » et le secteur des « autres utilisations » et les allocations de consommation seraient toujours réparties entre les entreprises de chaque secteur. La répartition des allocations entre les secteurs correspondrait aux réductions significatives attendues pour 2010 dues aux restrictions imposées pour les HCFC au secteur des « autres utilisations », en conformité avec le Règlement actuel. Cela pourrait éviter d’imposer des réductions supplémentaires, par rapport aux réductions prévues précédemment, au secteur du « refroidissement ». La réduction en 2015 serait appliquée de la même façon.

En vertu de cette option, Environnement Canada s’assurerait toujours qu’aucun transfert n’a lieu entre les secteurs.

Considérations :

1. Les quantités de HCFC désignées pour un secteur particulier seraient protégées.
   
2. Le Canada serait en mesure de respecter ses nouvelles cibles sans efforts additionnels des entreprises.
   
3. La majeure partie de l’élimination progressive découlerait des progrès réalisés dans le secteur des « autres utilisations ». Aucune autre pression ne serait exercée sur le secteur du « refroidissement » quant au recours à des produits de remplacement.
   
4. Opportunité manquée de réaliser des gains environnementaux.

3.6 Révisions proposées - contrôles de la production

Dans le cadre de la modification du Protocole de Montréal, les Parties ont également décidé d’éliminer progressivement la production de HCFC, en conformité avec le calendrier d’élimination progressive de la consommation de HCFC. Un mécanisme destiné à éliminer progressivement la production de HCFC au Canada sera adjoint au Règlement.

Afin de répondre aux besoins nationaux des pays en développement, les pays développés peuvent produire jusqu’à 10 p. 100 de leur niveau de référence jusqu’en 2020. Les Parties au Protocole de Montréal se pencheront sur cette disposition au plus tard en 2015 afin d’envisager des réductions supplémentaires. Une disposition concernant la production visant à répondre aux besoins nationaux des pays en développement sera également adjointe au Règlement.

En plus d’adjoindre au Règlement un calendrier d’élimination progressive de la production de HCFC, Environnement Canada doit définir un système de répartition du niveau calculé de production de HCFC consenti. Par le passé, le Canada n’a pas contrôlé directement la production, car celle-ci était contrôlée par le biais des allocations maximales du Canada.

Environnement Canada examine les options possibles pour le contrôle de la production en vertu du Règlement, y compris un système d’allocations des quantités de HCFC pouvant être fabriquées au Canada (allocations de production). Ce système sera distinct de celui des allocations de consommation.

Par consommation, on entend la production, augmentée des importations, déduction faite des exportations. En vertu du Règlement actuel, seules les entités qui ont droit à des allocations de consommation peuvent se prévaloir d’allocations de production.

Option 1 : Allocation de toute la production autorisée aux producteurs existants de HCFC

Cette option entraînerait l’allocation de l’ensemble des 819,6 tonnes de PACO disponibles pour la production de HCFC, en vertu du Protocole de Montréal, aux producteurs existants.

Considérations :

1. Le suivi et le contrôle des quantités produites seraient faciles.
2. Aucun autre producteur de HCFC ne pourrait voir le jour au Canada.

Option 2 : Répartition des allocations aux producteurs d’après leur production passée ou la capacité de leur usine, tout en permettant l’arrivée de nouveaux producteurs

Environnement Canada pourrait distribuer une allocation équivalant à la production passée des producteurs existants. Les producteurs du Canada disposeraient ainsi d’une allocation leur permettant de continuer à produire des HCFC aux niveaux actuels. Les quantités restantes pourraient être accordées à d’autres entreprises disposant d’allocations de consommation, en vue d’un début ou d’une augmentation de la production au Canada.

Les quantités disponibles pour les autres fabricants seraient attribuées à l’aide d’un système d’octroi de permis, jusqu’à ce que la limite canadienne soit atteinte, en conformité avec l’allocation de consommation accordée.

Considérations :

1. Cette option correspond à la situation qui prévaut actuellement au Canada en ce qui concerne les allocations.
2. Cette option offre une souplesse, car de nouveaux producteurs de HCFC peuvent voir le jour au Canada (pourvu que la ou les entreprises en question disposent d’une allocation de consommation).
3. Cette option pourrait faire grimper la production totale de HCFC.

¹ Le niveau de référence pour la production de HCFC est la moyenne de la production de HCFC de 1989 + 2,8 p. 100 de la production de CFC de 1989 et de la consommation de HCFC de 1989 + 2,8 p. 100 de la consommation de CFC de 1989. On calcule Le niveau de référence d’après la production et la consommation de HCFC, ainsi que de CFC, afin de s’assurer qu’un niveau de référence suffisant est autorisé en raison du fait que des HCFC étaient produits en remplacement des CFC dans presque tous les cas.