Évaluation formative de la LCPE 1999

1.0 Introduction

1.1 Contexte

La présente évaluation formative avait pour objet de déterminer la mesure dans laquelle les obligations découlant de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement(1999), la LCPE 1999, étaient respectées et si Environnement Canada avait pris les dispositions nécessaires pour se conformer à l'esprit de la Loi.

La LCPE renouvelée a reçu la sanction royale le 14 septembre 1999 et a été promulguée le 31 mars 2000. Cette loi est le principal instrument législatif du gouvernement fédéral en matière de protection de l'environnement. Elle favorise la prévention de la pollution et la protection de l'environnement et de la santé humaine dans le but de contribuer au développement durable. Elle fait plus du double de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement précédente (LCPE 1988), le nombre d'articles passant de 149 à 356. Elle confère de nouveaux pouvoirs au ministre de l'Environnement (le ministre) afin de lui accorder la souplesse nécessaire à l'atteinte de résultats en matière d'environnement. Elle fixe aussi des exigences, dont bon nombre s'accompagnent d'échéanciers, que le ministre doit satisfaire.

L'article 343 de la LCPE 1999 exige qu'un examen de la loi soit réalisé tous les cinq ans par un comité de l'une ou l'autre des Chambres du Parlement, ou des deux. Cet examen est prévu pour 2005. Le ministre de l'Environnement et le ministre de la Santé devront déposer devant le Parlement une présentation commune en bonne et due forme avant le début des travaux du comité. La présente évaluation formative complète la présentation des ministres. Elle comporte une évaluation indépendante fondée sur les faits des progrès accomplis jusqu'à maintenant en ce qui concerne le respect des obligations imposées par la Loi et ses parties et l'obtention des résultats prévus du ministère à cet égard.

On trouve dans le présent document les résultats de « l'Évaluation formative de la LCPE 1999 ». Le document est divisé en quatre grandes sections :

• La section 1 résume le but et les objectifs de l'évaluation, donne un aperçu de la Loi et comporte un résumé de la méthode d'évaluation utilisée.
• La section 2 est un résumé des résultats détaillés obtenus pour chaque partie et sous-partie de la Loi.
• La section 3 traite des résultats de l'évaluation dans le contexte général de la Loi.
• La section 4 présente les conclusions et les recommandations.

En outre, le rapport comporte diverses annexes donnant de l'information plus détaillée sur les résultats clés du ministère notés au cours de la période visée par l'évaluation. Enfin, un résumé des vues des intervenants rencontrés aux fins de l'évaluation est présenté dans l'appendice 1 du rapport.

1.2 Objectifs de l'évaluation

L'évaluation avait pour objectifs de :

• déterminer dans quelle mesure Environnement Canada (le ministère) s'acquitte de ses obligations prescrites par la LCPE 1999 (annexe I);
• déterminer dans quelle mesure le ministère a mis en application les mesures prioritaires identifiées pour accroître l'efficience et l'efficacité de l'application de la LCPE 1999 (annexe III);
• déterminer les progrès accomplis jusqu'à maintenant relativement à l'atteinte des résultats prévus du ministère pour l'application de la LCPE 1999 et de ses diverses parties^iv (annexe IV);
• examiner les structures, les processus et les procédures de gouvernance mis en place par le ministère pour l'application de la Loi et formuler des recommandations à cet égard;
• tirer des conclusions et formuler des recommandations sur les points mentionnés ci-dessus;
• déterminer toute modification devant être apportée à la LCPE 1999 dans le but d'accroître l'efficacité et l'efficience des processus du ministère^v.

1.3 Aperçu de la LCPE 1999

La LCPE 1999 est une loi fédérale conjointement appliquée par Environnement Canada et Santé Canada qui a pour objet principal de protéger l'environnement et de favoriser le développement durable par la prévention de la pollution. La Loi vise à intégrer les facteurs environnementaux à tous les processus décisionnels des entités gouvernementales et privées.

La Loi engage le gouvernement du Canada à mettre en oeuvre la prévention de la pollution à titre d'objectif national et de démarche prioritaire pour la protection de l'environnement. Elle donne au gouvernement fédéral de nouveaux moyens pour protéger l'environnement et la santé humaine et établit un cadre pour la protection des Canadiens contre la pollution causée par les substances « toxiques »^vi. La Loi garantit que les risques potentiels des substances chimiques et des substances biotechnologiques soient adéquatement évalués, fixe des échéances strictes pour la lutte contre certaines substances toxiques et exige la quasi-élimination des substances intrinsèquement toxiques bioaccumulables, persistantes et surtout d'origine humaine qui ne sont pas naturellement présentes dans l'environnement.

Le gouvernement du Canada entend, par le moyen de la LCPE 1999, faire preuve de leadership d'envergure nationale, réduire les chevauchements et les dédoublements et accroître l'harmonisation au sein des diverses autorités compétentes au Canada.

Encadré 1 - La LCPE 1999 a pour principes directeurs

• le développement durable - un environnement propre et sain et une économie vigoureuse et saine qui satisfait aux besoins de la génération actuelle sans compromettre la satisfaction des besoins des futures générations;
• la prévention de la pollution - « L'utilisation de procédés, pratiques, matériaux, produits, substances ou formes d'énergie qui, d'une part, empêchent ou réduisent au minimum la production de polluants ou de déchets, et, d'autre part, réduisent les risques d'atteinte à l'environnement ou à la santé humaine. »
• la quasi-élimination - des rejets de substances persistantes, bioaccumulables et toxiques qui résultent surtout de l'activité humaine;
• l'approche écosystémique - approche fondée sur les unités géographiques naturelles plutôt que sur des limites politiques et qui prend en compte les éléments environnementaux, sociaux et économiques qui influent sur l'environnement considéré comme un tout;
• le principe de prudence - qui énonce « qu'en cas de risques de dommages graves ou irréversibles à l'environnement, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement »;
• la collaboration intergouvernementale - enjoint le gouvernement fédéral à coopérer avec les autres gouvernements au Canada pour veiller à ce que les mesures fédérales soient complémentaires de celles de ces gouvernements et ne fassent pas double emploi;
• des normes nationales - élaboration de normes environnementales nationales à fondements scientifiques;
• le principe du pollueur-payeur - les utilisateurs et les producteurs de polluants et de déchets devraient assumer la responsabilité de leurs actes. Les entreprises et les personnes qui polluent devraient assumer les coûts qu'ils imposent à la société;
• la prise de décision à fondement scientifique - intégration des connaissances scientifiques et du savoir autochtone disponible à la prise de décision et prise en compte des enjeux sociaux, économiques et techniques par le processus de gestion des risques.

La LCPE 1999 est décrite comme une loi « habilitante ». Elle impose cependant aussi diverses obligations importantes à Environnement Canada tout en maintenant bon nombre des obligations imposées par la LCPE 1988 (voir l'annexe I). Bon nombre de ces obligations ne sont pas imposées à d'autres gouvernements canadiens. Ainsi, la Loi exige que les ministres de l'Environnement et de la Santé examinent les risques posés par toutes les substances inscrites sur la Liste intérieure des substances et, au besoin, prescrit au ministère de proposer et de mettre en oeuvre des mesures et des outils de gestion des risques selon des échéanciers définis.

La LCPE 1999 se divise en 12 grandes parties :

• Partie 1 - Exécution
• Partie 2 - Participation du public
• Partie 3 - Collecte de l'information et établissement d'objectifs, de directives et de codes de pratiques
• Partie 4 - Prévention de la pollution
• Partie 5 - Substances toxiques
• Partie 6 - Substances biotechnologiques animées
• Partie 7 - Contrôle de la pollution et gestion des déchets
  • Section 1 : Substances nutritives
  • Section 2 : Protection du milieu marin contre la pollution de source tellurique
  • Section 3 : Immersion
  • Section 4 : Combustibles
  • Section 5 : Émissions des véhicules, moteurs et équipements
  • Section 6 : Pollution atmosphérique internationale
  • Section 7 : Pollution internationale des eaux
  • Section 8 : Contrôle des mouvements de déchets dangereux ou de matières recyclables dangereuses et de déchets non dangereux régis devant être éliminés définitivement
• Partie 8 - Questions d'ordre environnemental en matière d'urgence
• Partie 9 - Opérations gouvernementales, territoire domanial et terres autochtones
• Partie 10 - Contrôle d'application
• Partie 11 - Dispositions diverses
• Partie 12 - Modifications corrélatives, abrogation, disposition transitoire et entrée en vigueur

1.4 Rôles et responsabilités

Afin d'atteindre les objectifs de la LCPE 1999, Environnement Canada collabore avec Santé Canada, d'autres ministères, les provinces et les territoires de même qu'avec les gouvernements autochtones, l'industrie et le public.

La gouvernance de la LCPE 1999 incombe à plusieurs entités :

• Le ministre de l'Environnement qui doit appliquer et mettre en oeuvre la Loi.
• Le ministre de la Santé qui doit seconder le ministre de l'Environnement et s'acquitter d'obligations particulières en vertu de la Loi.
• Les ministres sont conseillés par le comité consultatif national dont la composition et le mandat sont décrits dans la partie 1 de la Loi.
• La Loi autorise le ministre de l'Environnement à conclure des accords de dispositions équivalentes avec les provinces et les territoires et des accords administratifs avec les gouvernements et les peuples autochtones afin de leur permettre d'appliquer ou de mettre en oeuvre certains aspects de la Loi.
• Le gouverneur en conseil (Cabinet) donne suite aux recommandations des ministres et prend des décrets et des règlements au besoin.
• Le Parlement doit procéder à un examen de la Loi tous les cinq ans et c'est lui qui donne l'autorisation finale à toute modification ou changement apporté à la Loi.

Le ministère a défini des responsabilités pour le respect des obligations du ministre et l'atteinte des résultats prévus pour chaque partie de la Loi. Ces responsabilités sont présentées dans l'annexe II.

1.5 Portée de l'évaluation

L'évaluation a porté sur les réalisations du ministère en matière d'atteinte des résultats prévus pour la LCPE 1999 et ses diverses parties au cours de la période allant de son entrée en vigueur, le 31 mars 2000, jusqu'au 31 décembre 2004^vii. Elle englobe tous les programmes et activités créés en vertu de la LCPE 1999, y compris les programmes déjà entrepris en vertu de la LCPE 1988 et maintenus par la LCPE 1999, et se réfère aux 11 premières parties pertinentes de la Loi^viii.

Pendant la période visée par l'évaluation, l'application de la LCPE 1999 relevait du secteur d'activité Environnement sain (un des quatre secteurs d'activité du ministère pendant cette période). À l'exception de l'évaluation environnementale, l'évaluation a porté sur tous les programmes et activités réalisés dans le cadre des résultats Air et Substances toxiques^ix du secteur d'activité Environnement sain^x. Les résultats prévus du secteur d'activité Environnement sain conformément à la LCPE 1999 étaient :

• Résultat stratégique : Protection contre les sources de pollution nationales et mondiales
• Résultat clé (Air) : Amélioration de la qualité de l'air et réduction des effets nuisibles de l'activité humaine sur l'atmosphère amélioration de la qualité de l'air
  • réduction des émissions et des dépôts de polluants atmosphériques dangereux
  • réduction des précipitations acides
  • protection et rétablissement de la couche d'ozone stratosphérique
  • progrès des priorités environnementales canadiennes par le moyen de partenariats
  • conformité
• Résultat clé (Substances toxiques) : Réduction des risques que présentent les substances toxiques et d'autres substances préoccupantes
  • définition et connaissance des risques que présentent les substances toxiques préoccupantes
  • gestion des risques par le moyen de stratégies et d'outils et la communication
  • gestion directe des polluants
  • conformité
  • contrôle, suivi et déclaration par le ministère des conditions environnementales et de leurs incidences

L'évaluation ne traite pas des obligations et des activités de Santé Canada car ce ministère réalise sa propre évaluation. Les responsabilités et activités du gouverneur en conseil (Cabinet) prévues par la Loi en sont aussi exclues. La LCPE 1999 impose de nombreuses obligations importantes à des personnes (p. ex., aucune utilisation ou élimination non autorisée de substances ou de déchets mentionnés). Un examen indirect de la mesure dans laquelle ces obligations sont respectées a été réalisé par une évaluation de l'efficacité des programmes et procédures du ministère, notamment de ses activités de conformité et d'application. Aucune évaluation indépendante de la conformité réelle de personnes aux diverses obligations n'a cependant été entreprise.

Enfin, il n'a pas été effectué d'évaluation directe des mesures prises ou du rendement en ce qui concerne les autres autorités compétentes avec lesquelles des accords de dispositions équivalentes ont été conclus, ou les accords administratifs avec des gouvernements et des peuples autochtones. L'évaluation a plutôt porté sur les mécanismes d'échange de renseignements, de vérification et d'assurance institués par le ministère pour garantir le respect des obligations et l'atteinte des objectifs prévus par la Loi.

1.6 Démarche de l'évaluation

La LCPE 1999 est un outil habilitant destiné à protéger la santé humaine et l'environnement. La seule « utilisation » de la Loi ne constitue cependant pas une mesure efficace de ses réalisations. Il arrive que certaines parties de la Loi n'aient pas encore été utilisées à cause de l'absence, en ce moment, de justification pour l'application de certaines dispositions. Dans d'autres cas, d'autres lois, outils ou instruments peuvent s'avérer plus efficaces pour appliquer l'esprit des dispositions de la LCPE 1999 (p. ex., l'utilisation de la Loi sur les pêches ou des standards pancanadiens). Par conséquent, l'évaluation ne vise pas à déterminer si toutes les parties de la Loi sont utilisées ou utilisées également, mais plutôt si les obligations imposées par la Loi sont respectées et si l'organisation du ministère est telle qu'elle permettra de faire des progrès dans l'atteinte des objectifs prévus par la Loi.

L'évaluation est de nature formative. Elle mesure les progrès accomplis dans l'atteinte des résultats, par exemple si des systèmes et des procédures sont en place pour l'application de la Loi et si le ministère est en voie d'obtenir les résultats prévus. Elle n'évalue pas les résultats environnementaux eux-mêmes. La Loi n'est pas en vigueur depuis suffisamment longtemps pour permettre d'évaluer pleinement ses effets en fonction de résultats environnementaux. Les améliorations de l'environnement sont cependant soulignées lorsqu'elles sont évidentes.

Tel qu'indiqué plus haut, les responsabilités en matière de respect des diverses obligations imposées par la LCPE 1999 sont réparties dans l'ensemble du ministère. Ce dernier a effectué, dans le cadre de son examen opérationnel de la LCPE de 2001-2002, un examen des progrès de la mise en oeuvre en utilisant une démarche correspondant à la structure des programmes du ministère. Il a cependant été décidé, aux fins de l'examen parlementaire à venir, d'utiliser un cadre d'évaluation correspondant directement aux parties de la Loi car les membres du comité parlementaire pourraient ne pas être familiarisés avec l'organisation du ministère et voudront sans doute connaître les incidences mêmes de la Loi. L'évaluation est axée sur la mesure dans laquelle la LCPE 1999 a permis d'atteindre les résultats qui y sont prévus (tel qu'indiqué dans l'annexe IV) plutôt que sur l'utilisation de ses diverses parties ou de ses instruments.

1.7 Méthode de l'évaluation

L'évaluation est « fondée sur les faits », c'est-à-dire que ses conclusions et ses recommandations reposent, dans la plus grande mesure possible, sur des faits objectifs, quantitatifs et démontrés. Elle a été réalisée conformément au plan de travail élaboré par la Direction de la vérification et de l'évaluation du ministère et a comporté les grandes étapes suivantes :

• Étape I : Planification;
• Étape II : Collecte et examen des données;
• Étape III : Analyse et élaboration des résultats;
• Étape IV : Compte rendu; et
• Étape V : Rapport .

Étape I : Planification

Au cours de cette étape, une réunion de mise en marche de projet a été tenue avec le comité d'évaluation du ministère afin de passer en revue et de confirmer la portée et les objectifs du projet; de préciser les rôles et les responsabilités et de compléter le plan de travail. Un bref examen des documents disponibles^xi a été réalisé afin de mieux connaître la gamme de documents disponibles à l'appui de l'évaluation et de définir les lacunes. Un ensemble d'instruments d'évaluation a ensuite été élaboré. À savoir :

• un modèle de collecte des faits pour l'obtention et l'enregistrement des faits pendant l'étape de l'examen et de l'analyse de la documentation (annexe V);
• un modèle de résumé des faits précisant les critères d'évaluation ainsi qu'un guide connexe pour aider l'équipe d'évaluation à élaborer le modèle d'une façon cohérente; le modèle de résumé des faits (annexe VI) a été appliqué à l'analyse de toutes les parties et sous-parties connexes de la Loi et a servi d'instrument à l'équipe d'évaluation pour formuler des conclusions sur les points évalués;
• un guide pour les entrevues pour faciliter les entrevues avec les intervenants (annexe VII).

Les modèles de collecte et de résumé des faits, les notes d'entrevues et les autres notes de travail ont été présentés à la Direction générale de la vérification et de l'évaluation à la fin de l'évaluation.

Étape II : Collecte et examen des données

Des instruments d'évaluation ont été utilisés pour l'examen des documents mis à la disposition de l'équipe d'évaluation. Les lacunes de la base d'information ont été précisées et des entrevues ont été prévues avec les responsables du ministère (voir l'annexe II). Un résumé des lacunes a été communiqué aux responsables, pour leur domaine de responsabilité, avant les entrevues. La première analyse a ensuite été actualisée afin d'y inclure tous les documents ou renseignements supplémentaires obtenus grâce aux entrevues.

Quarante-cinq intervenants ont été joints dans le cadre d'un processus parallèle et invités à participer à l'évaluation. De ce nombre, 35 ont accepté de participer aux entrevues. (La liste des personnes et des organismes ayant accepté est présentée dans l'annexe VIII.) Comme les avis des intervenants ont permis d'obtenir peu de « faits » pour l'évaluation, ils ont été résumés et présentés de façon distincte dans l'appendice 1.

Étape III : Analyse et élaboration des résultats

Les faits obtenus pour chaque secteur pertinent ont été analysés et des conclusions préliminaires ont été tirées. Ces résultats préliminaires constituaient une évaluation pour chacun des critères d'évaluation de chaque partie ou sous-partie de la Loi et ils ont été présentés au comité d'évaluation.

Les résultats préliminaires ont fait l'objet de présentations aux responsables du ministère en fonction de leur domaine de responsabilité. Il leur a été demandé de préciser les erreurs et les omissions et de fournir d'autres sources de renseignements dans les cas où les résultats étaient jugés erronés. Les renseignements supplémentaires ainsi obtenus ont été analysés et les résultats préliminaires actualisés.

Les résultats préliminaires de l'évaluation ont ensuite été préparés sous la forme de trois dossiers de présentation :

• les résultats des entrevues avec les intervenants;
• les résultats fondés sur l'examen des parties de la Loi (résultats préliminaires actualisés);
• les résultats de l'ensemble de l'évaluation qui intégraient les résultats fondés sur l'examen des parties et les résultats des entrevues avec les intervenants et comportaient une analyse transversale et des conclusions sur l'application de la LCPE 1999 au cours de la période visée par l'évaluation.

Étape IV : Compte rendu

Le comité d'évaluation a été informé des résultats préliminaires de l'évaluation. D'autres comptes rendus ont été présentés :

• au sous-ministre adjoint, Service de la protection de l'environnement;
• au comité de direction du Service de la protection de l'environnement;
• au sous-ministre;
• à des représentants de Santé Canada;
• au Cabinet du ministre de l'Environnement.

Les personnes à qui le compte rendu a été présenté ont pu formuler des commentaires et faire connaître leur avis sur les résultats préliminaires. D'autres informations ont été reçues et analysées et les résultats préliminaires actualisés.

Étape V : Rapport

Les résultats préliminaires de l'évaluation ont été regroupés en un rapport préliminaire qui a été présenté au Comité d'évaluation, aux responsables et aux directeurs généraux régionaux. Il a été demandé à ces personnes de présenter des commentaires écrits. Le rapport préliminaire a été corrigé au besoin et un rapport d'évaluation final a été préparé et présenté.

1.8 Limites de la méthode

La méthode utilisée pour l'évaluation présente diverses limites. À savoir :

• Le fait que l'évaluation soit fondée sur des documents signifie que la somme des activités et des résultats au cours de la période d'évaluation, qui est présentée dans le rapport, ne constitue qu'un compte rendu très partiel de ce qui a été effectué. Ainsi, des documents sur d'autres activités ou résultats ont pu ne pas être mis à la disposition de l'équipe d'évaluation et il est possible qu'il n'existe pas de preuves documentaires d'autres activités ou résultats.
• Les documents fournis n'ont pas fait l'objet d'une vérification indépendante portant sur leur caractère factuel et leur exactitude. Beaucoup de documents ont été fournis sous la forme d'ébauches et l'équipe d'évaluation a dû déterminer s'ils constituaient un rapport clair de mesures prévues ou exécutées ou n'étaient que des résumés d'options.
• La LCPE 1999 est appliquée conjointement par Environnement Canada et Santé Canada. La présente évaluation ne tient cependant pas compte des mesures, des résultats et des réalisations de Santé Canada. Par conséquent, l'évaluation ne permet pas de tirer des conclusions sur le caractère fonctionnel et efficace de la relation entre les deux ministères.
• Bien qu'ils aient été vérifiés et acceptés par les responsables, les résultats prévus élaborés et documentés dans le but de faciliter l'évaluation ne reflètent pas nécessairement la politique du gouvernement du Canada ou du ministère et peuvent ne pas être pleinement acceptés par toutes les autorités de programme compétentes.
• L'évaluation devait englober les questions d'efficacité économique. Mais à l'exception des affectations annuelles pour la LCPE 1999, aucun renseignement fourni ne permettait de déterminer si les activités connexes à la LCPE du ministère étaient réalisées de façon économique par rapport à celles réalisées en vertu de la LCPE 1988 ou par rapport à la période antérieure à l'examen opérationnel de la LCPE de 2001-2002.

^iv Le ministère n'a pas défini de résultats particuliers à la LCPE. Un ensemble de résultats prévus a cependant été élaboré à partir d'un examen des résultats prévus du secteur d'activité un Environnement sain, de la présentation au Conseil du Trésor de 2003 sur l'application même de la LCPE et de la réponse du gouvernement du Canada intitulée « Mesures législatives sur la protection de l'environnement conçues pour l'avenir - une LCPE renouvelée » au rapport du comité permanent de 1995 chargé de faire l'examen de la LCPE 1988. Ces résultats prévus sont détaillés dans l'annexe IV.

^v Le ministère entreprend actuellement un exercice de soutien parallèle qui vise à formuler des conseils pour l'examen quinquennal (Document consultatif ministériel). C'est cette étude, et non l'évaluation, qui a pour objet principal de déterminer et d'analyser les thèmes et les questions connexes aux dispositions de la Loi et à des secteurs qui pourraient être modifiés pour en accroître l'efficacité.

^vi Selon la LCPE 1999, une substance est définie comme étant « toxique » si elle pénètre ou peut pénétrer dans l'environnement en une quantité ou concentration ou dans des conditions de nature à :

• avoir immédiatement ou à long terme un effet nocif sur l'environnement ou sur la diversité biologique;
• mettre en danger l'environnement essentiel pour la vie (p. ex., chlorofluorocarbures, ou CFC, détruisent la couche d'ozone stratosphérique, ce qui accroît l'exposition aux rayons ultraviolets et donc le risque de cancer de la peau);
• constituer un danger pour la vie ou la santé humaine (p. ex, le plomb peut nuire au développement du système nerveux humain).

^vii Les activités et les résultats les plus importants complétés au cours de la période du 1^er janvier au 31 mars 2005, comme les règlements nouvellement publiés dans la Partie II de laGazette du Canada, sont aussi compris dans l'évaluation.

^viii La partie 12 (Modifications corrélatives, abrogation, disposition transitoire et entrée en vigueur) est de nature administrative et n'a pas été prise en compte dans la présente évaluation.

^ix Le secteur d'activité Environnement sain englobe aussi le résultat Changements climatiques. Ce résultat de même que tous les programmes et activités connexes aux changements climatiques ne sont pas visés par l'évaluation.

^x Les pouvoirs relatifs aux activités d'évaluation environnementale sont accordés en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, et non par la LCPE 1999.

^xi De la documentation a été fournie à l'équipe d'évaluation avant le début des travaux.