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Réponses aux commentaires reçus concernant le projet de décret d'inscription des (GES) à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement de 1999 (LCPE 1999)

Tel que mentionné dans la première étape du Projet vert -- Aller de l'avant pour contrer les changements climatiques : Un plan pour honorer notre engagement de Kyoto1 [www.climatechange.gc.ca], le gouvernement estime que la Loi canadienne sur la protection de l'environnement de 1999 (LCPE 1999) est l'option législative privilégiée pour instituer un système de réglementation des grands émetteurs finaux (GEF) qui rejettent des gaz à effet de serre visés par le Protocole de Kyoto. Le plan indique également que le gouvernement réglementerait en vertu des parties 5 et 11 de la LCPE 1999. Pour ce faire, il doit d'abord ajouter les GES à la liste des substances inscrites à l'annexe 1 de la Loi. Ce processus a été amorcé le 3 septembre 2005, avec la publication de l'ébauche d'un Décret d'inscription de substances toxiques à l'annexe 1 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999). Lorsque la période de commentaires a pris fin, le 2 novembre dernier, Environnement Canada avait reçu plus de 27 commentaires de la part de divers intervenants, notamment des provinces, de l'industrie, d'organisations non gouvernementales de l'environnement (ONGE) et de particuliers. Ces commentaires comprennent également trois avis d'opposition présentés respectivement par une province, une association industrielle et un particulier.

En tout, 17 des commentaires fournis par des ONGE et des particuliers appuyaient le projet de décret d'inscription des gaz à effet de serre (GES) à l'annexe 1 de la (LCPE 1999). Certains d'entre eux précisent que les données scientifiques utilisées pour prendre cette décision sont fondées et pertinentes, et que la LCPE 1999 est le bon mécanisme législatif pour réglementer les GES. Un certain nombre d'ONGE font valoir que, selon les données scientifiques disponibles, les GES répondent aux trois critères de toxicité établis dans l'article 64 de la Loi. Plus précisément, ils estiment que les GES visés par Kyoto :

  1. ont, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l'environnement ou sur la diversité biologique;
  2. mettent en danger l'environnement essentiel pour la vie;
  3. constituent un danger au Canada pour la vie ou la santé humaine.

Dans un des commentaires, une association industrielle mentionne qu'elle ne s'oppose pas à la réglementation des GES en vertu de la LCPE 1999, mais suggère que le Comité du Parlement, qui sera chargé de l'examen quinquennal de cette Loi, se penche sur les répercussions liées à l'inscription des GES.

Les neuf autres séries de commentaires de l'industrie, d'une province et d'un particulier, notamment les observations comprises dans les avis d'opposition, sont contre l'ajout des GES à l'annexe 1 de la LCPE 1999. La plupart de ces intervenants expriment des inquiétudes quant à la pertinence d'inscrire le dioxyde de carbone et certains autres GES à la liste des substances toxiques, et d'autres suggèrent de régler ce problème en supprimant le terme « toxique » de la LCPE 1999, ou en utilisant une autre partie de la Loi (partie 7 – dispositions internationales relatives à la pollution atmosphérique) au lieu de la partie 5. Certains remettent en question la validité des données scientifiques sur lesquelles ce décret est fondé. Quelques commentaires portent également sur les coûts importants qu'entraînera l'application des règlements visant la réduction des GES.

En plus des commentaires susmentionnés, le gouvernement a examiné les commentaires pertinents présentés au ministre de l'Environnement à la suite de la publication de « l'Avis d'intention pour réglementer les émissions de gaz à effet de serre qui sont produites par les grands émetteurs finaux », le 16 juillet dernier dans la Partie 1 de la Gazette du Canada. Cet avis décrivait les concepts liés à l'élaboration d'un système de réglementation des GES et mentionnait que, pour y arriver, les GES devaient être inscrits à l'annexe 1 de la Loi. Par conséquent, certains des commentaires reçus au sujet de cet Avis sont pertinents à ce dossier. Toutefois, les questions soulevées dans ces commentaires ne sont pas tellement différentes de celles abordées dans les commentaires reçus concernant le projet de décret.

Les commentaires sur le projet de décret ont été classés en deux thèmes principaux : ceux qui portent sur la science et ceux qui sont liés à l'utilisation de la LCPE pour gérer les GES. Voici un résumé des réponses d'Environnement Canada aux commentaires et aux avis d'opposition présentés.

Tableau 1: Commentaires et réponses – Projet de décret d'inscription des GES à l'annexe 1 de la LCPE 1999
NosCommentairesRéponses
1Science
1ADans la plupart des commentaires, les intervenants indiquent que les données scientifiques utilisées par le gouvernement sont fondées et démontrent que les GES de Kyoto « constituent un danger pour la vie et la santé humaines » (alinéa 64(b) de la LCPE 1999). Toutefois, plusieurs des commentaires reçus remettent en question la validité ou le choix des données scientifiques utilisées pour conclure que les GES sont toxiques au sens de l'alinéa 64(b) de la Loi. Par exemple, un des intervenants reproche au gouvernement de se fier au Résumé à l'intention des décideurs, qui n'est pas, selon lui, aussi rigoureux sur le plan scientifique que le rapport initial du GIEC (Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat) sur lequel il est fondé. Ce même intervenant fait également valoir que d'autres études démontrant que les changements climatiques sont un phénomène naturel auraient dû être prises en compte. Un autre remet en question les modèles et les hypothèses utilisés pour faire des projections concernant les changements climatiques. Enfin, un autre intervenant indique que les études canadiennes ou régionales auraient dû être utilisées de concert avec les résultats du GIEC.Nous ne nous sommes pas fondés sur le Résumé à l'intention des décideurs du Troisième Rapport d'évaluation (TRE) du Groupe intergouvernemental d'experts sur l'évolution du climat pour conclure que les six GES étaient toxiques au sens de l'alinéa 64(b) de la LCPE 1999. Nous avons plutôt utilisé le TRE pour justifier scientifiquement l'inscription des GES à l'annexe 1 de la Loi. Ce rapport présente une évaluation des documents scientifiques publiés jusqu'en 2001 inclusivement. La quantité de données scientifiques évaluées est énorme. Les documents scientifiques qui ont été publiés depuis appuient fortement et renforcent même les conclusions du TRE. Les ministères sont convaincus que ces données prouvent, de façon substantielle, que l'augmentation croissante des sources anthropiques de GES a un effet nocif sur l'environnement.

Le rapport de synthèse scientifique d'EC (« Les gaz à effet de serre (GES) visés par le Protocole de Kyoto et la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999 : synthèse des éléments scientifiques pertinents issus du troisième Rapport d'évaluation du GIEC dans le contexte de l'article 64 de la LCPE ») présente un résumé des sections du TRE du GIEC - le Résumé à l'intention des décideurs et le Résumé technique. Toutefois, les données scientifiques qui justifient l'inscription des GES à l'annexe 1 sont tirées des rapports d'évaluation scientifique complets du GIEC, soit le rapport des groupes de travail I (Science) et II (Conséquences, adaptation et vulnérabilité). Les renseignements fournis dans le rapport de synthèse scientifique d'EC illustrent bien les données scientifiques sur lesquelles nous nous sommes fondés. Le Rapport de synthèse scientifique d'EC contient des références aux données présentées dans les rapports d'évaluation complets.

Les recherches canadiennes et les recherches sur les répercussions canadiennes ont également été prises en compte dans l'examen des publications scientifiques du GIEC. Elles font donc partie du TER, sur lequel est fondé le rapport de synthèse scientifique d'EC.
1B

Certains des intervenants favorables à l'ajout des gaz à effet de serre à l'annexe 1 et d'autres qui sont contre font valoir, dans leurs commentaires, que le gouvernement devrait tenir compte des répercussions des gaz à effet de serre sur la vie humaine et sur la biodiversité. D'autres affirment qu'étant donné que ces répercussions sont décrites dans les données scientifiques du GIEC et d'autres publications scientifiques, Environnement Canada et Santé Canada devraient évaluer si les GES répondent ou non aux deux autres critères de l'alinéa 64 de la LCPE 1999, c'est-à-dire qu'ils pénètrent ou peuvent pénétrer dans l'environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à :

  • 64(a) avoir, immédiatement ou à long terme, un effet nocif sur l'environnement ou sur la diversité biologique;
  • 64(c) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaines

Dans son rapport de synthèse, Environnement Canada évalue si les gaz à effet de serre répondent au critère de l'alinéa 64(b) de la LCPE1999; c'est-à-dire s'ils pénètrent ou peuvent pénétrer dans l'environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à :

  • 64(b) constituer un danger au Canada pour la vie ou la santé humaines

Ce critère fait partie de la LCPE depuis qu'elle a été adoptée en 1988. Il a été utilisé pour justifier l'ajout de plusieurs substances appauvrissant la couche d'ozone à l'annexe 1. Lors de l'élaboration de la LCPE 1988, on craignait de plus en plus, sur la scène internationale, que les substances appauvrissant la couche d'ozone et les gaz à effet de serre puissent avoir de répercussions physiques ou chimiques sur les organismes vivants, y compris les humains. Les ministères utilisent le critère décrit à l'alinéa 64(b)2 lorsque les répercussions sont le résultat d'un changement physique ou chimique de l'environnement. Les alinéas 64(a) et (c) portent, quant à eux, sur les répercussions sur la vie et la biodiversité. Le rapport de synthèse scientifique d'EC décrit les répercussions du réchauffement de la planète causé par les gaz à effet de serre.

1CUn intervenant affirme que les dernières recherches n'ont relevé aucun réchauffement de la basse troposphère et que, par conséquent, les prévisions climatiques du GIEC sont grandement exagérées.Les dernières recherches démontrent bel et bien que la basse troposphère se réchauffe au même rythme que la surface de la terre, et qu'à l'heure actuelle, le réchauffement observé correspond davantage aux prévisions du modèle. L'augmentation des rejets de GES dans l'atmosphère contribue au réchauffement de la troposphère et du reste de la planète.
2Utiliser la LCPE 1999 pour gérer les GES
2ALa plupart des commentaires reçus sont favorables au projet de décret d'inscription des GES à l'annexe 1 de la LCPE 1999, étant donné que ces substances répondent à la définition de substance « toxique » établie à l'alinéa 64(b) de la Loi.

Tous les commentaires n'abondent pas dans le même sens. Plusieurs intervenants font valoir que les GES ne devraient pas être réglementés par les dispositions d'une Loi qui porte sur la gestion des substances toxiques. Ils affirment que le dioxyde de carbone et les autres GES de Kyoto ne sont pas « toxiques » au sens conventionnel du terme, et que le fait de les désigner comme tel pourraient les stigmatiser. Le terme « toxique » devrait être supprimé de la LCPE, ou d'autres catégories de « substances à contrôler » devraient être ajoutées.
Les substances qui seront réglementées en vertu de la partie 5 de la Loi peuvent être inscrites à l'annexe 1 si elles sont jugées toxiques au sens de l'article 64 de la LCPE 1999.

À l'heure actuelle LCPE 1999 n'offre pas la possibilité d'utiliser le terme « substances à contrôler ».
2BUn intervenant croit que le gouvernement devrait, dans le contexte de la LCPE 1999, déterminer le niveau de toxicité de chacun des GES qu'il compte inscrire à l'annexe 1 de la Loi. Un autre recommande au gouvernement d'examiner la possibilité de créer des sous-catégories pour établir une distinction entre les GES et les autres substances de l'annexe 1 en se fondant sur leur toxicité.Pour que l'on puisse envisager son inscription à l'annexe 1 de la LCPE 1999, une substance doit répondre à au moins un des critères énoncés à l'article 64 de la Loi. La connaissance des types de gaz qui posent le plus de risques aidera à éclairer le processus de gestion, et permettra de cibler les premiers efforts sur les substances et les secteurs à risque élevé.

Les six GES de Kyoto, soit le dioxyde de carbone (CO2), le méthane (CH4), les oxydes nitreux (N2O), l'hexafluorure de soufre (SF6), les hydrocarbures perfluorés (HPF) et les hydrofluorocarbures (HFC) sont ceux qui posent le plus grand risque en matière de changements climatiques. Ces six substances, ou catégories de substances, ont été incluses dans le Protocole de Kyoto parce qu'elles ont des potentiels de réchauffement du globe (PRG) élevés, qu'elles persistent pendant longtemps dans l'atmosphère, et qu'elles constituent donc une préoccupation mondiale. De plus, étant donné la quantité d'émissions prévue au cours du prochain siècle, elles ont le potentiel de contribuer substantiellement aux changements climatiques. Les seuls autres GES de longue durée qui ont contribué significativement aux changements climatiques au cours du dernier siècle sont les halocarbures -- chlorofluorocarbures (CFC) et hydrochlorofluorocarbures (HCFC) -- qui sont déjà régis par le Protocole de Montréal relatif aux substances qui appauvrissent la couche d'ozone.

Il est important de souligner que les répercussions des changements climatiques ne peuvent être attribuées à un seul GES, car ceux-ci sont bien mélangés dans l'atmosphère. Une augmentation des concentrations de GES peut modifier l'équilibre énergétique de la Terre et contribuer à l'augmentation des températures à la surface. Ce phénomène aura ensuite un effet domino sur les systèmes climatiques, humains et biologiques, et certaines de ces répercussions seront négatives. Comme les effets des changements climatiques ne peuvent être attribués à un seul GES, les GES visés par le protocole de Kyoto sont pris en compte collectivement dans le projet de décret.
2CUn certain nombre d'intervenants font part des avantages que procurerait l'inscription des GES à la partie 5 de la LCPE 1999, étant donné que le gouvernement pourrait utiliser une vaste gamme d'outils et de mécanismes pour réduire les GES émis par des sources ciblées.Le gouvernement a examiné les options législatives à sa disposition pour atténuer les risques liés aux GES, et a conclu que la partie 5 de la LCPE 1999 était l'option législative privilégiée pour élaborer le régime de réglementation et de gestion des GES. Cette conclusion s'appuie sur plusieurs éléments. D'abord, la LCPE 1999 est la seule loi fédérale existante qui confère le pouvoir de cibler des mesures de gestion des risques associés aux GES pour les substances et les secteurs. Deuxièmement, elle favorise l'adoption d'une approche de mise en uvre axée sur la collaboration entre les provinces, les territoires et les gouvernements autochtones en permettant la conclusion d'accords d'équivalences avec d'autres ordres de gouvernement qui possèdent leurs propres régimes de réglementation ou de conclure des ententes visant à déléguer l'administration des règlements liés à la LCPE. Troisièmement, elle prévoit des options souples en matière de conformité, notamment la réduction des émissions, l'achat de crédits ou la contribution à un fonds d'aide à la recherche et au développement technologiques. Enfin, l'utilisation des mesures législatives existantes en matière de protection environnementale respecte la politique du gouvernement sur la réglementation intelligente. Cette façon de faire aidera à réduire les effets cumulatifs de la réglementation en évitant les dédoublements, les incohérences et les répercussions involontaires qui pourraient découler du fait d'avoir de nombreuses lois, et contribuera à améliorer la transparence des processus de réglementation.
2DBien que la majorité des commentaires appuient la proposition du gouvernement d'ajouter les GES de Kyoto à l'Annexe 1 de la LCPE 1999, certaines personnes veulent savoir pourquoi celui-ci n'a pas décidé d'utiliser les dispositions de la LCPE 1999 sur la Pollution atmosphérique internationale pour gérer les risques associés aux GES de Kyoto.Le gouvernement du Canada a étudié la possibilité d'utiliser les dispositions de la LCPE 1999 sur la Pollution atmosphérique internationale (partie 7, section 6). Ces dispositions sont pertinentes lors d'une situation où la pollution atmosphérique provient de quelques sources dans différents territoires et qu'elle ne respecte pas une norme particulière (source et substances spécifiques) prévue dans une entente internationale. Cependant, le Protocole de Kyoto établit seulement un niveau cible national pour un groupe de substances et ne vise pas une source en particulier (autre qu'à l'échelle nationale). L'approche du gouvernement du Canada pour réglementer les émissions des GEF est élaborée avec soin pour garantir qu'elle serait équitable pour les régions et les GEF. On a donc conclu que la partie 5 de la loi est plus appropriée pour gérer efficacement les GES.
2EQuelques intervenants remettent en question la conclusion des ministres selon laquelle l'ajout des GES à l'annexe 1 de la LCPE 1999 n'engendrera pas de coûts additionnels pour le public, l'industrie ou les gouvernements. Un autre fait remarquer qu'en l'absence de preuves scientifiques plus claires, il semble que le but de la réglementation des GES en vertu de la LCPE 1999 soit de mettre en place un nouveau régime fiscal fondé sur la production de CO2.L'ajout des GES à l'annexe 1 de la LCPE 1999 ne prévoit pas de régime de gestion ou de mesure pour les émetteurs et les utilisateurs d'une substance. Il permet au gouvernement du Canada d'envisager la possibilité d'utiliser les pouvoirs de réglementation ainsi que d'autres instruments flexibles pour soutenir ce système prévu dans la Loi. Tel que mentionné dans le REIR (Résumé de l'étude d'impact de la réglementation), les coûts et les avantages liés à l'utilisation des différents instruments de réduction des émissions des GES seront évalués durant l'étape de la gestion des risques, soit avant l'élaboration de tout règlement. C'est pourquoi le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation qui accompagne ce projet de décret indique que « Le présent projet de décret visant l'ajout de six substances ou catégories de substances de GES à l'annexe 1 de la LCPE 1999 n'engendrera pas de coûts supplémentaires pour le public, l'industrie ou les gouvernements. Lorsque le Gouvernement analysera la mise en uvre de mesures de gestion du risque, il entreprendra l'évaluation appropriée des impacts d'un ensemble d'instruments en terme de coûts et avantages. Ces mesures et technologies devraient être examinées en consultation avec divers ministères fédéraux, les gouvernements provinciaux et territoriaux et d'autres intervenants. »

Le plan du gouvernement sur les changements climatiques, « Aller de l'avant pour contrer les changements climatiques : un plan pour honorer notre engagement de Kyoto », établit les paramètres clés d'un système qui permettra de réduire les émissions de GES des grands émetteurs finaux industriels. Ces paramètres ont été approfondis dans l'Avis d'intention pour réglementer les émissions de gaz à effet de serre qui sont produites par les grands émetteurs finaux, publié le 16 juillet 2005.


Avis d'opposition

En vertu du paragraphe 332(2) de la Loi, quiconque peut présenter un avis d'opposition demandant la constitution d'une commission de révision. « Le ministre, seul ou avec le ministre de la Santé, peut constituer une commission de révision chargée d'enquêter sur la nature et l'importance du danger que représente la substance visée par la décision... » (article 333).

Nous avons reçu trois avis d'opposition, dont deux demandaient clairement la constitution d'une commission de révision. Le ministre a étudié attentivement chacun de ces trois avis en tenant compte du besoin de constituer une telle commission. Deux de ces avis d'opposition portent sur des questions scientifiques, y compris le fait que les preuves scientifiques présentées ou analysées ne sont pas suffisantes pour valider la conclusion selon laquelle les sources anthropiques de GES menacent l'environnement dont la vie dépend; que l'on devrait tenir compte davantage des opinions voulant que le réchauffement de la planète constitue un phénomène naturel plutôt qu'humain; et que le gouvernement devrait se fier aux études scientifiques canadiennes ou non internationales pour établir ses conclusions sur les causes et les sources des changements climatiques. De plus, un de ces avis fait valoir que le ministre de la Santé aurait dû conclure que les GES sont toxiques pour la santé humaine et que l'évaluation des répercussions sur l'économie et la compétitivité liées à l'ajout des GES à l'Annexe 1 de la loi est inadéquate.

Après un examen attentif des observations, le ministre de l'Environnement a refusé de constituer une commission de révision. Cette décision est fondée sur les motifs suivants :

  • La plupart des conclusions scientifiques disponibles appuient la conclusion du ministre voulant qu'en raison des données historiques et des projections d'émissions au cours du siècle, les six gaz à effet de serre de Kyoto joueront un rôle dominant dans le domaine des changements climatiques du siècle actuel et de ceux à venir. Les répercussions négatives des changements climatiques sont déjà ressenties par les espèces et les écosystèmes vulnérables. Pendant ce siècle et ceux qui suivront, les répercussions seront de plus en plus néfastes, et les changements climatiques deviendront plus importants et s'accéléreront. C'est pourquoi les ministres ont conclu que les GES de Kyoto constituent ou peuvent constituer un danger pour l'environnement dont la vie dépend.
  • Les études scientifiques publiées après celles examinées dans le TRE appuient fortement et renforcent même les conclusions du rapport.
  • Les recherches canadiennes et celles qui déterminent les répercussions canadiennes sont incluses dans l'examen du GIEC des documents publiés, et font donc partie du TRE. Le rapport de synthèse scientifique d'EC est fondé sur ce rapport.
  • Le TRE du GIEC tient compte des répercussions sur la santé humaine.
  • Le ministre de la Santé n'a pas à reconnaître les substances visées comme étant toxiques pour la santé humaine en vertu de la Loi pour que l'on puisse ajouter des GES ou toute autre substance à l'Annexe 1 de la LCPE 1999. Cette mesure requiert simplement le respect d'un des trios critères de l'article 64.
  • Les commentaires sont conformes aux positions déjà exprimées pendant les consultations et ont été pris en compte par Environnement Canada et Santé Canada durant l'élaboration du projet de décret.
  • Une commission de révision ne serait probablement pas en mesure de dégager d'autres informations qui permettraient d'éclairer les décisions, puisque les avis d'opposition ne présentent pas de conclusions, scientifiques ou autres, qui n'ont pas déjà été examinées.

Personne-ressource

Cynthia Wright
Directrice générale
Systèmes et priorités
Direction de la gérance de l'environnement
Environnement Canada
351, boul. St-Joseph, 21e étage
Gatineau (Québec) K1A 0H3
Téléphone : 819-953-6830
Télécopieur : 819-997-0449
Cynthia.Wright@ec.gc.ca


1  Les mesures prises par le gouvernement du Canada en vue de lutter contre les changements climatiques font partie du Projet vert. Les politiques et les programmes mis en place dans le cadre du Projet vert donnent le ton aux questions d'environnement et de compétitivité du 21e siècle et comprennent des mesures visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre, l'augmentation de l'efficacité énergétique et la promotion, sur les marchés canadiens et internationaux, de technologies environnementales qui font progresser notre économie tout en protégeant notre environnement et notre santé.

2  Initialement le paragraphe 11(b) de la LCPE 1988

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