ARCHIVÉ - Élaboration d'options en matière de réglementation des exportations et des importations de déchets non dangereux régis destinés à l'élimination finale

• 3.1 Convention de Bâle
• 3.2 Mesures de l'OCDE concernant les mouvements  transfrontières
• 3.3 Accord Canada - États-Unis concernant les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux
• 3.4 Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux
• 3.5 Loi canadienne sur la protection de l'environnement
• 3.6 Contrôle provincial des mouvements de DND
• 3.7 Réglementation américaine en matière de transport des déchets non dangereux
• 3.8 Règlement relatif au sous-titre D de la RCRA de l'EPA des États-Unis
• 3.9 Directives du Conseil de la Communauté européenne

Diverses mesures réglementaires et politiques concernant les mouvements transfrontaliers des déchets constituent la toile de fond du document de travail. Comme nous le décrivons, bon nombre d'entre elles visent principalement les déchets dangereux, mais elles s'appliquent aussi à toutes les actions prises par Environnement Canada pour contrôler les déchets non dangereux (DND).

3.1 Convention de Bâle

La Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination est un traité international qui a été élaboré dans le cadre du Programme des Nations Unies pour l'environnement. Nonobstant son titre, la Convention englobe l'élimination finale et le recyclage des déchets dangereux et d'« autres déchets »; ces derniers sont définis comme étant les déchets ménagers et les résidus provenant de leur incinération (annexe II). Le recyclage des déchets fait partie intégrante de l'élimination aux fins de la Convention.

La Convention a été ouverte à la signature le 22 mars 1989 et est entrée en vigueur le 5 mai 1992. Elle a été ratifiée ou entérinée autrement par plus de 130 pays et autres parties (le Canada a ratifié à l'exception notable des États-Unis. Ces derniers ont signé la Convention le 22 mars 1990 mais ne l'ont pas encore ratifiée.

Chaque Partie à la Convention doit prendre les dispositions voulues pour (notamment) :

• veiller à ce que la production de déchets soit réduite au minimum, compte tenu des considérations sociales, techniques et économiques;
• assurer la mise en place d'installations adéquates d'élimination qui devront, dans la mesure du possible, être situées à l'intérieur du pays;
• veiller à ce que les mouvements transfrontières de déchets soient réduits à un minimum compatible avec une gestion efficace et écologiquement rationnelle desdits déchets;
• veiller à ce que les mouvements transfrontières de déchets s'effectuent de manière à protéger la santé humaine et l'environnement contre les effets nocifs qui pourraient en résulter.

Aux termes de la Convention, la responsabilité première du contrôle des mouvements transfrontières incombe au pays exportateur qui doit obtenir le consentement écrit du pays d'importation avant de procéder à tout mouvement transfrontière de déchets (procédure de consentement préalable en connaissance de cause ou procédure PIC). Les Parties doivent également veiller à ce que les déchets exportés soient gérés selon des méthodes écologiquement rationnelles. En outre, la Convention exige que les envois transfrontières soient accompagnés d'un document de mouvement ou manifeste et précise que la notification de mouvements proposés de déchets peut porter sur des expéditions multiples au cours d'une période maximale de douze mois

Les déchets expédiés doivent être emballés, étiquetés et transportés conformément aux règles et normes internationales généralement acceptées et reconnues. L'exportateur doit également prévoir la réintroduction des déchets dont l'entrée a été refusée par le pays d'importation. Les pays d'importation et d'exportation doivent être informés de la réception et de l'élimination finale des déchets. Chaque Partie doit adopter les lois nationales voulues pour interdire et réprimer le trafic illicite.

Il est interdit aux Parties à la Convention d'exporter ou d'importer des déchets dangereux d'un pays non-membre. Toutefois, l'article 11 de la Convention reconnaît les accords bilatéraux, multilatéraux et régionaux existants avec des Parties ou des non-Parties au moment de la ratification, à la condition que ces accords soient compatibles à la gestion écologiquement rationnelle des déchets. De plus, la Convention permet aux parties de signer de nouveaux accords bilatéraux, multilatéraux et régionaux à la condition que ces accords ne dérogent pas à la gestion écologiquement rationnelle des déchets. L'Accord Canada - États-Unis, décrit ci-dessous, est un exemple d'accord qui existait avant la ratification de la Convention par le Canada.

Il est interdit d'exporter des déchets aux fins du recyclage ou de l'élimination si le pays de réception a interdit de telles importations ou n'y a pas consenti. Il peut s'agir de certaines substances considérées comme étant dangereuses par le pays de réception mais non par le Canada.

Le Canada s'est acquitté de ses principales obligations aux termes de la Convention de Bâle en adoptant, en 1992, le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux en vertu de la LCPE, comme il est indiqué à la section 3.4.

3.2 Mesures de l'OCDE concernant les mouvements transfrontières

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a également pris des mesures pour contrôler les mouvements transfrontières des déchets dangereux et des matières recyclables dangereuses. Une décision prise en 1984 oblige le pays d'exportation à fournir en temps utile de l'information appropriée au pays d'importation. Les autorités compétentes du pays de destination peuvent consentir ou s'opposer au transfert proposé.

Les décisions du Conseil de l'OCDE ont force obligatoire auprès de tous les pays membres qui y souscrivent. Il y a 29 pays membres au sein de l'OCDE, dont le Canada et les États-Unis.

Le système à trois niveaux (listes verte, orange et rouge) mis en place en 1992 pour contrôler les matières recyclables présente un intérêt particulier. Les substances inscrites sur la liste verte (matières recyclables non dangereuses) sont assujetties au régime normal des contrôles commerciaux. Les matières recyclables qui figurent sur la liste orange ou « ambre » présentent des risques modérés. Leur transfert doit donner lieu à un consentement préalable en connaissance de cause (explicite, tacite ou conditionnel) ; la Décision du Conseil exige aussi la signature d'un contrat écrit valide, qui commence chez les autorités d'expédition et se termine à l'installation de récupération. Dans le cas où une matière recyclable dangereuse ne peut être gérée tel que prévu dans le préavis, des garanties financières pour un autre opération de recyclage ou l'élimination et la notification de la réexportation sont également requises. Les matières recyclables dangereuses inscrites sur la liste rouge sont réputées représenter un risque élevé. Elles font l'objet des mêmes contrôles que ceux appliqués aux matières recyclables de la liste orange, sauf qu'un consentement préalable écrit doit avoir été reçu du pays importateur et de chacun des pays de transit avant que leur transfert n'ait lieu.

En avril 1997, le Comité des politiques d'environnement de l'OCDE a chargé l'un de ses organes subsidiaires, le Groupe de travail sur les politiques de gestion des déchets, de définir les secteurs où il serait possible et approprié d'harmoniser les procédures et les dispositions de la Décision du Conseil C (92) 39/Final (sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets destinés à la récupération (matières recyclables)) avec celles de la Convention de Bâle. Le Groupe de travail a formulé plusieurs recommandations; il a ainsi recommandé que le système de contrôle de l'OCDE soit harmonisé avec la Convention de Bâle :

• en remplaçant les listes verte, orange et rouge des matières recyclables par les annexes VIII et IX de la Convention de Bâle;
• en appliquant la procédure verte aux déchets de l'annexe IX et la procédure orange aux déchets de l'annexe VIII;
• en éliminant l'actuel mécanisme d'examen de l'OCDE, sauf dans des cas exceptionnels.

3.3 Accord Canada - États-Unis concernant les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux

L'Accord entre le Canada et les États-Unis concernant les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux (et matières recyclables dangereuses) est entré en vigueur en novembre 1986 et est renouvelé à tous les cinq ans, en autant qu'aucun des Parties renonce à l'Accord. Aux termes de cet Accord, les deux Parties doivent veiller à l'application des lois et des règlements existants dans chaque pays relativement au transport, à l'entreposage, au traitement et à l'élimination des déchets ayant fait l'objet de transferts transfrontaliers.

Le mécanisme de base de l'Accord Canada - États-Unis est analogue à celui de la Convention de Bâle. Le pays d'exportation doit aviser le pays d'importation des envois transfrontaliers projetés de déchets et de matières recyclables dangereuses visés par l'Accord. Tout comme dans la Convention de Bâle, l'avis peut porter sur un envoi particulier ou sur une série d'envois devant être effectués au cours d'une période de douze mois. Le pays d'importation a 30 jours à partir de la date de réception de l'avis envoyé pour répondre à cet avis, en indiquant son consentement (conditionnel ou non) ou son opposition à l'exportation en question. Si le pays d'exportation n'a reçu aucune réponse durant cette période, le pays d'importation est réputé ne pas s'opposer à l'exportation des déchets faisant l'objet de l'avis, et l'exportation peut se faire à la condition que les importateurs respectent toutes les lois applicables du pays d'importation. Un manifeste doit accompagner l'envoi de déchets et de matières recyclables dangereuses. Le pays d'exportation doit permettre la rentrée de tout envoi qui est retourné par le pays d'importation.

L'Accord Canada - États-Unis a été modifié en novembre 1992 de manière à inclure les « autres déchets », c'est-à-dire les déchets solides municipaux destinés à l'élimination finale ou à l'incinération et les résidus résultant de l'incinération de ces déchets (conformément à l'annexe II de la Convention de Bâle). Les déchets solides municipaux sont définis par les lois et règlements d'application de chacun des deux pays.

Conformément aux modifications apportées à l'Accord en 1992, les exigences relatives aux manifestes peuvent, en ce qui concerne les autres déchets, être remplacées par d'autres exigences de suivi. En raison de l'absence de réglementation fédérale canadienne en la matière, il a été précisé pendant la durée de l'examen quinquennal de la LCPE, que le département de l'Environnement (DOE) viserait à l'importation et de l'exportation de ces déchets.

3.4 Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux

En 1992, le gouvernement fédéral a promulgué le Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux, en vertu de la LCPE, afin de permettre au Canada de s'acquitter de ses obligations internationales à cet égard. Le règlement fournit un système de contrôle et de surveillance qui oblige les exportateurs de déchets dangereux (y compris les matières recyclables dangereuses) à obtenir le consentement préalable du pays importateur avant de procéder aux envois transfrontaliers, à respecter les exigences en matière d'assurance-responsabilité et à prendre toutes les mesures possibles pour s'assurer que l'élimination ou le recyclage dans le pays d'importation se font dans le respect de l'environnement.

Le règlement, dont la mise en application incombe à la Division des mouvements transfrontières d'Environnement Canada, fait en sorte que les déchets dangereux et matières recyclables dangereuses qui franchissent les frontières sont manipulés et éliminés dans des installations agréées et d'une manière sans danger pour la santé humaine et l'environnement. Les définitions de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses sont conformes à celles contenues dans la Convention de Bâle et dans la Décision du Conseil de l'OCDE C (92)39/FINAL. Le règlement incorporait le régime de contrôle des déchets à trois niveaux (listes verte, orange et rouge) qui est décrit à la section 3.2.

La procédure de notification et le manifeste sont des éléments clés du règlement. En vertu de ce système, un préavis d'exportation, d'importation ou de transit doit être envoyé à Environnement Canada avant tout envoi de déchets, ce qui permet à l'autorité de réception d'examiner les déchets dangereux ou matière recyclable dangereuse en relation avec leur destination et de fournir une preuve du consentement préalable à Environnement Canada. Le préavis est valide pour une période maximale d'un an et peut s'appliquer à plusieurs envois effectués durant cette période.

Les envois doivent être accompagnés d'un manifeste qui décrit les déchets dangereux /matières recyclables dangereuses ainsi que d'une copie du préavis et de la lettre de confirmation émise par Environnement Canada. Une copie du manifeste est envoyée à Environnement Canada par l'exportateur lorsque les déchets/matières recyclables quittent une installation, et une copie est laissée au bureau des douanes lorsque les déchets/matières recyclables franchissent la frontière. Cette copie est également acheminée à Environnement Canada. Une troisième copie est transmise à Environnement Canada par la personne qui reçoit les déchets/matières recyclables. Lorsque les déchets dangereux ont été éliminés ou les matières ont été recyclées, un certificat d'élimination ou de recyclage attestant que l'opération a effectivement eu lieu est également envoyé à Environnement Canada.

3.5 Loi canadienne sur la protection de l'environnement

La nouvelle LCPE 99 (projet de loi C-32) est entrée en vigueur le 31 mars 2000 et renferme de nouvelles dispositions concernant le contrôle des déchets non dangereux régis destinés à l'élimination finale (Section 8, Partie 7 : Contrôle de la pollution et gestion des déchets). Il faut préciser qu'aucune autorité n'est déléguée pour le contrôle de l'exportation et de l'importation des déchets non dangereux régis s'ils sont destinés au recyclage.

L'article 185 de la nouvelle LCPE, qui porte sur la notification et la délivrance de permis, est énoncé comme suit :

• L'importation, l'exportation et le transit de déchets dangereux, de matières recyclables dangereuses et de déchets non dangereux régis devant être éliminés définitivement sont subordonnés :
  • à la notification préalable du mouvement au ministre et au paiement des droits réglementaires;
  • à la délivrance préalable par le ministre selon le cas :
    • d'un permis d'importation ou d'exportation attestant, sous réserve du paragraphe (4), que les autorités du pays de destination et, le cas échéant, du pays de transit ont autorisé le mouvement et celles du territoire de destination, l'élimination définitive ou le recyclage,
    • d'un permis de transit attestant qu'il a autorisé le mouvement;
  • à l'observation des conditions réglementaires.

Aux termes de l'article 187 de la nouvelle LCPE, le ministre doit diffuser de l'information sur les importations, exportations ou transits proposés. Selon l'article 188, le ministre peut enjoindre à tout exportateur, ou catégorie d'exportateurs, de déchets dangereux de lui remettre un plan de réduction ou de suppression progressive des exportations de déchets visés par règlement destinés à l'élimination définitive et de le mettre en oeuvre. Le ministre peut refuser de délivrer un permis à l'exportateur qui ne se conforme pas au règlement. Selon l'article 191, les plans de réduction ou de suppression progressive doivent prendre compte de l'avantage qu'il y a à utiliser l'installation d'élimination appropriée la plus près et des variations dans la quantité de biens dont la production génère des déchets devant être éliminés par un exportateur ou une catégorie d'exportateurs. L'article 190 autorise le ministre à délivrer un permis autorisant toute opération qui n'est pas conforme à la nouvelle Loi ou au règlement, mais dont il est convaincu qu'elle présente des garanties de sécurité environnementale au moins équivalentes à celles découlant de la conformité, qu'il s'agisse de l'importation, de l'exportation ou du transit de déchets.

Conformément à l'article 191, le gouverneur en conseil peut prendre tout règlement d'application pour mettre en oeuvre les dispositions concernant notamment les exigences en matière de notification, la classification des déchets et des matières, etc. C'est cette autorité qui forme la base de la mesure réglementaire examinée dans le présent document de travail.

3.6 Contrôle provincial des mouvements de DND

Les provinces exercent aussi un contrôle indirect sur les importations et les exportations de DND par le truchement des lois et règlements concernant l'utilisation des installations d'élimination des déchets qui relèvent de leurs compétences.

Par exemple, en Ontario, la province peut imposer, et impose effectivement, des restrictions relatives à la zone desservie par les lieux d'élimination des DND aux termes de la Loi sur la protection de l'environnement de l'Ontario. Les comtés qui gèrent les déchets de leurs municipalités peuvent contrôler le flux des déchets aux termes de la Loi sur les municipalités; ils peuvent ainsi diriger les déchets municipaux vers des installations de recyclage et d'élimination dont ils sont les propriétaires. Certaines matières ont également été interdites dans certains lieux municipaux afin de maximiser leur réacheminement.

Le paragraphe 115(2) du Règlement sur les déchets solides adopté en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement du Québec interdit la mise en décharge des déchets générés à l'extérieur de certaines juridictions régionales. En 1988, le gouvernement du Québec avait noté une augmentation du volume de déchets importés destinés à la mise en décharge, notamment dans les Cantons de l'Est, près de la frontière américaine. La plupart de ces déchets aboutissaient au site de la Sanipan. Le règlement a été contesté devant les tribunaux par Les Entreprises de Rebuts Sanipan Inc.

Selon le jugement de la Cour supérieure du Québec, la Loi sur la qualité de l'environnement visait à contrôler l'aménagement du territoire et, par ricochet, l'utilisation des terres par les exploitants de décharges. Le gouvernement jugeait nécessaire de mettre un terme aux importations de déchets en raison de la saturation projetée des décharges existantes et pour prévenir les effets dommageables sur le patrimoine foncier. La contamination possible de l'environnement par les déchets avait aussi été notée.

La Cour soutenait que comme la seule activité d'une décharge est d'enfouir les déchets et que la province a des compétences constitutionnelles exclusives sur ses terres et que, comme l'objet du règlement était de réduire le volume de déchets éliminés et le nombre de décharges, conformément à la politique gouvernementale axée sur la prévention de la contamination des sols, la Cour a statué que le règlement était valide selon la Constitution. La Cour a rejeté l'argumentation à l'encontre du règlement en vertu de l'Accord de libre échange nord-américain, du fait qu'il ne s'agissait pas d'une loi interne (québécoise) et parce qu'elle estimait que les déchets importés ne sauraient être considérés comme des objets de commerce.

Avant de poursuivre, nous allons donner d'autres exemples de politiques ou de règlements provinciaux qui ont été adoptés pour prévenir ou décourager les importations de déchets.

• Terre-Neuve - ordre permanent en vertu duquel le gouvernement doit préalablement approuver l'importation de déchets destinés à l'élimination;
• Nouvelle-Écosse - politique interdisant l'importation de déchets aux fins de leur mise en décharge ou de leur incinération (avec ou sans récupération de l'énergie);
• Nouveau-Brunswick - évaluation requise des impacts sur l'environnement pour les sites ayant l'intention d'éliminer des déchets importés;
• Manitoba - l'élaboration d'une politique provinciale en matière d'importation et d'exportation a été recommandée dans le cadre de l'examen des activités concernant les déchets solides.

3.7 Réglementation américaine en matière de transport des déchets non dangereux

Les tentatives se poursuivent au Congrès américain en vue de faire adopter une loi imposant des restriction sur la réception de déchets solides municipaux (DSM) provenant de l'extérieur des États et autorisant les localités et les États à contrôler le flux de ces déchets. Quatre projets de loi ont ainsi été présentés au 106^e Congrès, sans toutefois qu'il en découle jusqu'ici un changement de la politique fédérale américaine

La Solid Waste Interstate Transportation and Local Authority Act of 1999 (H.R. 1190), modifierait la Solid Waste Disposal Act de manière à interdire aux installations d'enfouissement ou d'incinération de recevoir des déchets solides municipaux de l'extérieur de l'État à moins que les déchets ne soient reçus aux termes d'une entente avec la collectivité réceptrice ou d'une exemption. Le projet de loi autorise aussi les États et les administrations locales à limiter le volume annuel de déchets provenant de l'extérieur de l'État et destinés à l'élimination dans chaque installation. En outre, il autorise les États à adopter des lois pour approuver ou refuser de renouveler un permis de construction, de modification majeure ou d'exploitation d'une installation d'élimination des DSM si l'État a approuvé un plan de gestion des DSM et que le refus de renouveler le permis est justifié par l'absence de besoin d'une telle installation dans l'État. Enfin, le projet de loi permet à l'État d'imposer des surtaxes sur le traitement, la combustion ou l'élimination des déchets provenant de l'extérieur de l'État.

Trois projets de loi similaires (S.533, S.663 and 872) ont également été présentés au Sénat lors du 106^e Congrès. Le Comité sénatorial sur l'environnement et les travaux publics (Senate Committee on Environment and Public Works) a tenu des audiences sur les trois projets de loi en juin 1999.

3.8 Règlement relatif au sous-titre D de la RCRA de l'EPA des États-Unis

De nouveaux critères relatifs à la conception et à l'exploitation des lieux d'enfouissement ont été incorporés au règlement relatif au sous-titre D de la U.S. Resource Conservation and Recovery Act (RCRA) qui a été promulgué en 1991. Le règlement, qui est entré en vigueur en octobre 1993, prévoit des contrôles rigoureux des lieux d'enfouissement américains et établit des critères minimaux à respecter concernant l'emplacement, l'exploitation, la conception, la surveillance, l'assainissement, la fermeture et l'après-fermeture des lieux d'enfouissement de même que les garanties financières. Le règlement devrait entraîner la fermeture de certains sites qui ne pourront se conformer aux nouveaux critères.

Certains sites américains ont diminué les droits en 1992 afin d'attirer un plus grand volume de déchets avant la mise en oeuvre des exigences réglementaires plus strictes. Rares sont les lieux d'enfouissement qui ont cependant fermé, et les faibles prix ont persisté en de nombreux endroits. Les économies d'échelle réalisées par les sites d'enfouissement plus vastes ont été invoquées comme l'une des raisons du maintien des bas pris. Parmi les autres facteurs probables figurent l'existence de contrats à long terme, les obligations des transporteurs et l'utilisation d'installations intégrées.

3.9 Directives du Conseil de la Communauté européenne

Le Règlement n^o 259/93 du Conseil de la Commission européenne, qui a été adopté en février 1993, porte sur la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne. Il vise notamment à assurer l'élimination des déchets dans l'installation appropriée la plus proche et selon les méthodes et technologies les plus appropriées, de manière à garantir le plus haut niveau de protection de l'environnement et de la santé humaine. Son objectif général et sa portée sont semblables à ceux de la réglementation fédérale en vigueur au Canada en ce qui a trait à l'exportation et à l'importation de déchets dangereux.

Ainsi, il comprend des dispositions relatives au préavis, au contrôle du trafic illicite, aux garanties financières ou à des assurances équivalentes, etc.

Dans le règlement, le terme « déchet » désigne toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur. Le terme « élimination » s'entend du ramassage, du tri, du transport, du traitement des déchets ainsi que de leur stockage et de leur dépôt sur ou dans le sol, et des opérations de transformation nécessaires à leur réutilisation, à leur récupération ou à leur recyclage. Les déchets ménagers, qui sont spécifiés à l'annexe III, sont ceux qui figurent sur la liste orange des déchets et sont identifiés avec d'autres déchets comme devant être réexaminés en priorité par le mécanisme de l'OCDE.