ARCHIVÉ - Élaboration d'options en matière de réglementation des exportations et des importations de déchets non dangereux régis destinés à l'élimination finale

Août 2000

Le présent document de travail appuie une initiative de la Division des mouvements transfrontières d'Environnement Canada en vue de l'élaboration d'options en matière de réglementation des exportations et des importations de déchets non dangereux régis destinés à l'élimination finale. Il a été préparé par SNC-Lavalin et le cabinet d'avocats McCarthy Tétrault. Il est à noter qu'Environnement Canada n'a aucunement l'intention de réglementer l'exportation et l'importation des matières recyclables non-dangereuses.

Une grande variété de déchets dangereux et non dangereux transitent dans de nombreux pays, dont le Canada. Les États-Unis constituent la principale destination des matières exportées par le Canada, mais l'Asie et, à un degré moindre, l'Europe et le Mexique sont également visés. Les matières importées proviennent surtout des États-Unis.

Le gouvernement fédéral entend établir un cadre pour réglementer les mouvements transfrontaliers des déchets non dangereux (DND) régis qui sont destinés à l'élimination finale. Plusieurs développements en matière de réglementation et de politique sont à l'origine de cette initiative. Comme nous l'examinons à la section 3 du document, la Convention de Bâle et les décisions du Conseil de l'OCDE ont institué des obligations internationales à cet égard. Des modifications ont été apportées à l'Accord entre le Canada et les États-Unis concernant les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et, plus récemment, les modifications apportées à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) ont établi le fondement législatif du Canada en la matière.

Ce document de travail constitue en fait le début de la troisième étape de l'élaboration de ce règlement. En 1994-1995, Environnement Canada a mis en place un système provisoire de notification volontaire pour mieux cerner les enjeux relatifs aux mouvements transfrontaliers des DND. Des modifications ont par la suite été apportées à la LCPE.

La section 2 du rapport décrit brièvement les activités de notification et de consultation associées au projet. La section 3 examine le contexte réglementaire actuel et la section 4, les études et activités connexes menées antérieurement sur les mouvements transfrontaliers. La section 5 présente une analyse actualisée des exportations et des importations de DND. La section 6 traite de certaines questions clés en matière de définition liées au projet de règlement et la section 7 examine les options en matière de consentement préalable et les procédures liées au suivi et aux manifestes. En conclusion, le document donne un aperçu général des options de gestion réglementaire dans la section 8.

• 2.1 Avis de convocation
• 2.2 Liste des intervenants
• 2.3 Sondage auprès des intervenants
• 2.4 Séances de consultation des intervenants
• 2.5 Autres activités
• 2.6 Prochaines étapes

Lorsque le projet a été amorcé, plusieurs activités ont été menées pour entrer en contact avec des intervenants potentiels en ce qui a trait à la portée et au but projeté du nouveau règlement et pour recueillir des renseignements de base. Un avis de convocation et une liste des intervenants à contacter ont été préparés et des sondages ont été menés auprès des intervenants. Ces activités ont été suivies de plusieurs séances de consultation auprès des intervenants. D'autres consultations seront tenues lorsque le document de travail aura été publié; toutes sont décrites dans la présente section.

2.1 Avis de convocation

Tout juste après la mise en oeuvre de ce projet, un avis de convocation a été diffusé pour en faire la promotion. L'avis a également permis d'identifier les personnes qui voulaient être tenues informées ou celles susceptibles de discuter des enjeux. Une copie de l'avis est incluse à l'annexe A. L'avis a été distribué à toutes les personnes contactées durant le sondage initial (section 2.3) de même qu'à tous les participants aux séances de consultation (section 2.4). Les destinataires sont identifiés à l'annexe B.

L'avis a ensuite été affiché et distribué dans plusieurs kiosques lors de l'Exposition canadienne sur la gestion des déchets solides qui a eu lieu en décembre 1999 à Toronto. Il a également été distribué par plusieurs organismes et associations qui l'ont affiché sur des sites Web et intégré dans des courriels. La Société ontarienne de gestion des déchets (SOGD) et la Solid Waste Association of North America (SWANA), par exemple, ont distribué l'avis à leurs membres. Une version française de l'avis, préparé en vue des séances de consultation des intervenants à Montréal (section 2.4), figure aussi à l'annexe A.

Outre l'avis, une description de deux pages du projet préparée par Environnement Canada a été distribuée aux intervenants. Ce document figure aussi à l'annexe A.

2.2 Liste des intervenants

Une liste des intervenants possibles a été dressée lors de la mise en oeuvre du projet. Elle a été enrichie au cours des activités de notification et de consultation subséquentes et figure sous sa forme actuelle à l'annexe B.

Comme il est mentionné dans le présent document, des contacts ont été établis avec tous les organismes provinciaux chargés de l'environnement, les divers ministères fédéraux, les municipalités, le secteur privé, les associations de gestion et de recyclage des déchets ainsi que les organisations non gouvernementales. Des contacts ont également été noués aux États-Unis, aux niveaux des États et de l'administration fédérale. Des précisions sont données sur la liste des intervenants pour indiquer le nom des personnes contactées au cours du sondage initial, des participants aux séances de consultation de février et mars 2000 et d'autres personnes qui ont manifesté le désir d'être tenues au courant de l'élaboration du projet de règlement.

2.3 Sondage auprès des intervenants

Afin de faciliter la collecte de renseignements de base, un outil de sondage a été mis au point. Le formulaire d'enquête, fourni à l'annexe C, portait sur plusieurs secteurs d'intérêt, dont les suivants :

• volumes actuels de déchets importés ou exportés;
• questions connexes reliées aux pratiques d'exportation et d'importation des déchets
  (p.ex. impacts possibles sur les programmes internes axés sur les 3 R);
• assistance concernant la diffusion ultérieure de l'information;
• autres intervenants proposés ou pistes.

Essentiellement, les formulaires d'enquête ont été remplis par le personnel de l'équipe d'étude lors de conversations téléphoniques avec des intervenants potentiels précis. Dans certains cas, à la demande des intervenants, les formulaires ont été expédiés à ces derniers et retournés une fois remplis. Une version abrégée du formulaire d'enquête a également été distribuée par deux associations ontariennes de gestion des déchets (à leurs membres).

Le sondage a été mené durant le deuxième semestre de 1999. Les personnes contactées sont identifiées sur la liste des intervenants à l'annexe B. Les commentaires reçus des intervenants sont précisés, le cas échéant, dans les autres sections du document.

2.4 Séances de consultation des intervenants

En février et mars 2000, des séances officielles de consultation ont eu lieu dans le but de rassembler les commentaires des représentants des secteurs privé et public et des organisations non gouvernementales. Chaque séance débutait généralement avec un exposé de la portée et de l'objet du règlement proposé, les facteurs associés de la politique et un aperçu des flux transfrontaliers actuels. Suivaient ensuite des discussions libres sur les principaux problèmes de définition et sur les différentes options en matière de réglementation. Les séances suivantes ont été tenues:

• une rencontre avec des organisations non gouvernementales le 17 février (en matinée) à Toronto;
• un appel conférence avec des représentants des ministères provinciaux de l'environnement le 17 février (en après-midi) à Toronto;
• une rencontre avec des représentants des municipalités de l'Ontario et du secteur privé le 18 février à Toronto;
• une rencontre avec des représentants québécois du secteur privé le 24 février (en matinée) à Montréal;
• une rencontre avec des organisations non gouvernementales et des représentants des ministères québécois le 24 février (en après-midi) à Montréal;
• une rencontre avec tous les représentants sectoriels le 10 mars à Vancouver.

Les personnes qui ont assisté à ces séances figurent sur la liste des intervenants à l'annexe B. Les comptes rendus de ces séances figurent à l'annexe D. Des ébauches des comptes rendus ont été distribuées par voie électronique à toutes les personnes présentes aux séances pour fins d'examen et de commentaires. Des références aux commentaires reçus lors de ces séances sont faites tout au long du présent document de travail.

Après les séances de consultation, trois mémoires ont été reçus des organismes suivants: e la SOGD, la Society Promoting Environmental Conservation (SPEC) et la Municipal Waste Integration Network (MWIN). Ces mémoires sont inclus à l'annexe D, après les comptes rendus des séances.

2.5 Autres activités

Plusieurs autres activités ont également été entreprises pour faciliter les communications et les consultations concernant le projet, dont les suivantes:

• une conférence sur le projet de loi C-32/LCPE tenue à Toronto en novembre 1999. Le président de la conférence, Doug Thomson du cabinet d'avocats McCarthy Tétrault (l'un des auteurs du présent document) et Mme Suzanne Leppinen d'Environnement Canada (dans un document intitulé « La nouvelle LCPE et les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses ») ont fait part de leurs commentaires sur le projet;
• un bref exposé sur la portée du projet par le personnel de SLE&C au Comité des affaires gouvernementales de la SOGD le 18 novembre 1999. Plusieurs membres du comité ont fait part de leurs commentaires préliminaires à cette occasion;
• un deuxième exposé fait par le même comité de la SOGD et l'équipe d'étude le 21 janvier 2000. D'autres commentaires ont été reçus à cette occasion;
• de longues discussions privées avec une variété d'intervenants possibles (venant de secteurs privé et public et d'organisations non gouvernementales).

2.6 Prochaines étapes

D'autres activités de consultation et de communication auront lieu après la parution du document de travail. Ces consultations pancanadiennes, qui devraient se dérouler au cours des troisième etquatrième semestres de l'année fiscale 2000-2001, viseront l'éventail complet des intervenants éventuels (tous les paliers de gouvernement, le secteur privé et les organisations non gouvernementales).

D'après l'information rassemblée à cette occasion, une version préliminaire d'un document stratégique (qui décrira brièvement le projet de réglementation d'Environnement Canada) sera préparée en vue de sa diffusion au cours du premier trimestre de l'année fiscale 2001-2002. Des mémoires écrits sur le document seront alors sollicités. Ensuite, le projet de règlement sera élaboré aux fins de publication (dans la Partie I de la Gazette du Canada) au cours du deuxième trimestre de l'année fiscale 2002-2003. Les membres du public auront alors 90 jours pour faire part de leurs commentaires. Le règlement entrera en vigueur dès sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada, qui devrait survenir au cours du quatrième trimestre de l'année fiscale 2002-2003.

• 3.1 Convention de Bâle
• 3.2 Mesures de l'OCDE concernant les mouvements  transfrontières
• 3.3 Accord Canada - États-Unis concernant les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux
• 3.4 Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux
• 3.5 Loi canadienne sur la protection de l'environnement
• 3.6 Contrôle provincial des mouvements de DND
• 3.7 Réglementation américaine en matière de transport des déchets non dangereux
• 3.8 Règlement relatif au sous-titre D de la RCRA de l'EPA des États-Unis
• 3.9 Directives du Conseil de la Communauté européenne

Diverses mesures réglementaires et politiques concernant les mouvements transfrontaliers des déchets constituent la toile de fond du document de travail. Comme nous le décrivons, bon nombre d'entre elles visent principalement les déchets dangereux, mais elles s'appliquent aussi à toutes les actions prises par Environnement Canada pour contrôler les déchets non dangereux (DND).

3.1 Convention de Bâle

La Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et de leur élimination est un traité international qui a été élaboré dans le cadre du Programme des Nations Unies pour l'environnement. Nonobstant son titre, la Convention englobe l'élimination finale et le recyclage des déchets dangereux et d'« autres déchets »; ces derniers sont définis comme étant les déchets ménagers et les résidus provenant de leur incinération (annexe II). Le recyclage des déchets fait partie intégrante de l'élimination aux fins de la Convention.

La Convention a été ouverte à la signature le 22 mars 1989 et est entrée en vigueur le 5 mai 1992. Elle a été ratifiée ou entérinée autrement par plus de 130 pays et autres parties (le Canada a ratifié à l'exception notable des États-Unis. Ces derniers ont signé la Convention le 22 mars 1990 mais ne l'ont pas encore ratifiée.

Chaque Partie à la Convention doit prendre les dispositions voulues pour (notamment) :

• veiller à ce que la production de déchets soit réduite au minimum, compte tenu des considérations sociales, techniques et économiques;
• assurer la mise en place d'installations adéquates d'élimination qui devront, dans la mesure du possible, être situées à l'intérieur du pays;
• veiller à ce que les mouvements transfrontières de déchets soient réduits à un minimum compatible avec une gestion efficace et écologiquement rationnelle desdits déchets;
• veiller à ce que les mouvements transfrontières de déchets s'effectuent de manière à protéger la santé humaine et l'environnement contre les effets nocifs qui pourraient en résulter.

Aux termes de la Convention, la responsabilité première du contrôle des mouvements transfrontières incombe au pays exportateur qui doit obtenir le consentement écrit du pays d'importation avant de procéder à tout mouvement transfrontière de déchets (procédure de consentement préalable en connaissance de cause ou procédure PIC). Les Parties doivent également veiller à ce que les déchets exportés soient gérés selon des méthodes écologiquement rationnelles. En outre, la Convention exige que les envois transfrontières soient accompagnés d'un document de mouvement ou manifeste et précise que la notification de mouvements proposés de déchets peut porter sur des expéditions multiples au cours d'une période maximale de douze mois

Les déchets expédiés doivent être emballés, étiquetés et transportés conformément aux règles et normes internationales généralement acceptées et reconnues. L'exportateur doit également prévoir la réintroduction des déchets dont l'entrée a été refusée par le pays d'importation. Les pays d'importation et d'exportation doivent être informés de la réception et de l'élimination finale des déchets. Chaque Partie doit adopter les lois nationales voulues pour interdire et réprimer le trafic illicite.

Il est interdit aux Parties à la Convention d'exporter ou d'importer des déchets dangereux d'un pays non-membre. Toutefois, l'article 11 de la Convention reconnaît les accords bilatéraux, multilatéraux et régionaux existants avec des Parties ou des non-Parties au moment de la ratification, à la condition que ces accords soient compatibles à la gestion écologiquement rationnelle des déchets. De plus, la Convention permet aux parties de signer de nouveaux accords bilatéraux, multilatéraux et régionaux à la condition que ces accords ne dérogent pas à la gestion écologiquement rationnelle des déchets. L'Accord Canada - États-Unis, décrit ci-dessous, est un exemple d'accord qui existait avant la ratification de la Convention par le Canada.

Il est interdit d'exporter des déchets aux fins du recyclage ou de l'élimination si le pays de réception a interdit de telles importations ou n'y a pas consenti. Il peut s'agir de certaines substances considérées comme étant dangereuses par le pays de réception mais non par le Canada.

Le Canada s'est acquitté de ses principales obligations aux termes de la Convention de Bâle en adoptant, en 1992, le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux en vertu de la LCPE, comme il est indiqué à la section 3.4.

3.2 Mesures de l'OCDE concernant les mouvements transfrontières

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a également pris des mesures pour contrôler les mouvements transfrontières des déchets dangereux et des matières recyclables dangereuses. Une décision prise en 1984 oblige le pays d'exportation à fournir en temps utile de l'information appropriée au pays d'importation. Les autorités compétentes du pays de destination peuvent consentir ou s'opposer au transfert proposé.

Les décisions du Conseil de l'OCDE ont force obligatoire auprès de tous les pays membres qui y souscrivent. Il y a 29 pays membres au sein de l'OCDE, dont le Canada et les États-Unis.

Le système à trois niveaux (listes verte, orange et rouge) mis en place en 1992 pour contrôler les matières recyclables présente un intérêt particulier. Les substances inscrites sur la liste verte (matières recyclables non dangereuses) sont assujetties au régime normal des contrôles commerciaux. Les matières recyclables qui figurent sur la liste orange ou « ambre » présentent des risques modérés. Leur transfert doit donner lieu à un consentement préalable en connaissance de cause (explicite, tacite ou conditionnel) ; la Décision du Conseil exige aussi la signature d'un contrat écrit valide, qui commence chez les autorités d'expédition et se termine à l'installation de récupération. Dans le cas où une matière recyclable dangereuse ne peut être gérée tel que prévu dans le préavis, des garanties financières pour un autre opération de recyclage ou l'élimination et la notification de la réexportation sont également requises. Les matières recyclables dangereuses inscrites sur la liste rouge sont réputées représenter un risque élevé. Elles font l'objet des mêmes contrôles que ceux appliqués aux matières recyclables de la liste orange, sauf qu'un consentement préalable écrit doit avoir été reçu du pays importateur et de chacun des pays de transit avant que leur transfert n'ait lieu.

En avril 1997, le Comité des politiques d'environnement de l'OCDE a chargé l'un de ses organes subsidiaires, le Groupe de travail sur les politiques de gestion des déchets, de définir les secteurs où il serait possible et approprié d'harmoniser les procédures et les dispositions de la Décision du Conseil C (92) 39/Final (sur le contrôle des mouvements transfrontaliers de déchets destinés à la récupération (matières recyclables)) avec celles de la Convention de Bâle. Le Groupe de travail a formulé plusieurs recommandations; il a ainsi recommandé que le système de contrôle de l'OCDE soit harmonisé avec la Convention de Bâle :

• en remplaçant les listes verte, orange et rouge des matières recyclables par les annexes VIII et IX de la Convention de Bâle;
• en appliquant la procédure verte aux déchets de l'annexe IX et la procédure orange aux déchets de l'annexe VIII;
• en éliminant l'actuel mécanisme d'examen de l'OCDE, sauf dans des cas exceptionnels.

3.3 Accord Canada - États-Unis concernant les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux

L'Accord entre le Canada et les États-Unis concernant les mouvements transfrontaliers de déchets dangereux (et matières recyclables dangereuses) est entré en vigueur en novembre 1986 et est renouvelé à tous les cinq ans, en autant qu'aucun des Parties renonce à l'Accord. Aux termes de cet Accord, les deux Parties doivent veiller à l'application des lois et des règlements existants dans chaque pays relativement au transport, à l'entreposage, au traitement et à l'élimination des déchets ayant fait l'objet de transferts transfrontaliers.

Le mécanisme de base de l'Accord Canada - États-Unis est analogue à celui de la Convention de Bâle. Le pays d'exportation doit aviser le pays d'importation des envois transfrontaliers projetés de déchets et de matières recyclables dangereuses visés par l'Accord. Tout comme dans la Convention de Bâle, l'avis peut porter sur un envoi particulier ou sur une série d'envois devant être effectués au cours d'une période de douze mois. Le pays d'importation a 30 jours à partir de la date de réception de l'avis envoyé pour répondre à cet avis, en indiquant son consentement (conditionnel ou non) ou son opposition à l'exportation en question. Si le pays d'exportation n'a reçu aucune réponse durant cette période, le pays d'importation est réputé ne pas s'opposer à l'exportation des déchets faisant l'objet de l'avis, et l'exportation peut se faire à la condition que les importateurs respectent toutes les lois applicables du pays d'importation. Un manifeste doit accompagner l'envoi de déchets et de matières recyclables dangereuses. Le pays d'exportation doit permettre la rentrée de tout envoi qui est retourné par le pays d'importation.

L'Accord Canada - États-Unis a été modifié en novembre 1992 de manière à inclure les « autres déchets », c'est-à-dire les déchets solides municipaux destinés à l'élimination finale ou à l'incinération et les résidus résultant de l'incinération de ces déchets (conformément à l'annexe II de la Convention de Bâle). Les déchets solides municipaux sont définis par les lois et règlements d'application de chacun des deux pays.

Conformément aux modifications apportées à l'Accord en 1992, les exigences relatives aux manifestes peuvent, en ce qui concerne les autres déchets, être remplacées par d'autres exigences de suivi. En raison de l'absence de réglementation fédérale canadienne en la matière, il a été précisé pendant la durée de l'examen quinquennal de la LCPE, que le département de l'Environnement (DOE) viserait à l'importation et de l'exportation de ces déchets.

3.4 Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux

En 1992, le gouvernement fédéral a promulgué le Règlement sur l'exportation et l'importation de déchets dangereux, en vertu de la LCPE, afin de permettre au Canada de s'acquitter de ses obligations internationales à cet égard. Le règlement fournit un système de contrôle et de surveillance qui oblige les exportateurs de déchets dangereux (y compris les matières recyclables dangereuses) à obtenir le consentement préalable du pays importateur avant de procéder aux envois transfrontaliers, à respecter les exigences en matière d'assurance-responsabilité et à prendre toutes les mesures possibles pour s'assurer que l'élimination ou le recyclage dans le pays d'importation se font dans le respect de l'environnement.

Le règlement, dont la mise en application incombe à la Division des mouvements transfrontières d'Environnement Canada, fait en sorte que les déchets dangereux et matières recyclables dangereuses qui franchissent les frontières sont manipulés et éliminés dans des installations agréées et d'une manière sans danger pour la santé humaine et l'environnement. Les définitions de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses sont conformes à celles contenues dans la Convention de Bâle et dans la Décision du Conseil de l'OCDE C (92)39/FINAL. Le règlement incorporait le régime de contrôle des déchets à trois niveaux (listes verte, orange et rouge) qui est décrit à la section 3.2.

La procédure de notification et le manifeste sont des éléments clés du règlement. En vertu de ce système, un préavis d'exportation, d'importation ou de transit doit être envoyé à Environnement Canada avant tout envoi de déchets, ce qui permet à l'autorité de réception d'examiner les déchets dangereux ou matière recyclable dangereuse en relation avec leur destination et de fournir une preuve du consentement préalable à Environnement Canada. Le préavis est valide pour une période maximale d'un an et peut s'appliquer à plusieurs envois effectués durant cette période.

Les envois doivent être accompagnés d'un manifeste qui décrit les déchets dangereux /matières recyclables dangereuses ainsi que d'une copie du préavis et de la lettre de confirmation émise par Environnement Canada. Une copie du manifeste est envoyée à Environnement Canada par l'exportateur lorsque les déchets/matières recyclables quittent une installation, et une copie est laissée au bureau des douanes lorsque les déchets/matières recyclables franchissent la frontière. Cette copie est également acheminée à Environnement Canada. Une troisième copie est transmise à Environnement Canada par la personne qui reçoit les déchets/matières recyclables. Lorsque les déchets dangereux ont été éliminés ou les matières ont été recyclées, un certificat d'élimination ou de recyclage attestant que l'opération a effectivement eu lieu est également envoyé à Environnement Canada.

3.5 Loi canadienne sur la protection de l'environnement

La nouvelle LCPE 99 (projet de loi C-32) est entrée en vigueur le 31 mars 2000 et renferme de nouvelles dispositions concernant le contrôle des déchets non dangereux régis destinés à l'élimination finale (Section 8, Partie 7 : Contrôle de la pollution et gestion des déchets). Il faut préciser qu'aucune autorité n'est déléguée pour le contrôle de l'exportation et de l'importation des déchets non dangereux régis s'ils sont destinés au recyclage.

L'article 185 de la nouvelle LCPE, qui porte sur la notification et la délivrance de permis, est énoncé comme suit :

• L'importation, l'exportation et le transit de déchets dangereux, de matières recyclables dangereuses et de déchets non dangereux régis devant être éliminés définitivement sont subordonnés :
  • à la notification préalable du mouvement au ministre et au paiement des droits réglementaires;
  • à la délivrance préalable par le ministre selon le cas :
    • d'un permis d'importation ou d'exportation attestant, sous réserve du paragraphe (4), que les autorités du pays de destination et, le cas échéant, du pays de transit ont autorisé le mouvement et celles du territoire de destination, l'élimination définitive ou le recyclage,
    • d'un permis de transit attestant qu'il a autorisé le mouvement;
  • à l'observation des conditions réglementaires.

Aux termes de l'article 187 de la nouvelle LCPE, le ministre doit diffuser de l'information sur les importations, exportations ou transits proposés. Selon l'article 188, le ministre peut enjoindre à tout exportateur, ou catégorie d'exportateurs, de déchets dangereux de lui remettre un plan de réduction ou de suppression progressive des exportations de déchets visés par règlement destinés à l'élimination définitive et de le mettre en oeuvre. Le ministre peut refuser de délivrer un permis à l'exportateur qui ne se conforme pas au règlement. Selon l'article 191, les plans de réduction ou de suppression progressive doivent prendre compte de l'avantage qu'il y a à utiliser l'installation d'élimination appropriée la plus près et des variations dans la quantité de biens dont la production génère des déchets devant être éliminés par un exportateur ou une catégorie d'exportateurs. L'article 190 autorise le ministre à délivrer un permis autorisant toute opération qui n'est pas conforme à la nouvelle Loi ou au règlement, mais dont il est convaincu qu'elle présente des garanties de sécurité environnementale au moins équivalentes à celles découlant de la conformité, qu'il s'agisse de l'importation, de l'exportation ou du transit de déchets.

Conformément à l'article 191, le gouverneur en conseil peut prendre tout règlement d'application pour mettre en oeuvre les dispositions concernant notamment les exigences en matière de notification, la classification des déchets et des matières, etc. C'est cette autorité qui forme la base de la mesure réglementaire examinée dans le présent document de travail.

3.6 Contrôle provincial des mouvements de DND

Les provinces exercent aussi un contrôle indirect sur les importations et les exportations de DND par le truchement des lois et règlements concernant l'utilisation des installations d'élimination des déchets qui relèvent de leurs compétences.

Par exemple, en Ontario, la province peut imposer, et impose effectivement, des restrictions relatives à la zone desservie par les lieux d'élimination des DND aux termes de la Loi sur la protection de l'environnement de l'Ontario. Les comtés qui gèrent les déchets de leurs municipalités peuvent contrôler le flux des déchets aux termes de la Loi sur les municipalités; ils peuvent ainsi diriger les déchets municipaux vers des installations de recyclage et d'élimination dont ils sont les propriétaires. Certaines matières ont également été interdites dans certains lieux municipaux afin de maximiser leur réacheminement.

Le paragraphe 115(2) du Règlement sur les déchets solides adopté en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement du Québec interdit la mise en décharge des déchets générés à l'extérieur de certaines juridictions régionales. En 1988, le gouvernement du Québec avait noté une augmentation du volume de déchets importés destinés à la mise en décharge, notamment dans les Cantons de l'Est, près de la frontière américaine. La plupart de ces déchets aboutissaient au site de la Sanipan. Le règlement a été contesté devant les tribunaux par Les Entreprises de Rebuts Sanipan Inc.

Selon le jugement de la Cour supérieure du Québec, la Loi sur la qualité de l'environnement visait à contrôler l'aménagement du territoire et, par ricochet, l'utilisation des terres par les exploitants de décharges. Le gouvernement jugeait nécessaire de mettre un terme aux importations de déchets en raison de la saturation projetée des décharges existantes et pour prévenir les effets dommageables sur le patrimoine foncier. La contamination possible de l'environnement par les déchets avait aussi été notée.

La Cour soutenait que comme la seule activité d'une décharge est d'enfouir les déchets et que la province a des compétences constitutionnelles exclusives sur ses terres et que, comme l'objet du règlement était de réduire le volume de déchets éliminés et le nombre de décharges, conformément à la politique gouvernementale axée sur la prévention de la contamination des sols, la Cour a statué que le règlement était valide selon la Constitution. La Cour a rejeté l'argumentation à l'encontre du règlement en vertu de l'Accord de libre échange nord-américain, du fait qu'il ne s'agissait pas d'une loi interne (québécoise) et parce qu'elle estimait que les déchets importés ne sauraient être considérés comme des objets de commerce.

Avant de poursuivre, nous allons donner d'autres exemples de politiques ou de règlements provinciaux qui ont été adoptés pour prévenir ou décourager les importations de déchets.

• Terre-Neuve - ordre permanent en vertu duquel le gouvernement doit préalablement approuver l'importation de déchets destinés à l'élimination;
• Nouvelle-Écosse - politique interdisant l'importation de déchets aux fins de leur mise en décharge ou de leur incinération (avec ou sans récupération de l'énergie);
• Nouveau-Brunswick - évaluation requise des impacts sur l'environnement pour les sites ayant l'intention d'éliminer des déchets importés;
• Manitoba - l'élaboration d'une politique provinciale en matière d'importation et d'exportation a été recommandée dans le cadre de l'examen des activités concernant les déchets solides.

3.7 Réglementation américaine en matière de transport des déchets non dangereux

Les tentatives se poursuivent au Congrès américain en vue de faire adopter une loi imposant des restriction sur la réception de déchets solides municipaux (DSM) provenant de l'extérieur des États et autorisant les localités et les États à contrôler le flux de ces déchets. Quatre projets de loi ont ainsi été présentés au 106^e Congrès, sans toutefois qu'il en découle jusqu'ici un changement de la politique fédérale américaine

La Solid Waste Interstate Transportation and Local Authority Act of 1999 (H.R. 1190), modifierait la Solid Waste Disposal Act de manière à interdire aux installations d'enfouissement ou d'incinération de recevoir des déchets solides municipaux de l'extérieur de l'État à moins que les déchets ne soient reçus aux termes d'une entente avec la collectivité réceptrice ou d'une exemption. Le projet de loi autorise aussi les États et les administrations locales à limiter le volume annuel de déchets provenant de l'extérieur de l'État et destinés à l'élimination dans chaque installation. En outre, il autorise les États à adopter des lois pour approuver ou refuser de renouveler un permis de construction, de modification majeure ou d'exploitation d'une installation d'élimination des DSM si l'État a approuvé un plan de gestion des DSM et que le refus de renouveler le permis est justifié par l'absence de besoin d'une telle installation dans l'État. Enfin, le projet de loi permet à l'État d'imposer des surtaxes sur le traitement, la combustion ou l'élimination des déchets provenant de l'extérieur de l'État.

Trois projets de loi similaires (S.533, S.663 and 872) ont également été présentés au Sénat lors du 106^e Congrès. Le Comité sénatorial sur l'environnement et les travaux publics (Senate Committee on Environment and Public Works) a tenu des audiences sur les trois projets de loi en juin 1999.

3.8 Règlement relatif au sous-titre D de la RCRA de l'EPA des États-Unis

De nouveaux critères relatifs à la conception et à l'exploitation des lieux d'enfouissement ont été incorporés au règlement relatif au sous-titre D de la U.S. Resource Conservation and Recovery Act (RCRA) qui a été promulgué en 1991. Le règlement, qui est entré en vigueur en octobre 1993, prévoit des contrôles rigoureux des lieux d'enfouissement américains et établit des critères minimaux à respecter concernant l'emplacement, l'exploitation, la conception, la surveillance, l'assainissement, la fermeture et l'après-fermeture des lieux d'enfouissement de même que les garanties financières. Le règlement devrait entraîner la fermeture de certains sites qui ne pourront se conformer aux nouveaux critères.

Certains sites américains ont diminué les droits en 1992 afin d'attirer un plus grand volume de déchets avant la mise en oeuvre des exigences réglementaires plus strictes. Rares sont les lieux d'enfouissement qui ont cependant fermé, et les faibles prix ont persisté en de nombreux endroits. Les économies d'échelle réalisées par les sites d'enfouissement plus vastes ont été invoquées comme l'une des raisons du maintien des bas pris. Parmi les autres facteurs probables figurent l'existence de contrats à long terme, les obligations des transporteurs et l'utilisation d'installations intégrées.

3.9 Directives du Conseil de la Communauté européenne

Le Règlement n^o 259/93 du Conseil de la Commission européenne, qui a été adopté en février 1993, porte sur la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l'entrée et à la sortie de la Communauté européenne. Il vise notamment à assurer l'élimination des déchets dans l'installation appropriée la plus proche et selon les méthodes et technologies les plus appropriées, de manière à garantir le plus haut niveau de protection de l'environnement et de la santé humaine. Son objectif général et sa portée sont semblables à ceux de la réglementation fédérale en vigueur au Canada en ce qui a trait à l'exportation et à l'importation de déchets dangereux.

Ainsi, il comprend des dispositions relatives au préavis, au contrôle du trafic illicite, aux garanties financières ou à des assurances équivalentes, etc.

Dans le règlement, le terme « déchet » désigne toute substance ou tout objet dont le détenteur se défait ou a l'obligation de se défaire en vertu des dispositions nationales en vigueur. Le terme « élimination » s'entend du ramassage, du tri, du transport, du traitement des déchets ainsi que de leur stockage et de leur dépôt sur ou dans le sol, et des opérations de transformation nécessaires à leur réutilisation, à leur récupération ou à leur recyclage. Les déchets ménagers, qui sont spécifiés à l'annexe III, sont ceux qui figurent sur la liste orange des déchets et sont identifiés avec d'autres déchets comme devant être réexaminés en priorité par le mécanisme de l'OCDE.

• 4.1 Étude de 1993 sur les exportations ontariennes
• 4.2 Forum de 1994 du CRO
• 4.3 Étude de 1995 sur les mouvements transfrontaliers
• 4.4 Système pilote de notification volontaire - 1995
• 4.5 Rapport de 1997 du vérificateur général du Canada
• 4.6 Évaluation de 1997 du commerce des déchets et des matières recyclables
• 4.7 Rapport sur la mise en décharge des déchets solides au Michigan
• 4.8 Sommaire

Comme il est résumé dans cette section, plusieurs études ont été réalisées au Canada sur les mouvements transfrontaliers des déchets. Aux fins du présent projet, on a tenté de tirer parti de ces études en procédant à une enquête auprès des ministères provinciaux de l'environnement, des grands centres urbains, etc. (section 2 et annexe C) et en organisant des séances de consultation auprès des intervenants (annexe D)

Les exigences réglementaires régissant la manutention, le transport et l'élimination des déchets au Canada et dans les pays importateurs définissent le cadre législatif dans lequel évolue le secteur de la gestion des déchets.

4.1 Étude de 1993 sur les exportations ontariennes

Une étude intitulée « Export of Solid Non-Hazardous Waste From Ontario » a été préparée pour le ministère ontarien de l'Environnement (et de l'Énergie) en octobre 1993 et visait à évaluer les progrès accomplis par la province en matière de réacheminement des déchets et à déterminer l'importance des activités d'exportation de déchets. L'étude a utilisé les données fournies par le Service américain des douanes, le secteur privé de la gestion des déchets et les gestionnaires des déchets en Ontario et aux États-Unis de même que celles tirées d'une enquête sur les mouvements transfrontaliers.

D'après cette étude, en 1992, l'Ontario a exporté environ 1,3 million de tonnes de déchets solides non dangereux vers des installations d'élimination (décharges et incinérateurs) situées aux États-Unis. La Communauté urbaine de Toronto et les régions de Peel, Halton et Hamilton-Wentworth ont été les plus actives à cet égard. De plus, les déchets exportés étaient composés principalement de déchets industriels, commerciaux et institutionnels (ICI) ramassés par des transporteurs privés. Les résidus de construction et de démolition ont constitué une part importante des exportations totales de déchets.

Les déchets exportés par l'Ontario aboutissent en Ohio, en Pennsylvanie, dans l'État de New York, au Michigan et, dans une moindre mesure, en Indiana et (éventuellement) dans le Maine. Les trois principales entreprises de gestion des déchets impliquées dans l'exportation de déchets sont Browning Ferris Industries (BFI), Waste Management Inc. (WMI) et Integrated Waste Services (IWS). Les facteurs qui ont favorisé les exportations de déchets sont les suivants :

• une décision prise en 1991 par le département américain de l'Agriculture de ne plus exiger l'incinération des déchets importés du Canada. Cette décision a augmenté les possibilités de mise en décharge des déchets canadiens aux États-Unis;
• les écarts importants dans les coûts d'élimination totaux (redevances et transport). Les redevances de déversement applicables aux déchets ramassés par le secteur privé varient généralement (à cette époque) entre 150 $ et 180 $ la tonne dans la région du Golden Horseshoe, soit une hausse « considérable » par rapport aux années précédentes et par rapport aux décharges américaines;
• les restrictions relatives aux zones desservies par les décharges ontariennes et l'interdiction d'apporter certaines matières dans les sites d'enfouissement municipaux (pour maximiser le réacheminement des matières recyclables commercialisables). L'un de ces exemples est l'interdiction d'enfouir les chargements contenant du carton ondulé recyclable, des produits blancs, des pneus, du plâtre, de la ferraille, etc. dans certaines décharges;
• l'absence de contrôle des exportations par le gouvernement fédéral;
• un cadre politique et réglementaire peu restrictif aux États-Unis.

Tout en reconnaissant qu'il n'y avait aucun seuil critique au-delà duquel l'industrie de la gestion des déchets retournerait le flux des déchets dans les décharges municipales de l'Ontario, il a été suggéré à l'époque de faire passer les redevances de déversement à ces endroits de 80 $ à 90 $ la tonne, ce qui éliminerait pratiquement les exportations de déchets.

En ce qui a trait aux sources d'information, alors que les douanes américaines étaient identifiées comme la seule agence qui recueillait régulièrement des données sur les mouvements transfrontaliers, on ne disposait pas de données complètes étant donné que les chargements de déchets exportés avaient une valeur monétaire inférieure aux données commerciales (1 250 $/chargement). Pour ce qui est de l'étude des activités transfrontalières, seules des estimations visuelles basées sur les types de chargement probable ont été faites.

Certains États frontaliers surveillaient les mouvements hors-frontière, mais deux des plus grands États récepteurs des rebuts provinciaux (l'État de New York et le Michigan) ne possédaient que des informations générales à cet égard. Les données fournies par les municipalités de l'Ontario n'étaient habituellement utiles que pour les déchets des zones résidentielles (par opposition aux déchets ICI), et les déchets ICI constituaient la majorité des exportations de rebuts. Les exploitants privés (canadiens et américains) ne possédaient généralement pas d'information utile.

Comme nous l'avons indiqué ailleurs dans le rapport, des limitations semblables concernant les sources de données ont également été notées dans cette étude.

4.2 Forum de 1994 du CRO

Le 24 février 1994, le Conseil du recyclage de l'Ontario (CRO) a tenu un forum sur les exportations de déchets afin de favoriser l'échange de points de vue sur les incidences de l'exportation des déchets sur le réacheminement des déchets. Parmi les 45 participants figuraient des représentants de tous les niveaux du secteur public, de l'industrie de la gestion des déchets, des universitaires, des consultants et des organisations non gouvernementales de l'environnement.

L'une des conclusions auxquelles sont arrivés les participants est que l'exportation de déchets solides aux États-Unis a des répercussions négatives sur le développement du secteur des 3 R en Ontario. Ainsi, il a été mentionné que les installations de réacheminement des déchets qui avaient été établies en prévision d'accueillir certains volumes de matériaux susceptibles d'assurer leur viabilité étaient, dans certains cas, affectées par l'exportation des déchets à des prix plus bas.

À cet égard, il a été mentionné que l'ancien ministre de l'Environnement (et de l'Énergie) de l'Ontario, M. Bud Wildman, avait demandé au gouvernement fédéral d'imposer une taxe à l'exportation sur tous les envois internationaux de déchets. Cette mesure avait été proposée à titre provisoire jusqu'à ce que la LCPE soit modifiée et confère au gouvernement fédéral le pouvoir législatif de réglementer les envois transfrontaliers à plus long terme. L'appui ferme accordé aux États-Unis à la proposition de doter les administrations locales et les États de mécanismes pour exercer un contrôle plus rigoureux sur les mouvements de déchets hors des États a également été souligné.

Les participants au forum ont aussi estimé que le fait que l'Ontario tarde à adopter un règlement sur la réduction des déchets a créé une certaine incertitude et entraîné une diminution des investissements dans l'infrastructure des 3 R. La mise en oeuvre immédiate du règlement sur la réduction des déchets pour le secteur ICI a été proposée (ce règlement est devenu une loi en mars 1994).

Aucun consensus ne s'est dégagé concernant les éventuels mécanismes statutaires à la disposition de la province, du gouvernement fédéral ou du gouvernement américain pour « fermer la frontière » de même que sur l'impact du GATT, de l'ALE ou de l'ALENA sur toute mesure proposée à cet effet. On n'est parvenu à aucune entente au sujet de l'interdiction possible ou réelle des exportations de déchets ou de la mesure dans laquelle les interdictions touchant l'acheminement de certains déchets vers des décharges pourraient garantir le réacheminement des matières recyclables. De plus, il n'y a eu aucun consensus sur les incidences des opérations des décharges sur les collectivités réceptrices ou sur la question de savoir si la responsabilité locale des déchets ou des facteurs économiques devrait porter principalement sur l'élimination des déchets.

4.3 Étude de 1995 sur les mouvements transfrontaliers

Un rapport intitulé « Study of the Transboundary Movement of Waste Into/Out of Canada » et présenté à Environnement Canada en mai 1995 a examiné la nature et les incidences des mouvements transfrontaliers de déchets entre le Canada et d'autres pays (surtout les États-Unis). Il a porté principalement sur les déchets solides non dangereux, ainsi que sur les déchets industriels liquides et dangereux et certaines catégories de matières recyclables. Il se divisait en quatre grandes sections : une estimation des volumes de déchets importés et exportés au Canada (pour certains flux); un examen des incidences de ces mouvements sur les plans de l'économie et de l'emploi; une description de quatre options stratégiques en matière de gestion des mouvements de déchets solides non dangereux; un aperçu des contrôles existants.

Quatre aspects clés du flux des déchets à l'intérieur et à l'intérieur du Canada ont été définis :

• L'industrie canadienne de la gestion des déchets représente entre 3,5 et 4,7 milliards de dollars dans l'économie du pays (soit environ 0,5 % of PIB), et emploie de 30 000 à 40 000 travailleurs (en 1993). Selon les chiffres contenus dans l'étude effectuée en Ontario (section 4.1), les exportations de DND destinés à l'élimination aux États-Unis ont été estimées, en 1992, à 1,3 million de tonnes (soit près de 6 % du volume total de DND éliminés au Canada). Une très faible proportion des exportations provient du Nouveau-Brunswick. Aucune quantité importée n'a été rapportée. La mise en décharge de ces déchets aux États-Unis a coûté à l'industrie canadienne de la gestion des déchets de 90 à 130 millions de dollars par année (d'après des redevances de déversement moyennes de 50 $/tonne en Ontario et des redevances et coûts de transport variables aux États-Unis).
• Les échanges commerciaux entre le Canada et les États-Unis dans l'industrie des métaux de seconde fusion sont importants (et généralement équilibrés), soit de 0,76 à 1,3 million de tonnes de déchets exportés en 1992 et de 1,3 à 1,35 million de tonnes importés pour certains flux. La valeur totale des importations au Canada et les revenus estimés des employés canadiens ont représenté un impact de près de 577 millions de dollars dans l'économie.
• Le Canada a importé plus de 1,2 million de tonnes de fibres de papier destinées au recyclage en 1992. Quatre vingt-cinq pour cent ont été consommés en Ontario et au Québec. Quelque
  4 240 emplois ont été directement reliés à la disponibilité de fibre importée. Les importations de déchets de papier ont injecté dans l'économie canadienne (revenus des employés et valeur du matériau) 336 millions de dollars en 1993. Environ 230 000 tonnes de fibres ont également été exportées en 1992.
• Au cours des dernières années, il y a eu une exportation nette de déchets dangereux par le Canada vers les États-Unis (environ 230 000 tonnes exportées et 130 000 tonnes importées en 1992). Plus de 50 % du volume de déchets ainsi transférés étaient destinés au recyclage. La restructuration des installations de part et d'autre de la frontière a été invoquée comme raison première de ces transferts (il est a noté que cette tendance a changé depuis 1995).

Les auteurs du rapport ont également mentionné l'influence des entreprises multinationales de gestion des déchets à intégration verticale qui ont tendance à acheminer les déchets vers leurs propres lieux d'élimination, de recyclage, de traitement et d'incinération à l'extérieur du Canada. Les mouvements transfrontaliers de certains flux de déchets à destination et en provenance du Canada en 1992 sont résumés au tableau 4-1.

* pour élimination, recyclage et incinération

Quatre options de gestion des importations et exportations canadiennes de déchets non dangereux ont été brièvement décrites dans le rapport, de même que leurs répercussions. Ces options, qui sont décrites plus en détail à l'annexe E, sont les suivantes :

1. Aucun contrôle des importations et exportations de déchets - Conformément à cette option, le gouvernement fédéral ne prendrait aucune mesure supplémentaire pour garantir l'application des politiques ou règlements relatifs aux mouvements transfrontaliers. En fait, le flux de DND entre le Canada et les États-Unis serait entravé le moins possible, et aucun effort ne serait déployé pour surveiller les envois ou imposer des conditions aux transporteurs de déchets ou aux exploitants de lieux d'enfouissement.
2. Renforcement des mécanismes réglementaires de gestion - En vertu de cette option, le gouvernement fédéral, tout en s'abstenant d'intervenir pour limiter ou interrompre les mouvements transfrontaliers de DND, imposerait des contrôles et fixerait des conditions pour surveiller les flux de déchets et promouvoir l'élimination écologiquement rationnelle des déchets.
3. Mesures économiques - Divers instruments, tels que les taxes, les redevances, les droits ou les surtaxes, ont été proposés pour majorer le coût de l'importation ou de l'exportation de DND. À condition que ces instruments soient suffisants pour influer sur les décisions des producteurs et transporteurs de déchets, ils serviraient d'incitatifs économiques pour encourager l'établissement d'installations de gestion des déchets de part et d'autre de la frontière. Ils pourraient aussi accroître les recettes des organismes de réglementation.
4. Interdictions et restrictions en matière d'importation ou d'exportation - De telles mesures interdiraient tout envoi de DND à destination ou en provenance d'un territoire donné. Elles s'appliqueraient généralement ou plus précisément à certains types de DND, à certaines conditions et à partir de sources désignées. Les interdictions et restrictions ont été jugées la meilleure option disponible.

Comme il est mentionné dans le rapport, il n'est aucunement question de tirer des conclusions concernant les options de contrôle privilégiées des importations et exportations canadiennes de déchets. Toutefois, compte tenu de l'importance de la valeur économique et des répercussions sur l'emploi de cette activité et des relations entre les divers flux de déchets, il faut faire preuve de prudence dans l'examen des changements majeurs aux pratiques et règlements en vigueur.

4.4 Système pilote de notification volontaire - 1995

En 1995, Environnement Canada a mis en place un système pilote de notification et de déclaration volontaires concernant les mouvements transfrontaliers de DND. Cette mesure provisoire a donné lieu à l'élaboration subséquente de règlements connexes et à un système permanent de notification, d'une manière analogue à celle existant pour l'exportation et l'importation de déchets dangereux. Conçu initialement pour être mis en oeuvre au cours de l'année 1995, il était projeté de proroger le système de notification volontaire en 1996 (en une version améliorée peut-être) et de l'appliquer dans tout le pays.

La mise au point du système pilote a été amorcée dans le cadre de consultations entre Environnement Canada et divers organismes fédéraux, provinciaux et territoriaux et l'Environmental Protection Agency des États-Unis. Un groupe de travail composé de représentants de l'Association ontarienne de gestion de déchets, du ministère de l'Environnement (et de l'Énergie) de l'Ontario, du ministère fédéral des Affaires étrangères et du Commerce international, d'Environnement Canada et de plusieurs entreprises privées de gestion des déchets a été constitué en 1994. Les membres du groupe se sont rencontrés à plusieurs reprises au cours de l'année pour solliciter la participation d'entreprises de gestion des déchets à l'étude pilote et pour établir des procédures de notification (déclaration) appropriées.

Plusieurs entreprises, toutes situées en Ontario, ont été invitées à participer à l'exercice de notification volontaire. Des formulaires de déclaration trimestrielle ont été préparés pour les activités de pré- et de post-notification. Les formulaires de pré-notification visaient à consigner uniquement des données générales sur les installations de transport et de réception (vu la difficulté à prévoir les envois aux États-Unis en raison de la volatilité du marché). Les formulaires de post-notification avaient pour but de déterminer les quantités réelles de déchets qui avaient été expédiées ainsi que leur destination.

Tout au long du programme pilote en 1995, cinq entreprises ont fait parvenir des formulaires de pré-notification à Environnement Canada. Aucune n'a fourni régulièrement des données pour les quatre trimestres. À peine deux d'entre elles ont déclaré les quantités de déchets expédiés (via des formulaires de post notification) et ce, pour certaines périodes de l'année seulement. Dans l'ensemble, les exportateurs ont déclaré l'envoi d'environ 40 000 tonnes de déchets non dangereux dans le cadre du programme de déclaration volontaire.

4.5 Rapport de 1997 du vérificateur général du Canada

Le chapitre 4 du rapport d'avril 1997 du vérificateur général du Canada était intitulé « Le contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux ». Ce rapport faisait état des résultats d'une vérification effectuée par le vérificateur général pour déterminer si Environnement Canada, de concert avec d'autres ministères fédéraux et les provinces, a établi un régime complet et efficace pour contrôler les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, qui soit cohérent avec les engagements et les obligations internationaux du Canada en matière d'environnement de façon à assurer une gestion écologique et efficiente de ces déchets. La vérification visait aussi à établir dans quelle mesure Environnement Canada a fait la promotion de la conformité et pris des mesures appropriées en vue de l'application de la loi.

Selon le vérificateur général, Environnement Canada a bien amorcé l'établissement d'un régime efficace et complet de contrôle des mouvements transfrontaliers des déchets dangereux, mais des lacunes importantes subsistent. Par exemple, le ministère n'a pas la capacité nécessaire pour prévenir le trafic illicite de façon proactive et les mesures de mise en oeuvre sont limitées.

Bien qu'il soit axé principalement sur les importations et exportations de déchets dangereux, le rapport du vérificateur général contient de l'information utile en vue de l'application du règlement sur les déchets non dangereux. Tout dépendant des mécanismes de contrôle des importations et des exportations de DND qui seront finalement adoptés par Environnement Canada, un grand nombre de ces questions touchant la surveillance, la conformité et l'application pourraient être soulevées. Parallèlement, il est admis qu'il existe des différences potentiellement majeures entre les déchets dangereux et les déchets non dangereux et entre les entreprises d'importation et d'exportation qui s'y rattachent.

Par exemple, comparativement aux DND, les incitatifs monétaires qui favorisent le trafic illicite des déchets dangereux sont plus importants. Dans le rapport, il est mentionné que le coût de traitement d'un chargement licite de déchets dangereux transportés par camion varie de 300 $ à 1 200 $ la tonne. L'élimination d'un chargement complet de ces déchets, qui est habituellement de 22 tonnes métriques, peut facilement coûter plus de 10 000 $. S'ajoutent les coûts de l'assurance-responsabilité et du courtage et une période d'attente d'environ 35 à 40 jours pour que toute la paperasse administrative soit remplie (la mise en oeuvre d'un régime de contrôle des DND pourrait soulever les mêmes questions pour les importations et les exportations de DND). Ces incitatifs en faveur du trafic illicite ont été exacerbés par le faible taux de détection et les risques peu élevés de faire l'objet de sanctions administratives ou de poursuites civiles ou criminelles.

Les difficultés relatives à l'inspection des déchets et à l'analyse d'échantillons, qui sont des activités particulièrement coûteuses dans le cas des déchets dangereux, ont également été analysées en détail dans le rapport du vérificateur général. Les problèmes liés à la définition de déchets, qui englobent une grande variété de substances, ont fait ressortir la nécessité d'harmoniser les protocoles fédéraux et provinciaux et d'apporter des modifications à la LCPE. L'attribution de numéros tarifaires uniques a été jugée une stratégie de gestion plus efficace pour ce qui est de la fréquence d'échantillonnage, des protocoles d'échantillonnage, de l'accès aux installations d'analyse, etc.

Les vérificateurs ont également mentionné que certaines mesures d'application relatives au trafic illicite de déchets dangereux n'ont pas été abordées ou mises en oeuvre en raison des difficultés inhérentes aux définitions utilisées dans la LCPE et le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux. Un petit nombre de poursuites seulement ont été engagées et un nombre encore plus restreint de condamnations ont été prononcées.

Le degré de conformité à certaines exigences a été faible aussi bien dans le cas des exportations que dans celui des importations, notamment en ce qui a trait aux exigences réglementaires touchant les manifestes (taux de conformité de 28 % dans le cas des exportations et de 53 % dans le cas des importations) et les certificats d'élimination ou de recyclage (taux de conformité de 67 % pour les exportations et de 62 % pour les importations). Pour ce qui est du manifeste, plusieurs copies du document doivent être remises. Souvent, Environnement Canada a reçu la copie du manifeste soit de l'expéditeur soit du destinataire, mais non des deux.

Il convient néanmoins de préciser que depuis la parution du rapport du vérificateur général, les taux de conformité ont beaucoup augmenté par suite des efforts accrus déployés par Environnement Canada à cet égard. En mai 2000, le vérificateur général a rendu public un examen biennal de la vérification de 1997.

4.6 Évaluation de 1997 du commerce des déchets et des matières recyclables

Une autre étude préparée pour Environnement Canada, intitulée « Assessment of Canadian Trade in Wastes/Recyclables, 1988-1995 » et datée de juillet 1997, a également été examinée dans le cadre de ce projet. L'étude portait sur les volumes et valeurs monétaires des importations et exportations de déchets, telles que déclarées dans la base de données sur les statistiques commerciales du Canada, avec un intérêt particulier accordé aux matières dangereuses.

Comme le mentionnait l'étude, les statistiques sur les importations et les exportations de toutes les marchandises sont compilées par la Division du commerce international de Statistique Canada au moyen des codes du système harmonisé (SH), lequel s'inspire de la classification internationale. Conçu initialement pour les services des douanes, le Système harmonisé est également utilisé par Statistique Canada pour suivre les données sur la production. Le rapport a identifié des limitations importantes concernant la capacité du SH ou de Douanes Canada à suivre les types de déchets, qu'ils soient destinés à l'élimination ou au recyclage. Les limitations importantes à cet égard sont les suivantes :

• les activités de suivi des matières sont souvent basées sur la valeur monétaire, et comme bon nombre de déchets représentent un passif plutôt qu'un actif (ie. ils ont une valeur négative), elles font l'objet d'une surveillance inadéquate;
• même lorsque les déchets présentent une valeur en tant que matière secondaire, cette valeur est souvent inférieure aux seuils généralement utilisés pour justifier une classification particulière (un grand nombre de déchets sont classés dans des catégories fourre-tout pour les matières à faible valeur);
• étant donné que les agents des douanes s'attachent surtout à surveiller les importations de substances illicites, et à déterminer les taxes et les droits applicables, les exportations font l'objet d'un minimum de contrôle de la qualité. Douanes Canada ne dispose pas d'une infrastructure aussi importante pour surveiller les exportations par rapport aux importations;
• les complexités inhérentes à la classification des déchets et la latitude en matière de classification du système harmonisé et du système de gestion des déchets;
• certains codes du SH peuvent englober à la fois des déchets dangereux et des déchets non dangereux;
• certains codes du SH englobent des déchets et des non-déchets.

Les auteurs de l'étude ont tenté d'obtenir des données sur les déchets du Système de renseignements et d'extraction de l'information sur le commerce (TIERS), qui regroupe des données sur les importations et les exportations. Bien que la base de données TIERS constitue en principe un registre exhaustif des échanges commerciaux canadiens, son utilité aux fins de l'analyse des déchets est encore une fois jugée limitée, le SH n'ayant pas été conçu pour suivre les déchets ou pour établir la distinction entre les déchets dangereux et les déchets non dangereux. La meilleure source de données sur les exportations et importations de déchets dangereux est le manifeste rempli conformément au Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux.

Le commerce des déchets se déroule en très grande partie au sein de l'OCDE, les États-Unis étant le principal partenaire commercial du Canada. Nonobstant les limitations relatives aux données, une tentative a été faite pour corréler les données présentées dans le SH à la codification des déchets par l'OCDE. Comme il est mentionné à la section 3, l'OCDE classe les déchets dans trois catégories - listes verte (déchets non dangereux), orange et rouge - en fonction des risques potentiels qu'ils présentent. Des difficultés ont cependant surgi lors de cet exercice, certains codes du SH correspondant à plus d'un type de code de l'OCDE. Néanmoins, les auteurs du rapport ont conclu que la plupart des activités commerciales impliquaient des déchets non dangereux.

Les quantités de déchets exportés dans des pays autres que ceux de l'OCDE, telles qu'indiquées par les codes du SH, ont beaucoup fluctué. En général, les exportations ont connu une croissante beaucoup plus rapide ces dix dernières années que celle du produit intérieur brut (PIB), et il est fort probable qu'il en fut de même pour les matières recyclables et les déchets, de même que pour les autres biens et services. Dans l'ensemble, les exportations de déchets présentent une corrélation assez étroite avec les exportations totales de marchandises. La plupart des activités commerciales avec des pays non-membres de l'OCDE impliquaient des déchets figurant sur la liste verte.

Certaines matières sont potentiellement préoccupantes à titre de déchets dangereux pour certains pays de réception, même si elle ne sont pas jugées dangereuses au sens de la réglementation canadienne (ou internationale). Les pneus et les déchets de plastique en sont des exemples.

4.7 Rapport sur la mise en décharge des déchets solides au Michigan

En février 1999, le Michigan Department of Environmental Quality (Waste Management Division) a publié un document intitulé « Report of Solid Waste Landfilled in Michigan, October 1, 1997 - September 30, 1998 ». Tous les ans, les exploitants de décharge doivent déclarer le volume de déchets solides reçus par comté, état ou pays d'origine. Le rapport de 1999 était le troisième rapport annuel des déchets solides mis en décharge au Michigan.

Certaines des données contenues dans le rapport peuvent être des estimations (et ne portent pas sur l'incinération sauf pour ce qui est de la mise en décharge définitive des cendres des incinérateurs municipaux), mais il ressort que le Canada est le principal exportateur de déchets au Michigan. Le volume de déchets exportés par le Canada a totalisé 2 548 815 verges cubes, ce qui correspond généralement au volume enregistré au cours des deux périodes de déclaration précédentes. Au cours de l'actuelle période de déclaration, neuf décharges situées dans sept comtés de l'État s'adonnaient à ce type d'activités commerciales. Les exportations canadiennes ont représenté l'équivalent de 5,5 % de tous les déchets mis en décharge au Michigan. De façon générale, les importations de déchets produits à l'extérieur de l'État ont constitué 12,3 % au total du volume de déchets solides éliminés dans l'État.

4.8 Sommaire

Comme il a été mentionné dans cette section, les mouvements transfrontaliers de déchets non dangereux (DND), de déchets dangereux et de matières recyclables comportent des considérations économiques, environnementales et sociales importantes et interdépendantes. À l'heure actuelle, et comme il a été précisé dans la section 3, les mouvements de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses sont réglementés et contrôlés par le fédéral et les provinces. En outre, les mouvements transfrontaliers de matières recyclables constituent un élément important des activités commerciales intérieures et internationales du Canada. Les mouvements de DND sont actuellement assujettis à des contrôles réglementaires minimaux. Le mouvement et le contrôle des trois flux de déchets, cependant, sont interdépendants car les activités qui se déroulent dans un secteur peuvent avoir des répercussions négatives dans d'autres secteurs (p. ex. les répercussions des exportations à peu de frais de déchets destinés à l'élimination sur l'infrastructure des 3 R).

La politique d'Environnement Canada en matière de mouvements transfrontaliers est de faire en sorte que les frontières restent ouvertes aux mouvements contrôlés de déchets dangereux, de matières recyclables dangereuses et de déchets non dangereux tout en veillant à ce que ces mouvements soient gérés de manière à protéger la santé humaine et l'environnement et soient administrés de sorte qu'une instance touchée puisse refuser ou autoriser l'importation pour garantir la protection de l'environnement.

Aucune option ( y compris le statu quo) ne présente que des avantages ou des inconvénients, et il est impératif d'agir afin que le Canada respecte ses obligations internationales aux termes de la Convention de Bâle et des modifications apportées à l'Accord Canada-États-Unis (section 3). Le statu quo ne tient pas compte des restrictions futures éventuelles et de la réglementation en matière de contrôle du flux des déchets par d'autres gouvernements et ne permet pas d'atténuer les préoccupations concernant l'affaiblissement de l'infrastructure de 3 R par l'élimination à peu de frais des déchets exportés.

L'approche volontaire à la déclaration du flux des déchets devrait être privilégiée, mais l'échec du programme pilote mis en place par Environnement Canada (section 4.5) ne sanctionne pas cette position. Il faut donc intervenir d'une manière ou d'une autre.

La mise en place d'un mécanisme réglementaire quelconque (tel que proposé à la section 4.3) semble être le premier choix logique en ce moment. Cette option ne présenterait pas les inconvénients majeurs d'instruments économiques potentiels ou les restrictions ou interdictions rigoureuses sur les importations ou exportations comme l'adoption de mesures commerciales de rétorsion. Elle représenterait aussi une première étape logique à toute forme d'intervention active du gouvernement fédéral. En d'autres termes, si l'adoption de mesures plus énergiques était jugée souhaitable dans l'avenir, il faudrait obligatoirement exercer une certaine forme de surveillance.

Il faut s'attendre à ce que la réglementation en matière de gestion des déchets aux États-Unis, notre principal partenaire commercial en ce qui a trait aux mouvements transfrontaliers des déchets, évolue comme en témoignent les tentatives faites pour faire adopter des projets de loi  relatifs au contrôle du flux des déchets et à la gestion des déchets entre les États (section 3.7). Les entreprises canadiennes de gestion de déchets ainsi que les entités municipales qui sont devenues tributaires des exportations aux fins de la gestion des déchets pourraient alors traverser des moments difficiles. Dans ce cas, le gouvernement fédéral devra intervenir. Or, pour que le fédéral comprenne parfaitement bien et rapidement les ramifications d'une telle situation et son importance, il est essentiel qu'il ait une bonne idée de la portée des impacts potentiels. Un examen des tendances actuelles concernant le volume de déchets faisant l'objet de mouvements transfrontaliers, par le biais d'un programme de suivi permanent et de consentement préalable en connaissance de cause, serait un élément de cette compréhension.

On peut présumer que l'industrie de la gestion de déchets et les producteurs avaliseront difficilement tout changement au statu quo. De plus, il est impératif d'accorder une attention particulière aux incidences potentielles du réacheminement des déchets pour l'industrie, de manière à ne pas perturber les activités actuelles et futures à cet égard. La mise en place d'exigences appropriées en matière de déclaration, appuyées par une définition facilement compréhensible et applicable des déchets non dangereux réglementés, est requise.

• 5.1 Terre-Neuve
• 5.2 Île-du-Prince-Édouard
• 5.3 Nouvelle-Écosse
• 5.4 Nouveau-Brunswick
• 5.5 Québec
• 5.6 Ontario
  • 5.6.1 Exportations ontariennes de déchets
  • 5.6.2 Importations de déchets en Ontario
• 5.7 Manitoba
• 5.8 Saskatchewan
• 5.9 Alberta
• 5.10 Colombie-Britannique
• 5.11 Résumé
• 5.12 Facteurs influant sur les flux transfrontaliers de DND
• 5.13 Commerce des matières recyclables

Un volet du projet consistait à revoir les exportations et les importations de déchets non dangereux (DND) destinés à l'élimination finale qui ont cours ou qui sont prévues. Les résultats de cet examen, qui comprend un aperçu des types de déchets, des volumes et de la destination des envois, sont présentés dans cette section. Bien qu'ils ne fassent pas partie de l'objectif principal de l'exercice, des commentaires sur le commerce des matières recyclables ont également été apportés.

Les données et renseignements de base utilisés dans la présente analyse ont été largement tirés du sondage mené auprès des intervenants (section 2.3). Cette section renvoie aussi à des rapports antérieurs traitant des mouvements transfrontaliers (section 4). Comme il a été mentionné dans la section 4, il est très difficile d'obtenir des données précises sur les mouvements transfrontaliers de DND destinés à l'élimination en l'absence de rapports par les entreprises privées de gestion de déchets. La présente étude a elle aussi rencontré ces difficultés, comme le montre la faible qualité des données qui en sont issues.

Comme il est indiqué dans la présente section, six provinces n'ont rapporté aucune activité d'exportation ni d'importation. Les données à l'appui étaient cependant souvent peu abondantes. Ces provinces étaient Terre-Neuve, l'Île-du-Prince-Édouard, la Nouvelle-Écosse, le Québec, le Manitoba et l'Alberta.

5.1 Terre-Neuve

Le ministère de l'Environnement et du Travail affirme qu'il n'y a aucune exportation de DND municipaux hors de la province. Toutefois, les entreprises qui produisent des déchets ICI exportent peut-être des DND (on n'a aucun autre détail). Parmi les matières recyclables exportées, on trouve notamment des pneus, de la ferraille et des contenants de boissons.

Un ordre permanent, en vertu duquel il faut obtenir l'autorisation préalable du gouvernement avant d'importer des déchets, est en vigueur (en réponse à un projet d'importation de déchets destinés à l'élimination présenté il y a plusieurs années). Aucun déchet n'est donc importé dans la province (à l'exception de petites quantités de déchets provenant des avions et des paquebots de croisière, qui sont considérés comme des déchets d'origine internationale).

5.2 Île-du-Prince-Édouard

Dans cette province, les déchets solides sont gérés par la Island Waste Management Corporation (IWMC). Les représentants de la société signalent que la province n'importe ni n'exporte de déchets solides destinés à l'élimination. Il y a deux exceptions : les déchets dangereux exportés (PCB, déchets biomédicaux, etc.) et les déchets provenant occasionnellement des paquebots de croisière (à la demande de ces derniers). Certains matériaux sont exportés aux fins du recyclage.

5.3 Nouvelle-Écosse

Le ministère de l'Environnement de la Nouvelle-Écosse affirme qu'aucune municipalité n'exporte actuellement de déchets destinés à l'élimination. En outre, à sa connaissance, il n'y a aucun mouvement de déchets ICI. Les lieux d'enfouissement ne reçoivent plus de déchets importés depuis que le Ministère a appliqué une politique qui interdit tout mouvement de déchets aux fins de l'enfouissement ou de l'incinération (avec ou sans récupération d'énergie).

Les seuls mouvements transfrontaliers observés visaient les panneaux de fibres, le carton ondulé, les vêtements usagés et, peut-être, le papier journal et les revues (importations en provenance des États-Unis). Les exportations, vers les États-Unis principalement, comprenaient des fibres de papier, des pneus hors d'usage et des plastiques.

5.4 Nouveau-Brunswick

Le ministère de l'Environnement du Nouveau-Brunswick signale que des déchets solides sont importés du Maine pour être éliminés dans deux sites. Ces sites sont représentés par les Commissions de gestion des déchets solides du Sud-Ouest (6 000 à 7 000 tonnes importés par an) et de Madawaska/Victoria (7 800 tonnes importées par an). Le Ministère ajoute que des évaluations environnementales doivent être effectuées pour les sites qu'on prévoit utiliser aux fins de l'élimination des déchets importés. L'importation de matériaux est considérée comme ayant des effets positifs dans certains cas, car elle soutient les programmes locaux axés sur les 3 R.

Un autre organisme, la Fundy Region Solid Waste Commission, déclare recevoir de petites quantités de déchets extracôtiers provenant des activités internationales de navigation. Aucune activité d'exportation de déchets ne se déroule dans la province.

5.5 Québec

Comme il a été noté dans la section 3.6, le Règlement sur les déchets solides du Québec, adopté en vertu de la Loi sur la qualité de l'environnement, interdit tout enfouissement de déchets générés en dehors de la province. Par conséquent, il n'y a aucune importation de déchets au Québec. Quant aux exportations, on ne possédait aucune donnée au moment de la rédaction du présent rapport.

5.6 Ontario

Comme il a été noté à la section 4.1, dans un rapport publié en 1993 et intitulé « Export of Solid Non-Hazardous Waste From Ontario », on estimait que 1,3 million de tonnes de DND avaient été exportées vers les États-Unis en 1992. Au moment où s'amorçait l'étude, la majorité de ces déchets provenaient du secteur ICI et étaient ramassés par des transporteurs privés qui desservaient la région métropolitaine de Toronto et les régions de Peel, de Halton et de Hamilton-Wentworth. On n'avait signalé aucune importation de déchets destinés à l'élimination en Ontario. La situation n'a guère changé.

5.6.1 Exportations ontariennes de déchets

Les pratiques actuelles d'élimination des déchets en Ontario ont été examinées. Voici les résultats :

Ville de Toronto : Actuellement (1999), 325 000 tonnes de DND municipaux sont transportées vers le Michigan. En l'an 2000, on prévoit que cette quantité passera à 450 000 tonnes. Les contrats actuels d'élimination pourraient être prolongés de deux ans. En 1998, les exportations de déchets municipaux atteignaient approximativement 254 000 tonnes. Des quantités importantes de déchets ICI ainsi que de résidus de construction et de démolition ont également été exportées.

L'élimination à long terme des déchets constitue une source majeure d'incertitude à Toronto et dans les régions de York et de Durham, compte tenu de la fermeture projetée de la décharge Keele Valley en 2002. La ville de Toronto est actuellement à la recherche de solutions à long terme concernant la gestion des déchets. L'appel d'offres du Toronto Integrated Solid Waste Resource Management Process (TIRM) (au nom de Toronto et des régions de Peel, de York et de Durham) a suscité plusieurs réponses, qui proposaient d'éliminer les déchets aux États-Unis. Parallèlement, la région de York a également reçu des propositions provenant principalement d'installations d'élimination américaines.

Région de Halton : On estime qu'au moins 100 000 tonnes de DND, surtout des déchets ICI, sont exportées en dehors de la région par l'entremise de deux stations de transfert exploitées par le secteur privé. La plupart des déchets manipulés par l'un des exploitants (estimés à 57 000 tonnes par an) sont exportés vers un incinérateur américain.

Région de Waterloo : On estime que de 120 000 à 150 000 tonnes de DND, surtout des déchets ICI, sont exportées par l'entremise de trois stations de transfert exploitées par le secteur privé. On croit que deux des stations exportent aux États-Unis.

Région de Peel : Tous les déchets municipaux sont actuellement dirigés vers des lieux d'enfouissement locaux. Comme le lieu principal (Britannia) atteindra sûrement sa capacité maximale en 2003, la région est actuellement à la recherche de solutions d'élimination à long terme et envisage d'exporter aux États-Unis. La région n'assure pas le suivi des exportations de déchets ICI, bien que des données d'un rapport comparatif de 1996 pourraient être utiles.

Région de Hamilton-Wentworth : Aucune exportation de déchets municipaux n'est rapportée. Toutefois, des quantités importantes de déchets ICI sont exportées par le biais de deux stations de transfert exploitées par le secteur privé qui éliminent les déchets aux États-Unis.

Région de Niagara : Il n'y a actuellement pas d'exportations de déchets municipaux. La région a cependant demandé que des modifications soient apportées aux certificats d'agrément pour que les lieux d'enfouissement municipaux de Niagara Falls et de St. Catharines puissent recevoir des déchets provenant de l'extérieur de la région. Deux importantes entreprises privées de gestion des déchets sont exploitées en dehors de la région. La société mère de l'une d'entre elles est située à Niagara Falls (New York).

Essex-Windsor : Plus de 100 000 tonnes de DND provenant du secteur industriel, commercial et institutionnel seraient exportées tous les ans vers les États-Unis par le truchement de deux stations de transfert exploitées par le secteur privé.

Kingston : On ne signale aucune exportation de déchets.

Comté de Simcoe : On estime que quelque 25 000 tonnes de déchets ICI sont actuellement exportées (selon les recettes perdues provenant des redevances de déversement), dont une partie peut-être vers les États-Unis.

Comté de Dufferin : Actuellement, environ 10 000 tonnes de déchets municipaux sont exportées, sans doute vers les États-Unis.

Selon les renseignements susmentionnés, une comparaison des données de 1992 (tirées du rapport intitulé « Export of Solid Non-Hazardous Waste From Ontario ») et des données actuelles donne les résultats suivants :

Comme l'indiquent les données ci-dessus, selon les renseignements fournis par le ministère de l'Environnement et les municipalités, environ 770 000 tonnes de DND ont été exportées aux États-Unis en 1998, dont environ 506 000 tonnes de déchets ICI et 264 000 tonnes de déchets municipaux (grande région de Toronto et comté de Dufferin). Au nombre des régions qui ont déclaré avoir exporté de grandes quantités de déchets ICI figuraient la ville de Toronto, les régions de Halton, de Waterloo, de Hamilton-Wentworth et d'Essex-Windsor ainsi que le comté de Simcoe. Dans certains cas, surtout dans les grandes régions, les exportations annuelles de déchets ICI s'élevaient à plus de 100 000 tonnes.

Le Conseil du recyclage de l'Ontario a également observé un important commerce de matières recyclables avec les États-Unis. L'aluminium, les plastiques et les textiles, entre autres, sont exportés, tandis que le papier et les autres déchets de carton ondulé sont importés en grandes quantités.

Données des douanes américaines

Comme il a initialement été observé dans l'étude de 1993 sur les exportations ontariennes de déchets, les douanes américaines utiliseraient deux systèmes harmonisés de codes d'article pour comptabiliser la plupart des envois de déchets non recyclés. Ces codes sont « autres déchets, papiers inutilisables et cartons » - tarif nº 4707900000 (SIC9100 - attribué à la plupart des déchets ménagers et ICI) et « sciures et autres déchets et débris de bois » - tarif nº 4401304090 (SIC2499 - attribué à la plupart des résidus de construction et de démolition). Bien que ces codes puissent inclure certains déchets destinés au recyclage et exclure d'autres catégories de déchets (déchets triés, matériaux tels que les pneus, le verre, etc.), ils demeurent la meilleure information disponible de cette source.

Aux fins de cette étude, le Buffalo Export Assistance Center du U.S. Department of Commerce a fourni les données récentes des douanes américaines sur les deux codes d'article. Les données concernaient tous les envois transfrontaliers entre le Canada et les États-Unis. Aucune répartition par province ou par point d'entrée n'a été effectuée mais, puisque la plupart des mouvements de déchets semblent se produire en Ontario, on présente quand même ces données. Voici les flux exportés aux États-Unis qui ont été déclarés (en tonnes) :

Les données révèlent une nette tendance à la baisse des exportations de déchets après l'augmentation enregistrée en 1997. De 1997 à 1999, les exportations annuelles ont diminué respectivement de 38 % et 76 % (selon les données du premier semestre de 1999).

Les totaux indiqués ci-dessus sont beaucoup moins élevés que ceux estimés pour 1992, et consignés en 1993 dans l'étude sur les exportations ontariennes de déchets. Cette observation est très intéressante, considérant que la plupart des données récentes concernent tous des points d'entrée et pas seulement ceux situés en Ontario.

Données des États américains

Comme il est décrit dans l'étude sur les exportations ontariennes de déchets, les autorités américaines de gestion des déchets ont réparti les importations de déchets par État comme suit : Indiana (3 100 tonnes), Michigan/New York (220 000 tonnes), Ohio (540 500 tonnes et Pennsylvanie (267 868 tonnes). Au total, 1 031 000 de tonnes de DND en provenance de l'Ontario ont été acheminées vers des lieux d'enfouissement américains. Pour la présente étude, seules les données fournies par le Michigan étaient disponibles.

Comme il a été mentionné à la section 4.7, le Michigan Department of Environmental Quality a publié un rapport sur l'enfouissement des déchets solides pendant la période d'octobre 1997 à septembre 1998. Tous les lieux d'enfouissement des États doivent déclarer annuellement la quantité de déchets solides reçus par point d'origine. Les estimations des importations de déchets au Canada, qui peuvent comporter certaines limitations, font état de 2 548 815 verges cubes au cours de la même période. Ce volume annuel correspond à environ 811 000 tonnes, selon une densité moyenne de déchets compactés de 700 lb par verge cube.

Il est intéressant de noter que les auteurs de l'étude de 1993 sur les exportations ontariennes de déchets évaluaient à 220 000 tonnes le volume de DND exportés au Michigan et dans l'État de New York (combinés) en 1992. Cette estimation reposait toutefois sur des données très limitées (seules quatre des 12 installations [au moins] de ces deux États ont fourni des données). Les représentants de l'industrie ont indiqué qu'en 1991, les exportations ontariennes de déchets vers le Michigan s'élevaient au moins à 700 000 tonnes.

Sommaire des exportations ontariennes

Comme il a été mentionné dans la section 4, il est très difficile d'obtenir des données précises sur les mouvements transfrontaliers de DND, car les entreprises privées de gestion de déchets qui participent à cette activité ne font aucune déclaration à cet effet. Malgré cela, on croit que les exportations de déchets sont importantes. Le volume de déchets exportés en 1998 a été estimé à quelque 800 000 tonnes, selon des données fournies par les autorités provinciales et municipales responsables de la gestion des déchets.

Pour comparer et vérifier les résultats susmentionnés, on a également examiné les données des douanes américaines fournies par le Buffalo Export Assistance Center, mais ces dernières se sont révélées d'une faible utilité. Par exemple, on a eu quelques ennuis avec les définitions des codes d'article et le fait qu'il n'y avait pas de répartition par État ou par point d'entrée. En outre, les données fournies par les bureaux des douanes, qui n'ont enregistré que 120 000 tonnes pour la première moitié de 1999, ne correspondent nullement aux statistiques compilées par le Michigan et la ville de Toronto. D'après les données recueillies au Michigan, environ 811 000 tonnes de déchets ontariens ont été exportées à des fins d'élimination entre octobre 1997 et septembre 1998.

Beaucoup d'incertitude est associée aux exportations à long terme de DND par l'Ontario. En l'an 2000, on prévoit que les exportations de DND en provenance de Toronto atteindront 450 000 tonnes et que les quantités de déchets ICI exportés (y compris les résidus de construction et de démolition) seront importantes. À plus long terme, le principal lieu d'enfouissement desservant les villes de Toronto, York et Durham (Keele Valley) fermera en 2002. Peel entrevoit la fermeture de son principal site municipal au début de 2003.

La ville de Toronto est actuellement à la recherche de solutions à long terme concernant la gestion des déchets. L'appel d'offres du Toronto Integrated Solid Waste Resource Management Process (TIRM) (au nom de Toronto et des régions de Peel, de York et de Durham) a suscité plusieurs réponses, qui proposaient d'éliminer les déchets aux États-Unis. Parallèlement, la région de York a également reçu des propositions, notamment d'installations d'élimination américaines.

5.6.2 Importations de déchets en Ontario

Comme il a été mentionné à la section 4, le rapport de 1993 sur les exportations de déchets ne contient aucune donnée sur les importations de déchets en Ontario. Selon le ministère de l'Environnement, un seul lieu reçoit actuellement des déchets des États-Unis. Une quantité inconnue de déchets industriels traités est expédiée dans un lieu d'enfouissement privé dans la région de Hamilton-Wentworth.

Quant aux exportations de déchets, certaines données étaient disponibles auprès du Buffalo Export Assistance Center, mais seulement pour un code d'article : tarif nº 4707900000 - « autres déchets, papiers inutilisables et cartons ». Les données fournies (non ventilées par État ou par point d'entrée) indiquaient que, de 1994 à 1999, les quantités importées ont fluctué entre 470 000 et 810 000 tonnes environ. On croit que les matières considérées par ce code contiennent des déchets ménagers et ICI, mais les pratiques d'importation de déchets d'autres sources (voir ci-dessus) révèlent que la plupart des flux de matières ne renferment pas de déchets destinés à l'élimination.

5.7 Manitoba

Selon le Manitoba Environment Protection, aucun DND n'est exporté à l'extérieur de la province. Seuls des déchets biomédicaux non réglementés sont expédiés par BFI vers le Dakota du Nord à des fins d'élimination. Il n'y a pas non plus d'importations de déchets à l'heure actuelle. On a tout de même recommandé l'élaboration d'une politique sur l'importation et l'exportation des déchets dans le cadre d'un examen des activités liées aux déchets solides au Manitoba.

5.8 Saskatchewan

Le ministère de l'Environnement et de la Gestion des ressources de la Saskatchewan n'a pas été en mesure de fournir des données précises sur les mouvements transfrontaliers, mais il a révélé que des DND étaient parfois importés ou exportés par les collectivités frontalières qui partagent des installations de gestion des déchets avec des municipalités américaines. Les importations et (ou) les exportations ne sont pas surveillées ni suivies par le Ministère. Les collectivités concernées sont les villes de Lloydminster et de Creighton, et le village de North Portal.

Selon le Saskatchewan Waste Reduction Council, un lieu d'enfouissement, situé à Estavan, importe des déchets en provenance des États-Unis. Il a également révélé que des pneus recyclables, des plastiques et des boîtes en aluminium étaient exportés vers les États-Unis et que de la ferraille était importée de Chicago.

5.9 Alberta

Selon l'Alberta Environmental Protection, aucun DND n'a été exporté. Les seules activités du genre dans la province visaient les matières recyclables (surtout des déchets de papier exportés vers les États-Unis). Le Recycling Council of Alberta a également indiqué que certains plastiques ramassés sont expédiés vers les États-Unis et les pays du littoral pacifique. Aucune activité d'importation n'a été signalée.

5.10 Colombie-Britannique

Le Ministère de l'Environnement, des Terres et des Parcs ne réglemente pas l'importation ou l'exportation de déchets non dangereux (définis comme déchets solides municipaux, ou DSM). La responsabilité pour la gestion des DSM en Colombie-Britannique relève des 27 districts régionaux and de leurs plans de gestion des DSM tels qu'approuvés par le Ministre de l'Environnement, des Terres et des Parcs. Tout exportation ou importation de DSM exige une autorisation par l'entremise d'un plan approuvé par la jurisdiction d'exportation ou d'importation, et les districts régionaux ont l'autorité selon le Waste Management Act d'assurer que les DSM soient gérés par des installations approuvés et par des transporteurs agréés.

La Direction de la prévention de la pollution et de l'assainissement du ministère a signalé les activités d'exportation de déchets suivantes (toutes dirigées vers des lieux d'enfouissement situés au Washington) : vallée du Fraser (8 000 tonnes) et rivière Powell (6 000 tonnes). Il s'agissait de déchets municipaux, institutionnels et commerciaux. On ne disposait d'aucune information sur les déchets industriels, bien qu'on ait rapporté l'exportation de quantités importantes de sols contaminés pendant les séances de consultation des intervenants. On a aussi rapporté que la région de Squamish-Lillooet exporterait peut-être des déchets vers les États-Unis dans l'avenir.

Un lieu d'enfouissement (Fort Nelson-Liard, récemment renommé Northern Rockies) aurait reçu de petites quantités (environ 200 tonnes) de déchets en provenance des États-Unis.

5.11 Résumé

Comme il est résumé à la section 4, plusieurs tentatives ont été faites pour évaluer les mouvements transfrontaliers de déchets au Canada. Un exemple, décrit dans la section 4.6, était l'étude préparée par Environnement Canada, intitulée « Assessment of Canadian Trade in Wastes/Recyclables, 1988-1995 ». L'étude examinait les statistiques sur les importations et les exportations à l'aide des codes du Système harmonisé (SH) de Statistique Canada - qui s'inspire d'un système international. Le rapport a indiqué que la capacité du SH de retracer les types de déchets, qu'ils soient destinés à l'élimination ou au recyclage, était fort limitée. Par exemple, certains codes du SH pouvaient être attribués tant aux déchets dangereux qu'aux DND ou englober tant les déchets que les non-déchets. La base de données du Système de renseignements et d'extraction de l'information sur le commerce (TIERS), où sont versées toutes les importations et exportations, a également été examinée. Bien que cette base de données constitue en principe un registre exhaustif du commerce canadien, son utilité pour l'analyse des déchets a été jugée limitée, car elle fait appel à la codification du SH.

Néanmoins, on a découvert que le commerce des déchets s'effectue généralement à l'intérieur des pays de l'OCDE et que nos plus grands partenaires commerciaux sont les États-Unis. On a remarqué que les quantités de déchets exportés dans des pays ne faisant pas partie de l'OCDE fluctuaient beaucoup. En outre, certaines matières étaient susceptibles de soulever des inquiétudes dans certains pays importateurs où elles pouvaient être considérées comme des déchets dangereux et ce, même si elles ne l'étaient pas selon la réglementation canadienne (ou internationale). Les pneus et les déchets de plastique en sont deux exemples.

Il est toujours difficile d'obtenir des données précises sur les mouvements transfrontaliers de DND en l'absence de rapports produits par les entreprises de gestion des déchets du secteur privé. Les quantités réelles sont inconnues, mais un volume assez important de déchets semble être exporté, surtout par l'Ontario. On ignore les quantités qui sont importées, mais il ne fait aucun doute qu'elles sont plus faibles.

5.12 Facteurs influant sur les flux transfrontaliers de DND

Selon les opinions exprimées lors du sondage mené auprès des intervenants (section 2.3), on a l'impression que les questions économiques jouent un rôle déterminant dans les mouvements transfrontaliers de déchets (en raison notamment des redevances de déversement et des frais d'élimination plus faibles dans les lieux d'enfouissement américains et [dans le cas des importations] du taux de change). Parmi les autres facteurs, mentionnons la proximité des collectivités frontalières canadiennes et américaines et le désir des multinationales spécialisées dans la gestion de déchets d'utiliser leurs propres équipements d'élimination pour la collecte des déchets, peu importe où ils sont situés.

Comme il est mentionné dans la section 3.6, plusieurs provinces ont adopté des politiques ou des règlements pour prévenir ou décourager les importations de déchets.

5.13 Commerce des matières recyclables

Bien que ce ne soit pas l'objectif premier du présent document de travail (la LCPE ne régit pas les exportations ni les importations de matières recyclables non dangereuses), toutes les provinces ont généralement déclaré des activités liées à l'exportation et (ou) à l'importation de matières recyclables. Un rapport intitulé « Study of the Transboundary Movement of Waste Into/Out of Canada », publié en mai 1995 (section 4.3), examinait la nature et les impacts des mouvements transfrontaliers entre le Canada et d'autres pays. Le rapport mettait l'accent sur les déchets solides non dangereux, mais étudiait également d'autres types de déchets et certaines catégories de matières recyclables. Voici comment on y résumait les mouvements transfrontaliers de flux de matières recyclables sélectionnées en 1992 :

Le rapport définissait plusieurs aspects clés liés à ces flux de matériaux. Par exemple :

• La valeur totale des importations de métaux de seconde fusion au Canada et les revenus estimés des employés représentaient des retombées économiques de près de 577 millions de dollars.
• Environ 4 240 emplois étaient directement liés à la disponibilité de fibres importées. L'impact global des importations de déchets de papier sur l'économie canadienne s'élevait à 336 millions de dollars en 1993.

Vu l'échelle de la valeur économique, les impacts sur l'emploi et les relations entre les divers flux de déchets, il a été proposé de faire preuve de prudence dans l'examen des changements majeurs aux pratiques et aux règlements en vigueur.

Dans le même ordre d'idées, le Forum de 1994 sur les politiques (section 4.2) du Conseil du recyclage de l'Ontario a conclu, en partie, que l'exportation de déchets solides vers les États-Unis a des conséquences néfastes sur le développement des industries oeuvrant dans le secteur des 3 R. Ainsi, les installations de réacheminement des déchets, établies dans l'espoir que des quantités suffisantes de matériaux seraient disponibles pour assurer leur viabilité, subissaient parfois les contrecoups de l'exportation des déchets, qui est moins coûteuse.

• 6.1 Déchets régis par le règlement
  • 6.1.1 Définir un déchet régi par le règlement comme toute matière non dangereuse
  • 6.1.2 Définir un déchet régi par le règlement en fonction de sa valeur marchande
  • 6.1.3 Définir un déchet régi par le règlement en fonction de limites de contenu préétablies
  • 6.1.4 Définir un déchet régi par inscription à une liste
• 6.2 Élimination finale
  • 6.2.1 Définir l'élimination finale en fonction du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux
  • 6.2.2 Définir une installation d'élimination finale en tant  qu'installation utilisant desdéchets non triés et peut-être non traités
• 6.3 Planification de la réduction des déchets
  • 6.3.1 Recours aux programmes gouvernementaux existants
  • 6.3.2 Soumission obligatoire de plans de réduction des  déchets avec le préavis
  • 6.3.3 Exigences sectorielles en matière d'élaboration de plans de réduction des déchets

Certaines questions liées aux définitions doivent être réglées de façon prioritaire en vue de l'élaboration d'un règlement sur l'exportation et l'importation des déchets non dangereux régis qui sont destinés à l'élimination finale, étant donné que plusieurs termes ne sont pas définis dans la nouvelle LCPE. En premier lieu, la réglementation devra définir le terme « déchet » et devra comprendre une liste des substances régies non dangereuses. En deuxième lieu, pour ce qui est de l'expression « destinés à l'élimination finale », le syntagme « élimination finale » doit aussi être clarifié. Dans les deux cas, il sera important de considérer les définitions contenues dans les ententes internationales dont le Canada fait partie, ainsi que les définitions appropriées de la réglementation domestique.

La dernière question liée aux définitions concerne la « réduction des déchets ». Depuis longtemps, Environnement Canada est d'avis que, tout en autorisant le flux transfrontalier des déchets (les frontières demeurent ouvertes), il faut le réduire le plus possible, conformément aux principes de gestion écologiquement rationnelle. Ce point de vue est conforme à l'esprit de la Convention de Bâle et à la nouvelle LCPE (section 3). Dans la formulation du projet de règlement sur les DND, la question de ce qui constitue une planification efficace de la réduction des déchets doit donc être examinée.

Ces points sont abordés dans la présente section. Comme on peut le constater, il est amplement fait mention des commentaires reçus durant (et après) les séances de consultation menées auprès des intervenants en février et mars 2000. Ces commentaires sont inclus dans l'annexe D. Il est également fait référence aux études et rapports antérieurs sur le flux transfrontalier des déchets (section 4) et au sondage initial mené auprès des intervenants dans le cadre de ce projet (section 2.3).

6.1 Déchets régis par le règlement

Alors qu'une définition de déchet était comprise dans la LCPE de 1988, cette définition n'est pas présente dans la nouvelle LCPE car l'intention était de définir cette expression par règlement. A cet égard, Environnement Canada travaille depuis quelque temps en coopération avec les provinces sous l'égide du Groupe de travail sur les déchets dangereux du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME) à développer une définition nationale de déchet. Deux sessions de consultation multi-intervenants ont eu lieu (en décembre 1996 et janvier 1999) où la définition de déchet proposée a été discutée à partir d'un consensus du CCME. La proposition courante est la suivante:

« déchet signifie toute matière qui est éliminée, destinée à l'élimination ou dont l'élimination est requise, à l'exclusion de toute matière recyclable ou de toute matière utilisée aux fins d'origine »

Cette proposition est conforme à la définition de déchet de la Convention de Bâle, où: « on entend par déchets des substances ou objets qu'on élimine, qu'on a l'intention d'éliminer ou qu'on est tenu d'éliminer en vertu des dispositions du droit national ».

Des discussions sur la définition de déchet vont continuer dans le cadre de la procédure de développement réglementaire. C'est l'intention d'Environnement Canada d'incorporer la définition de déchet qui sera finalement adoptée dans toute la législation fédérale concernant le contrôle des mouvements de déchet (en vertu de la section 8 de la partie 7 de la nouvelle LCPE), y compris le règlement concernant l'exportation et l'importation de déchet non dangereux destinés à l'élimination finale.

Comme il a été mentionné dans plusieurs rapports antérieurs (section 4), il est impératif de définir clairement les déchets qui seront visés par le projet de règlement de manière à mieux renseigner les organismes privés et publics qui s'adonnent à ce commerce.

Il est recommandé de lire cette section parallèlement à la section 6.2 qui porte sur la définition d'« élimination finale des déchets ». Tout dépendant de la définition qui sera finalement adoptée pour cette dernière expression, certaines matières (en raison de leur destination finale) seront exclues du projet de règlement, peu importe leur classement éventuel dans la catégorie des déchets visés par le règlement.

Au cours des séances de consultation, on avait suggéré que la liste de déchets non dangereux qui seront éventuellement corresponde le plus possible à celle des règlements provinciaux. Il y a beaucoup à dire au sujet de cette suggestion, étant donné que la plupart des règlements concernant les déchets sont adoptés par les provinces. Par ailleurs, les intervenants se sont dits préoccupés par l'absence de définition uniforme dans les règlements provinciaux existants. Or, ces règlements pourraient également être modifiés.

La Convention de Bâle devrait donc être le cadre de référence pour définir ce que devraient englober les déchets qui sont régis. Comme il était mentionné à la section 3.1, l'annexe II de la Convention inclut les « autres déchets », qui comprend deux flux de déchet qui doivent être contrôlé comme suit: les déchets ménagers et les résidus provenant de leur incinération. Le deuxième cadre de référence devrait être l'Accord Canada - États-Unis (section 3.3). Tel que modifié en 1992, l'Accord s'applique aussi aux « autres déchets », lesquels désignent toutefois les déchets solides municipaux (tels que définis dans les règlements internes) et les résidus résultant de l'incinération. On peut dire que les deux expressions renvoient surtout à l'origine du flux des déchets.

Parmi les enjeux et préoccupations connexes soulevés par les participants aux séances de consultation figurent les suivants :

• les expressions déchets ménagers et, en particulier, déchets municipaux sont ambigués et doivent être clarifiées. La classification des déchets en fonction de leur point d'origine a été jugée difficile;
• la désignation des autres déchets comme étant des déchets ménagers dans la Convention de Bâle semble être élargie dans l'Accord Canada - États-Unis et, possiblement, dans la LCPE et ce, sans raison apparente. Il a aussi été suggéré que les dispositions de la Convention de Bâle visaient davantage à limiter l'exportation des déchets vers des pays en développement, et que les mouvements transfrontaliers en Amérique ne suscitent pas autant de préoccupations (Nota : les Parties à la Convention de Bâle doivent contrôler tous les mouvements transfrontaliers de déchets, que ces derniers soient destinés à des pays développés ou en développement);
• aucune expression ne traduit adéquatement la façon dont les DND sont actuellement manipulés (p. ex. les camions de collecte peuvent ramasser à la fois des déchets municipaux et des déchets commerciaux, et les installations de transfert peuvent recevoir et mélanger les déchets des zones résidentielles et les déchets ICI);
• les deux expressions peuvent exclure certaines matières qui sont plus communément exportées (comme les résidus de construction et de démolition). De l'avis de certains, des matières sont susceptibles d'avoir des répercussions négatives sur l'environnement après leur élimination tout en ayant un fort potentiel de recyclabilité; il faudrait donc en dissuader l'exportation (Nota : la procédure de consentement préalable en connaissance de cause et non la réduction des mouvements transfrontaliers des déchets constitue le fondement du projet de règlement);
• divers autres déchets spéciaux, non explicitement visés par les définitions de déchets dangereux et de déchets non dangereux, ne feront l'objet d'aucune mesure.

Compte tenu de ce qui précède, il faut examiner attentivement les matières qui seront régies par le règlement.

Par ailleurs, les participants aux séances de consultation ont identifié certains flux de déchets particuliers qui soulèvent des préoccupations, dont les réfrigérateurs* (émissions de CFC et de fréon), les pneus hors d'usage, les plastiques mélangés, les déchets spéciaux produits par les grands établissements industriels (p. ex. les produits cosmétiques périmés, les boues d'usines de papier, les sables de fonderie, etc.), le gypse, les déchets d'amiante*, les résidus réutilisés dans les procédés industriels, les sols contaminés*, les déchets biomédicaux autoclavés* ou d'autres déchets stérilisés, les déchets rejetés par les navires de croisière ou les aéronefs, ainsi que les matières dégrillées des stations d'épuration des eaux usées. De l'avis de certains participants, ces déchets qui ne sont pas visés par le règlement devraient être assujettis à une forme quelconque de réglementation (Nota : les flux de déchets suivis d'un astérisque (*) sont déjà partiellement assujettis au Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux).

Les participants ont proposé diverses approches de rechange à la définition des déchets visés par le règlement. Ces approches, de même que certains de leurs problèmes potentiels, sont décrites ci-dessous.

6.1.1 Définir un déchet régi par le règlement comme toute matière non dangereuse

Tel que décrit ci-dessus, le CCME a procédé à un examen exhaustif des définitions et critères applicables à la classification des déchet dangereux et, plus précisément aux fins du présent rapport, de la définition de déchet. Le CCME a proposé de définir le terme « déchet » comme suit:

« toute matière qui est éliminée, destinée à l'élimination ou dont l'élimination est requise, à l'exclusion de toute matière recyclable ou de toute matière utilisée aux fins d'origine »

Le CCME a proposé de définir l'expression « matière recyclable » :

« toute matière qui est recyclée, destinée au recyclage ou dont le recyclage est requis, à l'exclusion des déchets ou des matières utilisées à leurs fins d'origine ».

D'après de qui précède, une solution serait de réglementer toutes les matières couvertes par la définition de « déchet » proposée par le CCME et qui ne sont pas des « déchets dangereux » aux termes du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux. Cela permettrait de couvrir tout l'éventail de déchets dans le cadre réglementaire fédéral sans les complications possibles des définitions provinciales non uniformes (subsidiairement, un nombre limité de flux de déchets non dangereux pourraient être visés par le règlement, tel qu'énoncé à la section 6.1.4). Le principal élément de définition en vertu de cette approche serait donc celui associé à l'« élimination finale », qui exclurait du règlement les activités associées aux non-déchets et le recyclage licite.

Cette approche engloberait aussi certaines matières habituellement exportées (p. ex. les résidus de construction et de démolition), qui sont réputées avoir des effets négatifs éventuels sur l'environnement après leur élimination tout en présentant un fort potentiel de recyclabilité. Elle répondrait aussi à certaines des préoccupations concernant les déchets spéciaux qui ne sont pas explicitement couverts par les définitions de déchets dangereux.

Selon les intervenants du secteur privé, le principal inconvénient de cette approche tient à l'élargissement des définitions des déchets visés dans la Convention de Bâle et l'Accord Canada-États-Unis (et l'impact résultant sur le coût des opérations). Comme il a été mentionné dans les séances de consultation, les déchets pourraient être composés essentiellement de matières inoffensives ou inertes.

Un autre inconvénient (mineur) associé de cette définition est que les chargements de déchets continueront de renfermer des déchets dangereux (p. ex. des déchets ménagers dangereux).

6.1.2 Définir un déchet régi par le règlement en fonction de sa valeur marchande

Essentiellement, la prémisse de cette approche est que toute matière ayant une valeur économique négative (c.-à-d. qu'il faut payer pour s'en débarrasser) est un déchet. À l'inverse, toute matière ayant une valeur économique positive (c.-à-d. qu'il faut payer pour l'obtenir) n'est pas un déchet mais une matière recyclable. Bien qu'elle soit assez simple, cette approche présente plusieurs faiblesses potentielles.

La valeur marchande d'une matière peut fluctuer sur des périodes relativement courtes. Ce qui est recherché un jour peut très bien présenter une valeur négative par la suite, même si la matière visée peut encore être considérée comme étant recyclable;

• compte tenu de ce qui précède, si une matière qui est recyclée ne génère aucun profit, faut-il présumer qu'elle constitue un déchet?
• les entreprises privées désireuses de contourner une valeur négative attribuée à un déchet pourraient créer des compagnies bidon (coquilles vides) ayant des liens de dépendance avec lesquelles elles échangeraient des matières auxquelles une valeur fictive aurait été attribuée;
• même si l'élimination d'un déchet comporte un coût, le déchet peut également comporter un coût évité positif (un coût net ou une épargne nette peut être positif s'il en coûte moins cher pour éliminer un déchet ailleurs).

Etant donné ces difficultés, les régulateurs se sont abstenus jusqu'ici de définir un déchet à partir de sa valeur économique, et ont préférer des définitions qui ont offert des précisions pour la collectivité réglementée.

6.1.3 Définir un déchet régi par le règlement en fonction de limites de contenu préétablies

Dans le cadre de ce scénario, des pourcentages admissibles préétablis (par masse ou volume) d'éléments du flux des déchets peuvent être stipulés aux fins des mouvements transfrontaliers de matières. En voici des exemples :

• si le projet de règlement ne s'applique qu'à certaines composantes du flux de DND, un pourcentage maximal de déchets domestiques pourrait être établi. Ainsi, si les résidus de construction et de démolition ne sont pas désignés dans le règlement et qu'un camion contenant de tels déchets renferme des rebuts ménagers en quantité supérieure à ce pourcentage, on pourrait présumer que l'envoi renferme des déchets régis; ou
• si l'on craint que des déchets dangereux soient mélangés au flux de déchets non dangereux, une limite maximale de matières dangereuses (p. ex. des déchets ménagers spéciaux) pourrait être établie, ce qui pourrait par ailleurs inciter les producteurs à retirer ces matières du flux de déchets.

Cette approche présente plusieurs inconvénients. Ainsi, son application est coûteuse et fastidieuse, compte tenu notamment des ressources limitées dont disposent les agents des douanes et les inspecteurs en environnement. En outre, elle peut donner lieu à des abus, des quantités de matières régies supérieures à celles permises pouvant être cachées dans les chargements.

6.1.4 Définir un déchet régi par inscription à une liste

Alternativement, tous les flux de déchets qui représentent une inquiétude pourraient être inscrits à une liste. Une telle liste devra comprendre les deux flux de déchets de l'annexe II de la Convention de Bâle (les déchets ménagers et les résidus provenant de leur incinération) et tout autre flux de déchet qui représente une préoccupation.

6.2 Élimination finale

Pendant les séances de consultation des intervenants, des discussions exhaustives ont porté sur la définition d'« élimination finale ». Comme pour les déchets régis par le règlement, cette question doit être résolue pour renseigner adéquatement les entités privées et publiques qui s'adonnent à l'exportation et à l'importation des déchets et pour veiller à ce qu'il n'y ait pas d'incidences négatives sur le secteur du réacheminement licite des déchets.

À l'instar de la section sur les déchets régis par le règlement, les points discutés ne peuvent être considérés de façon isolée. Tout dépendant de la définition de « déchet régi » qui sera adoptée, certains flux de déchets pourraient être exclus du projet de règlement, qu'ils soient destinés ou non à l'« élimination finale ».

6.2.1 Définir l'élimination finale en fonction du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux

Définir l'élimination finale en fonction de l'annexe 1, partie 1 du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux serait la façon la plus simple et peut-être la plus facile d'appliquer l'approche réglementaire. Il pourrait aussi s'agir de la façon la plus logique de respecter l'esprit de la législation internationale qui forme le fondement du projet de règlement, étant donné que l'annexe 1, partie 1 du Règlement est basée sur l'annexe 4 de la Convention de Bâle. Conséquemment, un préavis serait requis si un envoie de déchet non dangereux régi est destiné à une des opérations d'élimination finale de l'annexe, qu'il soit géré d'une façon écologiquement rationnelle ou non.

A la lecture de l'annexe 1 partie 1 du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux, il est évident que deux opérations engloberaient la plupart des envois qui posent des préoccupations : l'activité n^o 5 qui correspond à la « mise en décharge spécialement aménagée (par exemple placement dans des alvéoles étanches séparées, recouvertes et isolées les unes des autres et de l'environnement » et l'activité n^o 10, qui correspond à l'« incinération à terre ».

Une telle approche serait probablement celle qui serait le plus largement acceptée par le secteur privé (dans la mesure où ce dernier appuie le projet de règlement) et s'avérerait la plus simple à confirmer et à surveiller.

Cette approche présente le principal inconvénient de ne pas répondre aux préoccupations de certains secteurs (notamment les organisations non gouvernementales) qui favorisent le recours à une approche plus énergique pour encourager le recyclage et le réacheminement des déchets. En ce qui a trait à la crainte que certains exploitants de décharges ne pratiquent une gestion écologiquement rationnelle, il convient de préciser que la LCPE conférera au ministre le pouvoir de refuser de délivrer des permis aux installations qui ne satisfont pas aux normes.

Certains participants aux séances de consultation se sont demandé si un traitement spécial sera accordé aux installations d'élimination qui, par exemple, s'adonnent à la récupération d'énergie qui ne serait peut être pas visées par un règlement sur l'exportation et l'importation des déchets non dangereux régis destinés à l'élimination finale (dans l'article 1 de la partie II de l'annexe 1 du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux, l'utilisation des déchets comme combustible dans un système de récupération d'énergie est définie comme étant une activité de recyclage). La question d'un lieu d'élimination qui reçoit des déchets aux fins ultimes de la restauration des terres a également été abordée, avec la suggestion qu'il s'agit d'une activité bénéfique en ce qu'il préserve l'utilisation de sols ou de remblais qui ont été assainis (encore une fois, référence à l'annexe 1, partie II du Règlement, article 10 qui définit l'épandage sur le sol pour l'amélioration de l'agriculture ou de l'environnement comme une activité de recyclage). D'autres questions traitaient de l'utilisation des déchets aux fins de l'érection de talus en bordure des routes, ou comme engrais ou amendements du sol, et sur leur considération en tout ou en partie comme destinés à l'élimination finale.

6.2.2 Définir une installation d'élimination finale en tant qu'installation utilisant des déchets non triés et peut-être non traités

Des participants aux séances de consultation ont proposé que toute installation de réception qui accepte des déchets non triés, et même des déchets non traités, soit considérée comme une installation d'élimination des déchets. Cela inclurait une grande variété d'installations de gestion des déchets comme les décharges, les incinérateurs intégrés, les usines produisant du combustible dérivé des déchets ou d'autres procédés (pyrolyse, gazéification, traitement des déchets mélangés et compostage) qui acceptent des déchets qui n'ont pas été triés au préalable ou qui n'ont pas été nécessairement prétraités. Cette prise de position repose en partie sur le fait que même des installations agréées de traitement des déchets mélangés peuvent impliquer des activités majeures d'élimination et que certaines de ces technologies n'ont pas été éprouvées en ce qui a trait à leur potentiel de réacheminement réel.

Des participants ont proposé d'adopter une définition globale même si certaines instances considèrent que certains procédés (p. ex. l'incinération intégrée en Colombie-Britannique) constituent des opérations de récupération. D'autres ont exprimé le souhait que la réutilisation à des fins énergétiques ne soit pas incluse dans la définition d'élimination finale. D'autres encore ont mis en doute la pertinence d'exempter les exportations de déchets de ce cadre réglementaire lorsque qu'un producteur d'énergie souhaite brûler des pneus comme substitut au charbon.

Une modification à cette approche en matière de définition a été proposée : tous les circuits de déchets devraient être considérés comme de l'élimination finale à moins qu'il ne soit prouvé que les produits ont été intégralement recyclés. La capacité de recyclage pour un flux particulier de déchets dans un autre pays devra être démontrée par la juridiction de l'exportateur tout comme l'existence de marchés pour les matières considérées. De même, les participants se sont demandé de quelle manière le gouvernement fédéral assurerait le suivi de la conformité.

Une telle approche ne devrait pas faire obstacle au commerce des matières recyclées qui se pratique de bonne foi (p. ex. le papier en balles destiné à la récupération devrait être traité à part et non assujetti à cette exigence). Une définition élargie d'élimination finale aidera à garantir que les installations qui s'adonnent à l'élimination ne se soustraient pas au contrôle réglementaire.

Ce type de définition englobe les mouvements de déchets dangereux qui seront visés par le règlement. En outre, si la plupart des installations de gestion des déchets sont considérées comme étant axées sur l'élimination, l'incitation à expédier les matières vers des installations qui garantissent un réacheminement réel des déchets pourrait être moins forte.

6.3 Planification de la réduction des déchets

Comme il a été mentionné à la section 3, la Convention de Bâle enjoint aux pays signataires de prendre des mesures pour réduire le plus possible la production et les mouvements transfrontaliers de déchets, compte tenu des considérations sociales, économiques et technologiques.

À l'heure actuelle, bien qu'il existe des directives en matière de réacheminement des déchets (p.ex. objectif de réduction des déchets de 50 % d'ici l'an 2000 établi par le CCME), il est généralement admis que la réduction des déchets relève principalement de la compétence des provinces et des territoires. Il n'y a évidemment pas d'approche cohérente entre ces compétences. Il arrive que la responsabilité du réacheminement des déchets soit confiée aux municipalités locales ou aux districts.

Dans la plupart des provinces, la réduction et le recyclage des déchets sont assujettis à des lois, des règlements et des lignes directrices axées sur la protection, la qualité et la mise en valeur de l'environnement. Bon nombre de ces mesures législatives mettent fortement l'accent sur le secteur municipal; l'intérêt accordé au secteur industriel, commercial et institutionnel varie beaucoup. Parfois, des sociétés et des fonds pour la récupération des ressources (dont certains mis sur pied en entreprise) ont été établis pour encourager et appuyer les activités axées sur les 3 R. Les programmes de promotion et d'éducation du public sont monnaie courante tout comme les initiatives axées sur le recyclage des pneus et des contenants de boissons gazeuses. Quelques provinces ont mis en place des activités à participation obligatoire comme les programmes de collecte sélective ou de compostage des feuilles et des résidus de jardin. En outre, certaines initiatives provinciales comportent un volet consacré à l'emballage des déchets et sont appuyées par des mesures coordonnées à l'échelle nationale.

Les participants aux consultations ont exprimé des préoccupations quant à la façon dont le ministre entend exercer le nouveau pouvoir relatif à la planification de la réduction des déchets. Certains intervenants ont soulevé la possibilité d'une interférence avec les compétences provinciales, même s'il est admis que le gouvernement fédéral détient l'autorité législative de gérer le commerce international. Toutefois, la plupart des participants appuient l'objectif général de la nouvelle LCPE et du projet de règlement qui est d'encourager la réduction des déchets, sous réserve de clarification sur la personne qui sera considérée comme étant l'« exportateur » aux fins de l'application de ces dispositions (Nota : l'objectif général de la nouvelle LCPE n'est pas la « réduction du volume de déchets » en soi mais plutôt l'élimination progressive ou la réduction des exportations de déchets destinés à l'élimination finale).

Il existe plusieurs autres approches à l'adoption d'un règlement sur les plans de réduction des déchets. Elles sont examinées ci-après.

6.3.1 Recours aux programmes gouvernementaux existants

Dans le cadre de cette option, le ministre n'exercerait pas son nouveau pouvoir en vertu de la LCPE pour demander à ce que des plans de réduction des déchets soient mis en oeuvre, étant donné que les producteurs de déchets seraient présumés se conformer déjà aux exigences provinciales pertinentes. Dans la mesure où les progrès en matière de réduction des déchets tardent à se manifester, certains intervenants ont soutenu qu'il incombait aux provinces (et non au gouvernement fédéral) de faire la promotion de la réduction.

Cette approche repose sur l'hypothèse que tous les pouvoirs publics au Canada (et aux États-Unis dans le cas des importations) ont déjà pris des mesures adéquates pour réduire le plus possible les mouvements transfrontaliers de déchets destinés à l'élimination. Le principal avantage de cette option tient à ce que Environnement Canada n'a plus à exercer son mandat dans un champ qui, de l'avis de nombreux intervenants, est du ressort des provinces (tout en reconnaissant que le gouvernement fédéral exerce ses compétences sur le commerce international). Il incomberait plutôt à chacune des provinces d'établir des objectifs de réduction des déchets qui sont compatibles avec les conditions locales. Des ententes d'équivalence devraient être considérées si les programmes provinciaux existants abordent la nécessité de réduire ou de supprimer progressivement les exportations de déchets visés par règlement destinés à l'élimination définitive tel que prévu dans la nouvelle LCPE.

Dans les faits, en vertu de cette approche, un transporteur de déchets pourrait être tenu de faire mention d'un plan directeur approuvé d'une municipalité ou d'un district ou d'un plan de réduction pour obtenir son permis. Cette approche comporte les inconvénients suivants :

• elle n'est pas conforme aux obligations que doit respecter le Canada en matière de réduction de la production de déchets aux termes de la Convention de Bâle;
• tous les pouvoirs publics ne manifestent pas le même intérêt envers la réduction des déchets ou ne connaissent pas également les secteurs qui génèrent des déchets (comme en fait partiellement foi l'absence de données statistiques à l'appui de la diminution des exportations de déchets destinés à l'élimination finale);
• les politiques provinciales applicables peuvent changer à chaque élection.

Avec cette option, on devrait éviter tout dédoublement d'exigences en matière de présentation de rapport entre les différents paliers de gouvernements.

6.3.2 Soumission obligatoire de plans de réduction des déchets avec le préavis

En vertu de cette option, dans le cadre de la procédure de consentement préalable en connaissance de cause (sous-section 7.1), les producteurs de déchets sont tenus de présenter des plans de réduction des déchets. Cette exigence s'applique à tous les secteurs (municipaux, industriels, commerciaux et institutionnels) et à tous les flux de déchets pour lesquels des permis d'exportation sont demandés. Une fois le plan de réduction des déchets présenté, un rapport annuel démontrant la mise en oeuvre projetée et l'atteinte des objectifs établis est requis avant d'obtenir des permis subséquents. Tous les documents à l'appui pertinents devront avoir été reçus des producteurs par l'exportateur puis soumis à Environnement Canada.

Bien que l'on puisse soutenir que les entreprises privées de gestion des déchets qui s'adonnent à l'exportation doivent être considérées comme étant des « exportateurs » à cette fin et démontrer une réduction efficace des déchets (ou, comme il a été proposé au cours des séances de consultation, doivent offrir des services de réduction des déchets), une telle approche pourrait se révéler impossible ou difficile à appliquer et donnerait lieu à tout le moins à des coûts et des fardeaux potentiellement importants. Les transporteurs privés n'ont aucune autorité législative sur les producteurs de déchets et sont peu susceptibles d'influer sur la production de déchets. Les producteurs pourraient aussi commencer à explorer le marché pour trouver des entreprises qui sont plus souples en matière de planification de la réduction des déchets

Cette question pourrait revêtir moins d'importance tout dépendant de la définition que l'on donne à « exportateur ». Selon le paragraphe 6(e) du Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux intitulé Conditions relatives à l'exportation aux fins d'élimination, un exportateur est une personne :

• dont les activités ont produit les déchets;
• qui enlève les déchets, à des fins d'élimination, d'un site qui lui appartient ou qu'elle exploite; OU
• qui recueille ou reçoit les déchets pour ensuite les traiter à des fins d'élimination.

Compte tenu de ce qui précède, les entreprises privées qui ramassent et transportent seulement les déchets ne sont pas réputées être des exportateurs de déchets.

La soumission obligatoire de plans de réduction de déchets présente un autre inconvénient; en effet, le gouvernement fédéral devra allouer des ressources importantes à la délivrance des permis ainsi qu'aux activités d'examen et de surveillance. Cela est particulièrement vrai si chaque producteur (municipal, commercial, industriel et institutionnel) doit élaborer et présenter un plan de réduction des déchets.

Cette option pourrait être simplifiée dans l'avenir en faisant en sorte qu'Environnement Canada adopte une approche plus ciblée. À cet égard, on pourrait développer une base de données pour démontrer les succès obtenus en matière de planification de la réduction des déchets. Étant donné que certains exportateurs obtiendront des résultats inférieurs à la moyenne sectorielle, Environnement Canada pourrait se servir des données accumulées pour accorder progressivement plus d'attention à ces activités. De telles approches sont analysées plus en détail ci-dessous.

6.3.3 Exigences sectorielles en matière d'élaboration de plans de réduction des déchets

Certains exportateurs suscitent moins de préoccupations que d'autres. Par exemple, certains exportateurs ou catégories d'exportateurs tardent à adopter des pratiques généralement acceptées en matière de réacheminement des déchets. De plus, comme l'ont laissé entendre des participants aux séances de consultation, certains secteurs (p. ex. ceux de la construction et de la démolition) génèrent des déchets suscitant moins de préoccupations. Cette option pourrait donc s'appuyer sur diverses approches, dont les suivantes :

• axer les exigences sur les grands exportateurs ou catégories d'exportateurs connus (p. ex. les plus gros producteurs de déchets) et envisager d'établir un seuil (par règlement) pour les exportations annuelles de déchets au-delà duquel l'exigence concernant l'élaboration, la présentation et la mise en oeuvre d'un plan de réduction des déchets s'appliquera;
• « pré-autoriser » certains secteurs qui affichent un niveau d'équivalence avec une forme quelconque de norme préétablie;
• délaisser les flux de déchets qui présentent moins de danger pour l'environnement (p. ex. les résidus de construction et de démolition);
• axer les exigences en matière de plan de réduction des déchets sur les secteurs ayant des marchés finaux qui appuient le recyclage des matières (p. ex. les contenants de boissons gazeuses);
• OU, appliquer en priorité les exigences en matière de réduction des déchets aux secteurs dont l'infrastructure de recyclage est récente et moins bien établie et qui pourraient profiter d'un certain degré de soutien réglementaire (p. ex. les plastiques).

L'établissement d'exigences spéciales en matière de planification de la réduction des déchets vise principalement à limiter le nombre de plans qui doivent être préparés et examinés tout en respectant les obligations du Canada en vertu de la Convention de Bâle. Une stratégie ciblée permettrait d'attirer l'attention sur les secteurs plus problématiques et de leur allouer les ressources limitées de l'État. Par contre, l'application de règles différentes selon les secteurs pourrait être considérée par certains comme étant discriminatoire et, tout dépendant de la façon dont elles sont établies et appliquées, arbitraire. Le respect des obligations internationales constitue une autre préoccupation.

• 7.1 Procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC)
  • 7.1.1 Consultation publique
  • 7.1.2 Intervention des provinces et des municipalités
  • 7.1.3 Fréquence des demandes relatives à la procédure PIC
  • 7.1.4 Documentation relative au site d'élimination finale
  • 7.1.5 Volumes de déchets
  • 7.1.6 Autres points
• 7.2 Exigences relatives aux activités de suivi et aux manifestes
  • 7.2.1 Déclarations volontaires et déclarations réglementées
  • 7.2.2 Divulgation de l'information au public
  • 7.2.3 Rapports écrits et rapports électroniques
  • 7.2.4 Fréquence des rapports
  • 7.2.5 Exhaustivité des rapports

S'inspirant des discussions relatives aux définitions dans la section 6, la présente section porte sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC) et sur le système de manifestes et de suivi pour le projet de règlement sur les déchets non dangereux (DND).

Comme pour les définitions, des références substantielles ont été faites aux commentaires reçus durant (et après) les séances de consultation des intervenants de février et mars 2000. Ces commentaires sont inclus à l'annexe D. Des références ont également été faites aux études et rapports antérieurs (section 4) et au sondage initial mené auprès des intervenants (section 2.3).

7.1 Procédure de consentement préalable en connaissance de cause (PIC)

Le consentement préalable en connaissance de cause (PIC) est l'un des éléments clés des obligations internationales du Canada relatives à la réglementation des mouvements transfrontaliers de DND.

À cet effet, des représentants des secteurs public et privé ont indiqué durant les séances de consultations (annexe D) que le niveau de contrôle ou les exigences applicables à la procédure PIC devraient être établis en fonction des risques réels pour l'environnement. Les participants ont exprimé la crainte que le projet de règlement donne lieu à un niveau excessif de contrôle et de paperasserie administrative. On souhaite simplifier le plus possible le processus qui sera mis en oeuvre (p. ex. un entrepreneur ne devrait pas être tenu de remplir 50 documents pour déplacer un chargement de déchets). En outre, les délais possibles entourant l'autorisation d'enlever les déchets ont été soulevés dans le cas des flux de déchets uniques.

Il a été recommandé d'obtenir un équilibre entre l'efficience économique (la conformité au nouveau règlement ne devrait pas occasionner des pertes d'argent) et l'efficacité (la structure réglementaire ne devrait pas être sujette aux abus). Dans la plupart des cas, les intervenants ont convenu que les exigences réglementaires proposées devraient être moins onéreuses que pour les déchets dangereux (compte tenu des niveaux de risque relatifs).

De l'avis des participants, le bien-fondé du projet de règlement est probablement plus élevé pour ce qui est des mouvements transfrontaliers des déchets à destination des pays en développement. À cet égard, Environnement Canada pourrait établir une liste ou une base de données indiquant les instances (pays) où les pratiques de gestion des déchets suscitent des préoccupations. Le règlement dans son intégralité devrait s'appliquer dans ces cas. En ce qui a trait aux pays dotés de protocoles en matière de protection de l'environnement (p. ex. les États-Unis), les exigences en matière de consentement préalable pourraient être minimales.

Plusieurs questions particulières concernant la procédure PIC ont été examinées durant les séances de consultation. Elles sont analysées dans la présente section.

7.1.1 Consultation publique

Au cours des séances de consultation, les intervenants ont exprimé des opinions très diverses au sujet des consultations publiques qui devraient avoir lieu dans le cadre de la procédure PIC. Ainsi, il a été proposé que des avis soient publiés dans la Gazette du Canada, le registre de la LCPE et les journaux locaux des collectivités qui reçoivent ou exportent des déchets. Suivrait alors une période au cours de laquelle le public ferait part de ses commentaires; parallèlement à cet exercice, un plébiscite pourrait être tenu dans la collectivité de réception. Tous les commentaires reçus seraient examinés aux fins de la prise de décision par le ministère.

Les expériences antérieures (acceptation par le public d'installations locales d'élimination des déchets, mais forte opposition à l'importation de matières au mêmes endroits) justifient ce haut niveau de consultation. Toutefois, il est admis que les personnes qui ont proposé la tenue de consultations extensives sont fondamentalement opposées aux exportations et tentent de faire obstacle à leur approbation.

Comme on pouvait s'attendre, certains participants ont mis en doute la pertinence même des consultations. Ce point de vue reposait essentiellement sur la non-dangerosité du flux des déchets en cause et sur le fait que le processus de consultation publique est une condition intégrante de l'octroi de permis aux installations d'élimination dans un grand nombre de juridictions.

Il existe de nombreuses autres solutions. Lors de leur examen, il faudra établir un équilibre entre les risques éventuels pour l'environnement et la transparence du processus. Les coûts connexes et les délais de mise en oeuvre de toute activité majeure liée à la participation du public doivent également être pris en compte.

7.1.2 Intervention des provinces et des municipalités

Au cours des séances de consultation, il a été proposé d'assujettir la délivrance de permis d'exportation ou d'importation à la présentation d'une preuve de conformité aux plans de gestion des déchets solides établis par les administrations régionales, les municipalités ou les districts ou à l'approbation des agences qui en assurent l'administration. Cette exigence visait à aider les pouvoirs publics à superviser la mise en oeuvre des initiatives locales axées sur les 3 R (notamment en ce qui a trait aux déchets ICI). La province et (ou) la municipalité d'exportation aurait ainsi le droit d'approuver les exportations de déchets. (Nota: Ce droit serait en sus de l'autorité fédérale à cet égard tel qu'élaborer dans la nouvelle LCPE).

On a également proposé que la procédure PIC ne vise pas des producteurs en particulier. En d'autres termes, Environnement Canada sanctionnerait des approbations générales préétablies sans qu'il soit nécessaire de vérifier le lieu d'exportation des déchets et sans avoir à obtenir le consentement de la province ou de la municipalité exportatrice.

Comme pour les consultations publiques (section 7.1.1), il existe plusieurs solutions de rechange à ces deux propositions. Dans le premier cas toutefois, on se demande de quelle manière (c.-à-d. en vertu de quelle autorité) une province ou une municipalité d'exportation pourrait légalement empêcher les mouvements transfrontaliers des déchets d'origine industrielle. C'est le gouvernement fédéral qui détient ce pouvoir. Là encore, les coûts connexes et les délais en matière d'intervention du gouvernement doivent être pris en compte.

7.1.3 Fréquence des demandes relatives à la procédure PIC

De nombreux points de vue ont été exprimés sur la fréquence à laquelle les avis d'intention devaient être diffusés et les demandes de PIC faites. Ils ont été classés comme suit :

• Avis et demandes de PIC requises pour chaque envoi et chargement;
• Avis et demandes de PIC liés aux envois multiples sur une base annuelle (valides pour un an);
• Fréquence déterminée par la durée des contrats (p. ex. 3 ans s'il s'agit d'une soumission municipale d'une durée de 3 ans) couvrant tous les envois effectués conformément au contrat; OU
• Demande ouverte unique; nouvelles soumissions en cas de changement dans le flux des matières (l'exportateur pourrait être tenu de faire une déclaration).

Le processus sera d'autant plus transparent que la fréquence sera élevée, mais il faudra tenir compte des coûts connexes et des efforts requis ainsi que des risques environnementaux relativement plus faibles (par rapport aux déchets dangereux) inhérents à la gestion des DND. Par ailleurs, on pourrait avancer que les demandes ouvertes ou pluriannuelles ne servent que pour la forme la notion de PIC. Plus fondamentalement, ni la Convention de Bâle ni l'Accord Canada - États-Unis ne prévoient de périodes supérieures à douze mois.

7.1.4 Documentation relative au site d'élimination finale

De l'avis de nombreux participants aux séances de consultation, l'obligation de fournir une preuve de conformité réglementaire dans le cadre de la procédure PIC présente des avantages. Cette façon de faire semble toutefois recouper la procédure PIC ou remettre en question sa pertinence. Les opinions divergeaient aussi quant à la nécessité d'identifier des sites précis par rapport à des sites multiples. Les solutions de rechange examinées à ce sujet sont les suivantes :

• exiger l'identification d'un seul lieu d'élimination; OU
• permettre l'énumération de plusieurs lieux d'enfouissement possibles sur la même demande.

Comme pour la plupart des autres questions reliées à la procédure PIC, l'adoption d'un processus plus ciblé (p. ex. l'identification d'un seul lieu d'élimination) garantirait une plus grande transparence et une surveillance plus efficace du système. L'inscription de plusieurs lieux d'élimination possibles pourrait être considérée comme étant non conforme aux dispositions de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada - États-Unis. Cependant, elle serait sans doute privilégiée par le secteur privé, car elle améliorerait la souplesse du programme en ce qui a trait aux opérations de transport et d'élimination tout en reflétant la non-dangerosité des déchets manipulés.

Au cours des séances de consultation, certains participants ont également proposé qu'Environnement Canada dresse une liste de lieux d'élimination des DND qui a été approuvée au préalable par l'instance d'importation, et sur laquelle le tonnage et d'autres restrictions pertinentes seraient précisés. En l'absence de préoccupation environnementale ou d'opposition du public, l'utilisation de ces lieux serait automatiquement autorisée. Un tel système reconnaîtrait que certaines instances (p. ex. les États-Unis) ont adopté des normes rigoureuses et comparables en matière de conception et d'exploitation des décharges. De toute évidence, la liste devrait être mise à jour de façon régulière. Le système ne serait fonctionnel que si les autres pays consentaient à ce que le Canada déroge au processus projeté dans la Convention de Bâle (ou, dans le cas des États-Unis, l'Accord Canada - États-Unis).

7.1.5 Volumes de déchets

D'après l'expérience acquise par Environnement Canada lors de la mise en oeuvre, en 1995, du programme pilote de notification volontaire (section 4.4), certaines entreprises privées s'opposent fermement à l'inscription du volume de déchets sur le préavis d'exportation. Ainsi, la SOGD ne veut rien entendre de la notification préalable des quantités de déchets éventuelles. Les opposants considèrent que les critères environnementaux sont plus importants et soutiennent que toute prévision du tonnage ne serait pas fiable et pourrait même être trompeuse. La situation vécue par Environnement Canada en ce qui a trait aux exportations et importations de déchets dangereux vient appuyer ce dernier argument (le ministère indique que le nombre de demandes concernant ces déchets est nettement supérieur aux mouvements réels).

De plus, la SOGD souligne que beaucoup d'entreprises qui entendent utiliser le même contrat d'élimination inscriront les mêmes volumes dans leurs demandes individuelles d'exportation ou d'importation, donnant ainsi lieu à une nette surévaluation du potentiel d'exportation. Ainsi, une entreprise pourrait acheminer rapidement un préavis (ou surévaluerait les quantités de déchets) afin « d'immobiliser » la capacité d'élimination approuvée. Il se pourrait aussi que l'instance de réception (d'importation) doive refuser d'approuver des importations « réelles » pour un site particulier en invoquant des demandes d'exportation pré-approuvées. L'utilité pour l'instance d'importation de recevoir plusieurs séries de chiffres a dont été remise en question.

En ce qui a trait à l'importation de déchets au Canada, des participants ont laissé entendre que certains ministères provinciaux de l'Environnement se préoccupaient peu des volumes importés, en raison de l'inclusion fréquente de restrictions (limites relatives à la zone desservie et au tonnage) dans les certificats d'approbation des décharges auxquelles doivent se conformer les exploitants. Dans ces cas, la nécessité de fournir cette information au gouvernement fédéral a été remise en question.

Nonobstant ce qui précède, il est difficile de comprendre comment la procédure PIC peut être appliquée de façon efficace ou efficiente si les quantités de déchets ne sont pas précisées. En fait, la Convention de Bâle et l'Accord Canada - États-Unis stipulent que cette information doit être fournie.

En qui concerne l'obligation de déclarer les quantités de déchets importés, le secteur privé s'inquiète également de l'imposition éventuelle de frais ou de droits (si Environnement Canada décidait que la mise en oeuvre du projet de règlement sur les DND doit être économiquement viable). À cet égard, Environnement Canada pourrait simplement percevoir des droits au moment de la demande de permis, sans lier le barème des droits au volume de déchets.

7.1.6 Autres points

Plusieurs autres points ont également été soulevés au sujet de la procédure PIC pendant les consultations menées auprès des intervenants. Ils ont été regroupés ci-dessous, les opinions ne divergeant pas beaucoup quant à leur application.

Preuve d'un contrat - Le secteur privé est d'avis que l'exigence concernant la nécessité de prouver l'existence d'un contrat ne devrait pas signifier que les détails du contrat doivent être fournis à Environnement Canada (les clauses d'un contrat commercial devraient être protégées).

Consentement tacite - Comme il est stipulé dans l'Accord Canada - États-Unis, si le pays d'exportation n'a reçu aucune réponse du pays d'importation dans les 30 jours suivant la réception du préavis, il est considéré que le pays d'importation ne s'oppose pas à l'exportation des déchets. Les entreprises de gestion des déchets du secteur privé favorisent l'inclusion de cette disposition dans le projet de règlement relatif aux déchets non dangereux.

Point d'entrée - Il existe plusieurs options possibles en matière d'identification du point d'entrée dans le pays de réception, soit l'identification d'un point particulier (comme pour les déchets dangereux; l'établissement d'une liste de points d'entrées (souplesse accrue pour le transporteur); l'absence d'exigence en matière d'identification du point d'entrée. Cependant, aux termes de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada - États-Unis, le préavis doit comporter de l'information sur le point d'entrée.

7.2 Exigences relatives aux activités de suivi et aux manifestes

Les exigences relatives aux activités de suivi et aux manifestes dépendront, dans une certaine mesure, du type et de la quantité d'informations recueillies dans le cadre de la procédure PIC ou du préavis. Par exemple, si les quantités de déchets n'ont pas à être déclarées au moment de la demande initiale, il ne sera pas nécessaire de procéder au suivi.

Comme il a été mentionné dans les séances de consultation, certaines provinces veulent réduire le plus possible les formalités administratives et n'entendent pas entraver la compétitivité du secteur privé. En outre, elles sont d'avis que les risques environnementaux associés aux déchets non dangereux ne justifient pas l'application des mêmes précautions que pour les déchets dangereux. Plusieurs intervenants ont souligné la nécessité d'adopter des approches novatrices et efficaces en ce qui concerne les manifestes et les activités de suivi. C'est ce que prévoit l'Accord Canada - États-Unis pour les mouvements transfrontaliers de « déchets solides municipaux ».

Les différentes approches relatives au suivi et au manifeste sont examinées ci-dessous.

7.2.1 Déclarations volontaires et déclarations réglementées

Le concept de système autogéré dans le cadre duquel les exportateurs et les importateurs de déchets présenteraient des rapports selon une fréquence préétablie (p. ex. trimestrielle ou annuelle) a été débattu durant les séances de consultation. Ces rapports seraient périodiquement (ou aléatoirement) confirmés et vérifiés par Environnement Canada pour déceler les anomalies éventuelles.

Bien que la plupart des intervenants aient reconnu le bien-fondé d'approches simples et pratiques en matière de suivi et de manifeste, la majorité d'entre eux ont également indiqué que le système ne devrait pas être à participation volontaire. Cette opinion reposait en partie sur le succès mitigé du programme pilote de notification volontaire qui a été mis en oeuvre en 1995 par Environnement Canada (section 4.4)

7.2.2 Divulgation de l'information au public

Comme il est indiqué à l'annexe D, certains participants aux séances de consultation étaient d'avis que les documents de suivi et les manifestes conservés par Environnement Canada devraient être rendus publics sans qu'il soit nécessaire d'obtenir le consentement préalable de l'industrie selon l'habitude courante. Cette question revêtait une importance particulière pour les groupes environnementaux qui estimaient que le public avait le droit d'être renseigné sur les mouvements de déchets. On s'inquiétait aussi que les demandes faites en vertu de la Loi sur l'accès à l'information ne permettent pas un accès intégral à ces documents.

Toutefois, de l'avis de certains, il faut parvenir à un équilibre entre la transparence du processus et le droit à la confidentialité. On a également invoqué que certains renseignements privés n'ont aucune incidence sur la protection de l'environnement. Il a été recommandé de tenir d'autres discussions avec le secteur privé pour déterminer le niveau approprié de divulgation de l'information.

7.2.3 Rapports écrits et rapports électroniques

Les participants aux séances de consultation ont proposé diverses approches relatives à la présentation des documents de suivi et des manifestes, soit par écrit soit par voie électronique. Les commentaires reçus peuvent se résumer comme suit :

• des manifestes à carbones intercalaires devraient être remplis à la main tout au long du parcours (du point de départ au point d'arrivée). Les numéros de permis pourraient être affichés sur les camions de manière à permettre aux agents des douanes d'enregistrer l'information de façon efficiente; OU
• des manifestes électroniques, semblables aux documents utilisés par les services de messagerie, pourraient être acheminés. L'apposition de codes-barres sur les camions et (ou) les manifestes a également été proposée afin d'accélérer le traitement de l'information aux postes frontières. La SOGD a suggéré l'emploi de clés électroniques à la frontière (le gouvernement peut autoriser les camions à utiliser de telles clés pour suivre automatiquement les envois).

Diverses opinions ont été exprimées à ce sujet, mais il ne semble pas y avoir d'opposition majeure à l'utilisation d'un système électronique, notamment aux fins du suivi. La plupart des participants ont reconnu les avantages inhérents de ce système.

7.2.4 Fréquence des rapports

Les participants aux séances ont exprimé une diversité de points de vue à propos de la fréquence appropriée des rapports. Les options suggérées sont les suivantes :

• présentation de rapports hebdomadaires ou mensuels;
• rapports annuels; OU
• suivi électronique au lieu de la présentation de rapports par les exportateurs (le gouvernement peut compiler les données à la fréquence qu'il juge appropriée).

Dans chaque cas, on pourrait procéder à des vérifications périodiques ou ponctuelles pour s'assurer de la conformité. On s'interroge sur la nécessité de présenter des rapports hebdomadaires ou même annuels lorsque des périodes plus longues sont jugées appropriées pour la procédure PIC. Il semble que les participants aux séances de consultation aient privilégié la présentation de rapports annuels et le suivi électronique.

7.2.5 Exhaustivité des rapports

L'exhaustivité des rapports présentés par les transporteurs de déchets a probablement été le point le plus débattu en ce qui a trait aux manifestes et aux documents de suivi. Certaines parties ont préconisé l'adoption d'une démarche simplifiée à cet égard, mais d'autres étaient en faveur de l'application intégrale d'un système de manifestes analogue à celui utilisé pour les déchets dangereux. Les options proposées peuvent être regroupées comme suit :

• Des manifestes sont utilisés pour chaque envoi (pas d'approbation générale comme dans le cas de la procédure PIC) en vue de l'analyse des données sur une base régulière. Ils sont remplis et acheminés par toutes les parties qui manipulent les déchets, indépendamment du nombre de fois où les déchets sont transférés. À l'instar des protocoles relatifs aux déchets dangereux, une copie est remise aux Douanes et la dernière section du manifeste est remplie par l'installation de réception. Celle-ci doit également certifier que le traitement particulier que doivent subir les déchets a effectivement eu lieu; OU
• Il n'est pas nécessaire d'accompagner les envois d'un manifeste. De plus, l'installation de réception n'est pas tenue de produire un certificat stipulant le sort réservé aux déchets importés (les déchets sont éliminés dans une installation agréée) ni aucun autre document à l'intention des Douanes.

Les autres points connexes sont semblables à ceux décrits pour d'autres approches en matière de PIC, de suivi et de manifeste (c.-à-d. transparence et surveillance du système vs rentabilité et souplesse). Indépendamment de l'approche qui sera retenue, il a été proposé qu'Environnement Canada prépare un rapport annuel pour informer le public du volume de déchets qui franchissent les frontières et sur leur destination (ou provenance).

• 8.1 Application rigoureuse du règlement
• 8.2 Application nominale du règlement
• 8.3 Application modérée du règlement

Comme il a été mentionné à la section 2.6, d'autres consultations et activités de communication concernant le projet de règlement sur les déchets non dangereux se tiendront après la diffusion du présent document de travail. Ces consultations pancanadiennes débuteront au cours des deuxième et troisième trimestres de l'exercice 2000-2001 et viseront l'éventail complet des intervenants potentiels (tous les paliers de gouvernement, le secteur privé et les organisations non gouvernementales). Les étapes subséquentes du processus d'élaboration du règlement (document d'orientation, projet réglementaire, etc.) sont également examinées à la section 2.6.

Afin de faciliter cet exercice et de fournir un cadre initial à ces discussions, diverses approches au projet de règlement sont décrites dans cette section. Des observations sont également faites sur certains des avantages relatifs potentiels de ces approches; toutefois, ce document de travail ne vise pas à recommander ni à préconiser une approche en particulier. L'analyse qui suit est fournie à des fins de discussion seulement et pour illustrer l'interaction entre les divers éléments.

Il faut lire cette section en se rapportant à la section 6 (Définitions et plans de réduction des déchets) et à la section 7 (Consentement préalable en connaissance de cause et manifeste).

Comme il est indiqué dans la présente section, trois approches réglementaires sont proposées pour régler les questions de définition et garantir le respect des exigences relatives à la procédure de consentement préalable, au suivi et au manifeste. Comme en témoignent ces trois approches, des intérêts conflictuels sont en jeu. Ainsi, les efforts visant à garantir le respect intégral des obligations internationales du Canada et à maximiser la réduction des déchets s'opposent souvent au souhait exprimé d'alléger les formalités administratives et de limiter le plus possible les frais et fardeaux connexes pour la collectivité réglementée. Les trois grandes approches analysées sont les suivantes :

1. Application rigoureuse du règlement;
2. Application nominale du règlement;
3. Application modérée du règlement.

Les termes « intensive », « nominale » et « moyenne » servent uniquement d'indications des niveaux de contrôle relatifs qui sont exercés, de même que les niveaux d'efforts relatifs qui sont requis par la collectivité réglementée et le législateur pour mettre en oeuvre l'approche.

8.1 Application rigoureuse du règlement

Cette option reflète les commentaires formulés par certains intervenants durant les séances de consultation et constitue la plus stricte des approches réglementaires présentées. Comme il est illustré à la figure 8.1, les déchets visés par le règlement seraient définis comme étant tout déchet solide non dangereux destiné à l'élimination finale. Conformément à cette approche, les sites d'« élimination finale » englobent toutes les installations ou tous les lieux qui reçoivent des déchets non traités et (ou) non triés. Mentionnons, entre autres, les incinérateurs intégrés, les installations de traitement des déchets mélangés et (peut-être) les composteurs. Afin de satisfaire à l'exigence concernant la présentation de preuve de la réduction des déchets, l'exportateur doit accompagner sa demande de permis d'exportation de plans de réduction.

En ce qui a trait à la procédure de consentement préalable, de vastes consultations sont prévues, lesquelles donneront lieu à des avis publics chez les instances d'importation et d'exportation et (éventuellement) à un plébiscite dans la collectivité réceptrice. Une période adéquate sera allouée pour recevoir les commentaires du public. La participation des gouvernements comprendra l'envoi d'avis à l'instance d'exportation, l'approbation de l'instance d'importation (pour permettre à l'instance de mieux gérer les programmes locaux axés sur les 3 R) de même que la réception du consentement de l'instance locale d'importation.

Des demandes de permis seront acheminées pour chaque envoi et comprendront l'identification de l'installation d'élimination finale (y compris une preuve de la conformité de cette installation au règlement). Les quantités projetés de déchets qui seront expédiés seront précisées et, à terme, confirmées dans un rapport sur chaque envoi.

En ce qui concerne le suivi des déchets et les manifestes, toute l'information recueillie sera divulguée au public (sans le consentement préalable de l'industrie). En outre, des formulaires de manifeste seront remplis pour chaque envoi et acheminés tout au long au parcours. Une copie sera remise aux Douanes. Enfin, l'installation de réception devra délivrer un certificat stipulant que les déchets reçus ont été manipulés et éliminés de façon appropriée.

Des trois options examinées, cette approche est celle qui encourage le plus la réduction des déchets et l'utilisation de pratiques de gestion écologiquement rationnelles. En outre, elle favorise nettement le respect des obligations internationales du Canada en matière de réglementation des mouvements transfrontaliers des déchets et garantit le plus haut niveau de transparence. Enfin, elle pourrait être la moins susceptible d'être contournée en raison de ses exigences strictes en matière d'établissement de rapports.

Du fait du degré élevé de contrôle des déchets, la mise en oeuvre de cette option nécessitera beaucoup d'efforts de la collectivité réglementée et du législateur (administration, surveillance, etc.). Beaucoup (d'après les commentaires des intervenants) considéreront que ces formalités administratives supplémentaires sont excessives et disproportionnées par rapport aux risques environnementaux associés aux mouvements transfrontaliers des déchets non dangereux. Cette option aura aussi le plus haut potentiel de répercussions négatives sur les activités commerciales en raison des frais et fardeaux associés à l'intégration des exigences du système dans les pratiques et politiques existantes.

Figure 8.1 Application rigouresuse de règlement

8.2 Application nominale du règlement

Cette option reflète également les commentaires formulés par certains intervenants (surtout du secteur privé) et traduit un point de vue qui se rapproche de l'autre extrémité du spectre relativement au niveau de contrôle requis dans le cadre de l'option précédente.

Conformément à cette approche (figure 8.2), le règlement s'appliquera à tous les déchets solides non dangereux ramassés par les municipalités ou en leur nom. Les installations d'élimination visées comprendront uniquement les décharges et les incinérateurs. L'exportateur ne sera pas tenu de faire la preuve qu'il favorise la réduction des déchets; il n'aura qu'à mentionner les programmes municipaux ou provinciaux qui sont en place.

En ce qui a trait à la procédure de consentement préalable, la consultation du public se limitera à verser des avis dans le registre de la LCPE (incorporant un minimum de renseignements comme le nom du transporteur et le type de déchets en cause). Aucune intervention ne sera requise de la part de l'instance d'exportation et l'instance fédérale du pays d'importation recevra uniquement un préavis.

Conformément à cette approche, les demandes d'exportation pourraient couvrir des périodes de plus de 12 mois (ce qui est contraire aux dispositions de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada - États-Unis). De multiples sites d'élimination finale possibles pourront être mentionnés, sans qu'il soit nécessaire de fournir une preuve de leur conformité à la réglementation.. En outre, les quantités projetées de déchets seront précisées dans le préavis.

Pour ce qui est du suivi et des manifestes, la divulgation des renseignements se limitera à la publication, par Environnement Canada, d'un rapport sommaire annuel dans lequel les données seront ventilées par province. Il ne sera pas nécessaire de remplir le manifeste. Le suivi se fera par voie électronique aux Douanes.

Cette option n'assure qu'une réduction nominale des déchets. En plus de n'être sans doute pas conforme à la plupart des obligations internationales du Canada en matière de mouvements transfrontaliers des déchets, elle n'assure pas un degré élevé de transparence. En outre, elle ouvre la voie à des abus, car les exigences relatives aux déclarations sont minimales.

Selon toute vraisemblance, cette option sera privilégiée par la collectivité réglementée, en raison des formalités administratives et des coûts et fardeaux plus faibles associés à l'intégration des exigences du système dans les pratiques et politiques existantes.

Figure 8.2 Application nominale du règlement

8.3 Application modérée du règlement

Cette approche réglementaire pourrait être considérée comme une approche intermédiaire ou « de moyen terme » comparativement à celles décrites dans les sections 8.1 et 8.2. Comme le montre la figure 8.3, les déchets réglementés comprendront les déchets solides municipaux ainsi que les déchets industriels, commerciaux et institutionnels (ICI), les résidus de construction et de démolition. Les installations d'élimination finale considérées seront limitées aux décharges et aux incinérateurs. Les exigences concernant la nécessité de présenter un plan de réduction des déchets feront appel à une approche sectorielle (p. ex. elles s'appliqueront aux grands producteurs de déchets seulement).

En ce qui a trait à la procédure de consentement préalable, la consultation du public se limitera ici aussi à verser des avis dans le registre de la LCPE (en incluant plus d'informations que dans le cas précédent). Des préavis seront envoyés aux instances d'exportation et d'importation, mais seule l'instance d'importation devra donner son consentement.

Les préavis et la procédure PIC seront appliqués sur une base annuelle et couvriront tous les envois. Le site d'élimination finale (installation de réception) sera précisé dans la demande. Les quantités de déchets projetées seront indiquées au début de l'année, et les quantités réelles de déchets expédiées seront déclarées à la fin de la période visée.

En ce qui a trait au suivi et aux manifestes, la divulgation des renseignements (comme pour l'approche décrite à la section 8.2) se fera par la publication de rapports sommaires annuels par Environnement Canada. Dans ce cas toutefois, ces rapports devront identifier spécifiquement les exportateurs et les lieux de réception des déchets.

Bien qu'un système de manifestes ne soit pas prévu par cette approche, on s'attend à ce que l'exportateur ou l'importateur fassent des déclarations rétrospectives précisant, entre autres, le traitement réservé aux déchets à l'installation de réception. Un système de suivi électroniques sera utilisé dans les bureaux des douanes pour réduire le plus possible les formalités administratives.

Cette option représente une approche intermédiaire par rapport aux deux autres systèmes de réglementation; on s'efforce de parvenir à un équilibre entre l'efficience et l'efficacité économique et le respect des obligations internationales du Canada en matière de réglementation.

Figure 8.3 Application modérée du règlement

Étude sur les transports transfrontaliers des déchets non dangereux

Objet: Avis de convocation Jeudi le 24 février 2000

La Division des mouvements transfrontiers (DMT), qui fait partie de la Direction des déchets dangereux d'Environnement Canada, entreprend actuellement une étude portant sur les options de réglementer l'importation et l'exportation des déchets de type non dangereux dont la destination est l'élimination. Dans le cadre de cet exercice, une consultation auprès des intervenants privés et publiques, ainsi que les organismes non gouvernementaux est prévue.

Cette étude a pour but de bien comprendre l'impact des différents éléments que comportent cette problématique et leur interrelation relativement à:

• la nature et l'ampleur des importations et des exportations actuelles et éventuelles des déchets qui ne sont ni dangereux, ni des matières recyclées et qui sont destinés à être éliminés;
• les obligations du Canada au niveau international ainsi que la réglementation des provinces en matière de réduction des volumes de déchets destinés à l'élimination;
• la définition de ce qui est considéré comme déchets non dangereux;
• une revue de l'expérience connue par la réglementation en matière de déchets dangereux, autant au niveau des succès que des difficultés d'application.

Les représentants des secteurs publics et privés ainsi que les groupes d'intérêts associés sont ainsi invités à participer à ce processus. Une consultation auprès des groupes d'intérêt se tiendra, pour la région du Québec jeudi le 24 février prochain, à la maison mère de SNC-Lavalin située au 455, boul. René-Lévesque Ouest, Montréal, à la salle 1510-B du 15ième étage.

Une liste des représentants des principaux groupes intéressés par le sujet est actuellement en élaboration. Au terme de la journée de consultation, vous serez informés de l'état d'avancement de l'étude par un document qui fera état des discussions avec les intervenants consultés.

Ce projet, commandé par Environnement Canada est réalisé par SNC-Lavalin (Toronto) et McCarthy Tétrault. Lors de cette rencontre, monsieur Charles Cormier, Chef de la section des contrôles et conformité d'Environnement Canada présentera certaines précisions sur l'orientation de l'étude. Un ordre du jour sera aussi préparé et vous sera transmis au cours des prochains jours.

Nous vous serions gré de confirmer votre présence dans les meilleurs délais à l'attention du soussigné en précisant vos coordonnées. Une confirmation par courriel ou par télécopieur sera préférée. D'autre part, vous pouvez aussi nous faire part de vos commentaires de la même façon.

Votre intérêt et participation à cette étude seront de plus appréciées.

Élaboration d'options de réglementation visant l'exportation et l'importation des déchets non dangereux régis destinés à l'élimination finale

Introduction

La Convention de Bâle régit les déplacements transfrontaliers des déchets dangereux (annexes I et VIII) ainsi que d'autres déchets (annexe II). Le Canada s'est acquitté de ses obligations à l'égard des déchets dangereux aux termes de la Convention de Bâle en adoptant le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) de 1988.

Avant la ratification de la Convention de Bâle par le Canada, en août 1992, on a modifié l'Accord Canada-États-Unis concernant les déplacements transfrontaliers de déchets dangereux afin d'y inclure des mesures de contrôle sur les déchets non dangereux (DND) destinés à l'élimination finale pour qu'il soit conforme à l'article 11.2 de la Convention. La modification a permis au Canada de continuer à exporter des DND destinés à l'élimination finale aux États-Unis et à en importer, même si ces derniers n'ont pas signé la Convention. Au moment de la modification, il était entendu qu'une fois que la LCPE était renouvelée, des règlements seraient élaborés afin de contrôler les envois et de permettre au Canada de s'acquitter de ses obligations internationales.

En 1995, le Comité permanent de la Chambre des communes, établi pour examiner la LCPE, a recommandé que cette loi soit élargie afin d'y inclure l'autorité appliquant les engagements du Canada en vertu de la modification de 1992 à l'Accord Canada-États-Unis concernant les déplacements transfrontaliers de déchets dangereux pour le contrôle des déplacements des DND solides à destination ou en provenance des États-Unis (recommandation 84).

En conséquence, le projet de loi C-32 concernant la révision de la LCPE, déposé en mars 1998 à la Chambre des communes, délègue une autorité pour le contrôle de l'exportation et de l'importation des DND régis destinés à l'élimination finale. Toutefois, cette autorité ne s'applique ni à l'exportation ni à l'importation des DND destinés au recyclage ou à la récupération. Conformément aux obligations internationales du Canada, l'autorité stipule :

• qu'il faut aviser le ministre de l'Environnement des importations et des exportations proposées de DND destinées à l'élimination finale, à destination ou en provenance du Canada, ainsi que des transits au Canada ou dans d'autres États;
• que le ministre de l'Environnement ou l'instance d'importation ont le pouvoir de refuser un envoi pour des raisons environnementales;
• qu'il faut respecter toutes les conditions stipulées dans le Règlement.

Élaboration d'options de réglementation

Environnement Canada entreprend une évaluation des options de réglementation concernant les exportations (à partir du Canada) et les importations (au Canada) de DND régis destinés à l'élimination finale et publiera un document de discussion en avril 2000 sur ce sujet. Le document de discussion a pour objet de fournir une compréhension approfondie des dossiers et de leurs liens d'interdépendance, dont :

• la nature et la portée des exportations et des importations actuelles et prévues de DND;
• les problèmes environnementaux associés aux exportations et aux importations de DND régis destinés à l'élimination finale;
• l'expérience apportée par le projet pilote de notification et de déclaration volontaires d'Environnement Canada, mené en 1995;
• les obligations internationales du Canada et les inquiétudes des provinces concernant la législation provinciale sur l'élimination et la réduction des déchets;
• la définition de l'expression déchets non dangereux « régis »;
• les succès et les échecs (antécédents de l'application) des règlements semblables concernant les déchets dangereux qui sont déjà en place;
• d'autres questions soulevées par les intervenants.

Prochaines étapes

Après la distribution du document de discussion, Environnement Canada tiendra des consultations à l'échelle nationale avec les intervenants de tous les paliers de gouvernement, du secteur privé et d'organismes non gouvernementaux aux deuxième et troisième trimestres de 2000.

Après ces consultations multilatérales, au début de 2001, Environnement Canada prévoit faire circuler un document d'orientation qui résumerait son projet de réglementation. Au deuxième trimestre de 2002, il publiera une première ébauche du Règlement. Le Règlement n'entrerait en vigueur qu'à sa publication dans la Partie II de la Gazette du Canada, prévue pour le quatrième trimestre de 2002.

Charles Cormier
(819) 953-2172
17 janvier 2000

La présente annexe recense les commentaires exprimés par les divers intervenants potentiels au sujet du projet de règlement sur les déchets non dangereux (DND). Ces commentaires ont été reçus lors des séances de consultation tenues à Toronto, à Montréal et à Vancouver. Avant chaque rencontre, les participants recevaient des documents de référence ainsi qu'un ordre du jour. Comme les rencontres avaient pour objet d'informer les participants et d'encourager les échanges, les discussions ne respectaient pas toujours l'ordre du jour.

Chaque séance comportait un exposé suivi d'une discussion libre. L'exposé commençait généralement par une description de l'objet du présent document de travail et des raisons à l'origine de son élaboration. Comme il a été noté lors des séances, ces raisons comprenaient les engagements pris par le Canada en matière de politiques et de règlements (p. ex. la Convention de Bâle). En outre, on a reconnu la volonté de gérer les déchets à l'intérieur de nos frontières. Si les déchets sont exportés pour être éliminés, il faudra limiter le plus possible leurs quantités par le biais de programmes de réduction des déchets, et on devra s'assurer que tous les futurs déchets seront transportés vers leur lieu d'élimination finale d'une manière respectueuse de l'environnement. On a également mentionné la politique d'Environnement Canada, formulée il y a déjà quelque temps, de maintenir les frontières ouvertes tout en contrôlant le mouvement des déchets.

L'exposé se poursuivait ensuite avec un résumé du contexte réglementaire et politique. On engageait des discussions sur la Convention de Bâle, l'Accord Canada - États-Unis et les mesures de l'OCDE concernant les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux. Le Règlement sur l'exportation et l'importation des déchets dangereux et les récentes modifications apportées à la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (LCPE) faisaient également partie du débat.

Les autres parties de l'exposé abordaient les documents et les rapports préliminaires (p. ex. les études ontariennes sur l'exportation et l'ancien programme pilote de déclaration volontaire) ainsi que les quantités actuelles de déchets exportés ou importés aux fins d'élimination. Les premières options à grande échelle formulées sur les mouvements transfrontaliers étaient ensuite revues (p. ex. la surveillance réglementaire, les mesures économiques, les interdictions et les restrictions).

L'exposé portait également sur les prochaines étapes du processus (diffusion du document de travail, consultations d'Environnement Canada, publication du projet de règlement, etc.).

Comme il est décrit dans les pages suivantes, des commentaires étaient ensuite apportés sur un éventail de dossiers précis associés au projet de règlement (p. ex. les définitions des expressions « déchets régis » et « élimination des déchets », le consentement préalable en connaissance de cause [procédure PIC] et les exigences relatives aux manifestes et aux activités de suivi, etc.). Au nombre des participants aux séances figuraient des représentants du secteur privé, des ministères provinciaux, des administrations municipales et des organismes non gouvernementaux (ONG). Comme on peut s'y attendre en présence d'un groupe si varié, certains commentaires étaient parfois contradictoires.

Pendant les discussions, la plupart des commentaires reçus concernaient les déchets non dangereux. À certaines occasions, toutefois, les participants ont fait référence aux déchets dangereux, surtout parce qu'ils trouvaient que les concepts de « déchets non dangereux » et d'« élimination finale » ne correspondaient pas nécessairement aux concepts et aux définitions actuellement en vigueur dans la législation des provinces ou des États d'origine ou de destination des déchets.

Après chaque séance, on remettait aux participants une version électronique du compte rendu de la séance. On a encouragé les destinataires à aviser le groupe d'étude si ce dernier ne représentait pas fidèlement les points de vue exprimés.

Séances de consultation des intervenants de Toronto

Le compte rendu suivant résume les points de vue exprimés lors des trois séances de consultation tenues à Toronto, en février 2000 :

• Organismes non gouvernementaux (ONG) - le 17 février (9 h 30)
• Conférence téléphonique avec les ministères provinciaux - le 17 février (14 h)
• Municipalités et compagnies privées de gestion des déchets - le 18 février (9 h 30).

Le nom des personnes présentes aux séances est mentionné dans la liste des intervenants à l'annexe B. Les animateurs des séances organisées à Toronto étaient Grace Howland (Environnement Canada), Doug Thomson (McCarthy Tétrault), ainsi que Jonathan Read et Ted Taylor (SNC-Lavalin).

Discussions thématiques

Définition de « déchets régis »

ONG

• Tous les déchets mixtes non triés (avant la collecte) ou non traités (après la collecte) doivent être visés par le règlement.
• Vu les inquiétudes que suscitent les déchets dangereux ménagers, il faudrait obliger les exportateurs à certifier qu'ils n'en transportent pas. La présence de déchets dangereux dans le flux des déchets commerciaux soulève aussi des préoccupations. Le nouveau règlement pourrait servir d'outil pour inciter les producteurs à retirer davantage de matières dangereuses de leur flux de déchets.
• Les résidus de construction et de démolition sont des matières recyclables. Par conséquent, on devrait en tenir compte dans le règlement et dissuader les gens de les exporter.
• Le futur règlement ne devrait pas être axé sur la quantité de déchets; il devrait également s'appliquer aux petits chargements.
• Les réfrigérateurs devraient être visés par le règlement à cause des CFC et du fréon qu'ils contiennent.
• Les pneus hors d'usage et les plastiques mixtes devraient aussi être visés par le règlement.
• Les déchets mixtes expédiés dans une installation de compostage ou de recyclage de déchets secs ou humides devraient être régis. L'utilisation de produits issus du compostage de déchets mixtes pour recouvrir les lieux d'enfouissement soulève des inquiétudes.
• Étant donné que les déchets solides utilisés comme combustibles sont incinérés, ils devraient être visés par le règlement.

Municipalités et secteur privé

• On se demande si la Convention de Bâle et l'Accord Canada - États-Unis sont à l'origine du projet de règlement et pourquoi la définition de déchets solides non dangereux contenue dans la Convention de Bâle a été élargie dans l'Accord.
• La Convention de Bâle vise davantage à restreindre les exportations de déchets vers les pays en développement. La réglementation des mouvements entre le Canada et les États-Unis n'est peut-être aussi nécessaire.
• L'utilité de réglementer les DND n'est pas évidente, puisque ces déchets ne sont pas dangereux et que la plupart d'entre eux présentent un risque minimal (exception faite, peut-être, des pneus).
• Certains sites américains n'acceptent que les résidus de construction et de démolition; ces déchets devraient être exclus, car il sont moins dangereux. On admet toutefois qu'ils peuvent être contaminés; il est donc proposé de fixer un seuil minimal pour les déchets mixtes.
• En outre, on se demande si les déchets ICI devraient être visés par le règlement.
• Il faut tenir compte des déchets spéciaux provenant de grands producteurs industriels (p. ex. les cosmétiques périmés, les boues résiduelles des usines de pâtes et papiers, le sable de fonderie, etc.). Il est difficile d'estimer leurs quantités, car les déchets sont manipulés à l'interne et ne sont généralement pas ramassés par les membres de la SOGD. En effet, ils passent directement des producteurs aux installations d'élimination.
• Il faut différencier les stations de transfert autorisées à traiter des déchets ménagers, celles qui traitent des déchets ICI et celles qui traitent ces deux types de déchets. De plus, le flux de déchets est déjà réglementé aux États-Unis et en Ontario (par l'entremise des certificats et des conditions d'autorisation).
• Que se passerait-il si un État comme le Michigan choisissait de soumettre les importations de déchets à certaines restrictions et d'adopter une loi pour les contrôler? Par ailleurs, si les États-Unis acceptent d'importer des déchets, le Canada pourra-t-il interdire leur mouvement?
• Il est impératif de définir les matières qui sont recyclables. Ainsi, certaines matières pourraient changer de catégorie lors de leur mouvement (p. ex. à partir du traitement intermédiaire).
• Les prix du marché influeront souvent sur les matières qu'une installation d'élimination acceptera ou non.
• Le ministère de l'Environnement de l'Ontario (MEO) tente d'exclure les matières recyclables de la définition des déchets.

Consentement préalable en connaissance de cause

ONG

• Le système de préavis d'exportation/d'importation de déchets dangereux ne fonctionne pas.
• La publication des préavis dans la Gazette n'est pas suffisante. Les préavis devraient également être publiés dans le journal local de la collectivité qui importe ou exporte des déchets.
• Il faut aussi afficher les préavis et les demandes dans le Registre de la LCPE (mesure minimale). Cependant, cette mesure n'informera pas les néophytes ou les gens de l'extérieur du pays. Il sera donc nécessaire de publier un préavis public avant le consentement et d'organiser une période d'observation. La décision du ministre doit tenir compte des commentaires recueillis dans le préavis public.
• On recommande la tenue d'un plébiscite dans la collectivité importatrice. En vertu du paragraphe 185(2), Environnement Canada devrait proposer des solutions pour montrer que le consentement de la collectivité est pris en compte lors de l'établissement d'une gestion écologiquement rationnelle (GER).
• Par exemple, il faut noter que Smithville a voté pour l'obtention d'un incinérateur de PCB qui traiterait les déchets locaux, mais contre la construction d'une installation de la SOGD qui aurait traité des matériaux provenant de l'extérieur.
• La procédure PIC n'est pas nécessaire pour chaque envoi. On peut émettre des préavis globaux pour des envois multiples destinés à une seule installation. Pour s'assurer de la conformité des envois, il faut utiliser le système de suivi et de manifeste.
• L'exportation des déchets pose des problèmes d'ordre philosophique, car il réduit la participation de la population et des producteurs de déchets à leur gestion.
• L'exportation des déchets ne doit pas se faire trop facilement.

Provinces

• On craint que le nouveau règlement augmente inutilement les formalités administratives, surtout lorsque qu'une province a déjà adopté d'autres mécanismes.
• Il n'est peut-être pas nécessaire de recourir à la procédure PIC; si on y a recours, toutefois, faut-il vraiment l'appliquer à chaque envoi?
• En général, on croit que la nécessité d'avoir des plans de réduction et des systèmes de suivi et d'établissement de rapports est fondée.

Municipalités et secteur privé

• Si on applique la procédure PIC, celle-ci doit être simple.
• Plutôt que de déterminer un lieu d'enfouissement unique, on devrait pouvoir fournir une liste des lieux d'enfouissement potentiels (tout en indiquant qu'ils sont agréés).
• De plus, on ne devrait pas être obligé d'identifier un point d'entrée unique (on devrait pouvoir dresser une liste de points d'entrée).
• Il est également difficile de prévoir les quantités de déchets qui seront déplacés pendant une année. Puisque le gouvernement n'a pas besoin de connaître ces chiffres, il vaut mieux fournir le total réel à la fin de l'année (p. ex. un rapport annuel rétrospectif indiquant la quantité totale de déchets expédiés).
• Si plusieurs entreprises de transport de déchets soumissionnent sur le même contrat et ont l'intention, une fois le contrat obtenu, d'acheminer les déchets vers une installation précise située au Michigan par exemple, à quoi sert de faire parvenir tous ces chiffres à l'État ou à l'autorité concernée?
• Il pourrait y avoir concurrence déloyale si certaines entreprises immobilisent la capacité des sites d'enfouissement américains de la manière susmentionnée.
• Il faudrait dresser une liste de certains territoires (pays) où le traitement des déchets suscitent des inquiétudes et leur appliquer différentes règles (p. ex. exemption des États-Unis).
• En ce qui concerne la fréquence des préavis, on propose de les produire une fois par année au plus (pré-autorisation).
• Le MEO ne s'inquiéterait pas outre mesure du volume de déchets qui pénètrent dans la province, étant donné que les certificats d'approbation des lieux d'enfouissement renferment des restrictions quant à la zone de service et au tonnage. Si une province réceptrice ne s'inquiète pas de la situation, pourquoi le gouvernement fédéral le ferait-il?
• La notion de consentement tacite est acceptée (p. ex. si aucune réponse n'a été reçue du territoire d'importation dans les 30 jours suivant la réception du préavis, on peut présumer de son consentement).

Activités de suivi et manifestes

ONG

• Les documents liés aux activités de suivi et aux manifestes sont du domaine public; leur publication n'est pas soumise au consentement de l'industrie.
• Les manifestes sont des éléments indispensables de la mise en oeuvre du règlement. Ils doivent être remplis par toutes les parties qui manipulent des déchets, peu importe le nombre de fois où ils sont manipulés.
• L'utilisation de manifestes à carbones intercalaires ne constitue pas un fardeau puisque les camionneurs doivent déjà remettre des papiers pour pouvoir traverser les frontières (des copies du manifeste doivent être remplies du lieu de départ au lieu d'arrivée).
• On peut également utiliser des manifestes électroniques (analogues aux documents utilisés par les services de messagerie).
• Il devrait y avoir un manifeste pour chaque envoi (les autorisations globales ne doivent pas être permises comme dans la procédure PIC). Les manifestes individuels sont nécessaires pour assurer l'établissement de rapports mensuels(par exemple).
• Pour ce qui est des rapports hebdomadaires et mensuels, il faut remplir un document de mouvement pour chaque chargement et obtenir des certificats au lieu d'enfouissement.
• Environnement Canada devrait fournir des rapports annuels sur les mouvements transfrontaliers des déchets dangereux et non dangereux.
• Resilog indique le volume de déchets visés par un envoi, mais, mais ne précise pas la quantité réellement expédiée.

Provinces

• Certaines provinces veulent réduire le plus possible les formalités administratives et n'entendent pas entraver la compétitivité du secteur privé. En outre, elles sont d'avis que les risques environnementaux associés aux déchets non dangereux ne justifient pas l'application des mêmes précautions que pour les déchets dangereux.
• Un système de suivi simplifié serait préférable à un système de manifestes.
• Il faut considérer des approches novatrices et pratiques.

Municipalités et secteur privé

• Comme le règlement ne vise pas les déchets dangereux, l'application de lignes directrices et des protocoles concernant les déchets dangereux n'est pas appropriée.
• On remet en question le bien-fondé du système de suivi des envois.
• Plus il y a de documents à remplir, plus l'importance de chacun d'entre eux diminue.
• Des clés électroniques devraient être utilisées à la frontière. Le gouvernement peut permettre aux camionneurs d'utiliser ces clés afin d'assurer automatiquement le suivi des envois. La SOGD avait déjà proposé cette approche.
• Un seul rapport annuel devrait être présenté; des vérifications permettraient d'évaluer la validité des données.

Plans de réduction des déchets

ONG

• Le principal objectif : obliger le producteur à établir des plans de réduction des déchets.
• On pourrait demander au transporteur de confirmer qu'une municipalité ou une entreprise a élaboré un plan de réacheminement des déchets. Cependant, il serait peut-être plus facile pour Environnement Canada de remplir cette fonction.
• Le transporteur de déchets devra peut-être joindre au chargement le plan directeur relatif aux déchets ou le plan de réduction des déchets de la municipalité d'origine pour obtenir un permis (conformément à l'article 185 de la LCPE).
• Il faudrait également s'assurer que les plans de réduction ont été mis en oeuvre pendant la période visée par le permis et que les objectifs ont été atteints avant de demander ou d'approuver un nouveau permis.
• On pourrait exiger des fournisseurs de service de transport qu'ils offrent des services de réduction des déchets.
• Les plans de réacheminement des déchets pourraient s'inspirer des plans de prévention de la pollution mentionnés à l'article 56 pour ce qui est des objectifs, du règlement de l'Ontario ou de celui du Massachusetts.
• On se demande si le nouveau règlement devrait contenir des objectifs chiffrés de réduction des déchets.
• On se demande si les administrations fédérales ont mis en place un plan national de gestion des déchets pour leurs propres ministères. Dans la négative, elles devraient le faire.

Provinces

• Les exigences en matière de plans de réduction des déchets sont une bonne idée.
• On se demande ce qu'un recycleur devrait faire pour prouver que les matières recyclables sont bel et bien recyclées.
• Quand le recyclage devient-il une opération d'élimination?

Municipalités et secteur privé

• Il incombe a chaque province d'établir des objectifs de réduction des déchets ou un « niveau d'équivalence ».
• Peut-on refuser de délivrer un permis si la province a adopté un plan de réduction des déchets? On ne devrait pas ajouter d'autres exigences.
• Qu'entend-on par exportateur (la municipalité ou le transporteur)? Cela peut répandre des clauses du contrat signé entre le transporteur et la municipalité/le producteur.
• La façon dont le ministre prévoit utiliser ce pouvoir discrétionnaire n'est pas très claire.
• Il faut définir l'expression « producteur de déchets » aux fins du nouveau règlement.
• Les transporteurs ne seront pas intéressés à réduire les déchets, car leur travail même est lié au volume de déchets générés; ils n'ont donc pas intérêt à réduire le volume de déchets.
• Dans certains cas, il faudra peut-être exporter les déchets, notamment si les plans de réacheminement ont donné de bons résultats et que le volume de déchets est réduit à un point tel qu'il n'est plus nécessaire d'augmenter la capacité des lieux d'enfouissement et que l'établissement de nouvelles décharges coûtera trop cher.
• Les municipalités frontalières feraient peut-être mieux sur le plan écologique d'acheminer leurs déchets vers un lieu d'enfouissement situé de l'autres côté de la frontière.
• En vertu de l'article 188, les autorités peuvent refuser d'autoriser le mouvement de déchets si les plans de réduction ne sont pas mis en oeuvre de façon satisfaisante.
• On se demande ce qui se passera si un ONG affirme qu'une province ou un exportateur n'a pas atteint ses objectifs de réacheminement des déchets. Cela pourrait-il se traduire par une annulation générale des permis?
• Le marché du recyclage fluctue constamment sous l'effet de la diminution du prix des matières et des activités de recyclage.

Définition de l'expression « élimination des déchets »

ONG

• La définition d'élimination des déchets devrait englober le lieu d'enfouissement, l'incinération, la production d'énergie à partir du recyclage des déchets, les traitements thermiques (p. ex. la pyrolyse), la séparation des déchets humides et secs sans pré-traitement et l'entreposage avant l'élimination.
• On vise à encourager le tri à la source et le traitement.
• Une partie des matières exportées à des fins de traitement aboutira dans un lieu d'enfouissement.
• Tous les systèmes de traitement des déchets devraient être considérés comme des systèmes d'élimination, sauf s'il est prouvé que les déchets sont recyclés. La capacité de recyclage d'un flux de déchets précis dans l'autre pays devra être déterminée.
• Il faudra prouver que les matières expédiées aux États-Unis sont recyclables et qu'il y a un marché pour ces matières.
• Tant que les déchets pourront être éliminés à peu de frais aux États-Unis, les programmes de recyclage mis en place au Canada seront entravés.

Municipalités et secteur privé

• Certaines entreprises font du recyclage fictif. Cette situation est complexe, car certaines installations tout à fait légitimes changent la quantité et le type de matières qu'elles récupèrent en fonction des conditions du marché.
• Dans quelle proportion les déchets doivent-ils être traités et réacheminés pour que l'on puisse considérer qu'il s'agit de recyclage et non d'élimination?
• Un lieu d'enfouissement qui récupère les biogaz ou un producteur d'énergie qui désire brûler des pneus pour remplacer le charbon seraient-ils traités différemment?.
• Certaines parties paient des transporteurs pour qu'ils les débarrassent des matières recyclables (PVC et murs secs). Il s'agit d'une zone grise.

Autres points

ONG

• Des modifications ont-elles été apportées à la réglementation américaine? Des modifications ont-elles été apportées à la Resources Conservation and Recovery Act (RCRA) pour permettre la mise en place de mesures de contrôle aux États-Unis?
• Le processus de consultation publique de la RCRA ne tient pas compte du fait que certains déchets proviennent du Canada.
• La loi québécoise qui restreint l'importation des déchets est-elle compromise?
• On craint que des quantités importantes de déchets soient importées au Québec.
• Si un nouveau règlement fédéral est promulgué, il ne faudrait pas qu'il ait préséance sur le règlement québécois qui interdit toute importation de déchets dans la province ni sur les restrictions ontariennes relatives aux zones desservies par les lieux d'enfouissement, par exemple. Il ne faudrait pas que les politiques provinciales soient contestées.
• En 1985, des déchets provenant d'aussi loin que le Kentucky étaient expédiés à la décharge Keele Valley de Toronto, dont les redevances de déversement n'étaient que de 18 $ la tonne.
• L'Ontario semble s'orienter dans une direction opposée à celle du Québec en ce qui concerne les zones desservies par les lieux d'enfouissement.
• Si l'élimination des déchets est interdite dans une province mais autorisée aux États-Unis, peut-on qualifier cette pratique de gestion non respectueuse de l'environnement? On ne doit pas considérer une pratique comme étant respectueuse de l'environnement à l'extérieur de nos frontières si on ne la considère pas comme telle ici.
• On devrait interdire toute exportation de déchets et ce, afin de favoriser les programmes axés sur les 3 R (conformément à la Convention de Bâle). De plus, l'utilisation de combustibles et le transfert des déchets produits dans un territoire développé dans un territoire sous-développé suscitent des préoccupations sur le plan environnemental.
• L'article 186 confère au ministre fédéral l'autorité d'interdire tout mouvement de déchets. Quelles seront les conséquences commerciales si Environnement Canada désire fermer ses frontières?
• Comment définira-t-on les « déchets devant être mis en décharge de façon écologique »?
• Les contrats existants seront-ils respectés?
• On appuiera l'option 3 (droits) ou l'option 4 (interdictions).

Provinces

• Les provinces aimeraient recevoir le document de travail après sa parution mais avant qu'il soit rendu public.
• Le projet de règlement a-t-il été soumis au CCME (dans la négative, quand le sera-t-il?).
• Comment le nouveau règlement influera-t-il sur les déchets importés dans une décharge provinciale? Les importations se feront-elles en l'absence d'un ensemble de règles équivalentes aux États-Unis?
• Y a-t-il des enjeux associés à l'ALENA?
• Les lieux d'enfouissement qui importent actuellement des déchets devront-ils obtenir de nouvelles autorisations?
• En Colombie-Britannique, des plans régionaux de gestion des déchets renferment des dispositions relatives aux zones desservies, lesquelles sont approuvées par les directeurs régionaux. Les mouvements transterritoriaux sont ainsi contrôlés.
• Pourquoi le Canada devrait-il faire preuve de diligence raisonnable supplémentaire pour confirmer que les installations américaines utilisent des pratiques écologiquement rationnelles? Cela pourrait cependant être approprié dans le cas d'autres pays.
• On doit faire preuve de créativité pour élaborer les règles sur la façon de traiter les États-Unis par rapport aux autres pays.

Municipalités et secteur privé

• A-t-on entrepris des consultations avec les autres provinces qui n'importent ni n'exportent de déchets?
• En raison de l'absence de plans de réduction de déchets au Québec, peut-on déplacer des déchets?.
• Les entreprises américaines pourraient-elles obtenir l'autorisation de recevoir des déchets canadiens?
• La notion d'équivalence entre les provinces devrait être introduite.
• Industrie Canada et d'autres organismes (Bureau de la concurrence, groupes commerciaux, etc.) ont-ils déjà participé au processus à un échelon macro-économique? Le mouvement des déchets deviendra un enjeu tant économique qu'environnemental.
• La participation du CCME et l'engagement des ministères provinciaux autres que ceux de l'environnement ont-ils été considérés?
• On ne devrait pas utiliser le règlement pour imposer des restrictions sur le commerce et l'emploi.
• Les enjeux liés à l'importation des déchets sont-ils aussi prioritaires que ceux liés à l'exportation?
• Tous doivent comprendre qu'il y aura des options d'élimination à l'échelle locale (p. ex. Kirkland Lake).
• En fermant les frontières, le secteur privé n'a plus d'option.
• Pourquoi Environnement Canada veut-il recouvrer les coûts?
• On craint de se voir refuser des permis en vertu du paragraphe 185(2). Le ministre peut refuser de délivrer des permis s'il estime que les déchets ne seront pas gérés dans le respect de l'environnement.

Séance de consultation des intervenants de Montréal

Le compte rendu suivant résume les points de vue exprimés lors des deux séances de consultation tenues à Montréal en février 2000 :

• Représentants du secteur de la gestion des déchets - le 24 février (9 h 30)
• Ministère de l'Environnement du Québec (MENV) et groupes environnementaux - le 24 février (13 h 30).

Le nom des personnes présentes aux séances est mentionné dans la liste des intervenants à l'annexe B. Les animateurs des séances tenues à Montréal étaient Charles Cormier (Environnement Canada), Katia Opalka (McCarthy Tétrault) et Luc Massicotte (SNC-Lavalin).

Discussion thématiques

Rencontre avec les intervenants du secteur privé

Définition de « déchets régis »

• Le futur règlement devra fournir une définition de « déchets » qui soit claire et cohérente avec celle des règlements provinciaux. Par exemple, les déchets doivent être classés en fonction de leur degré de dangerosité plutôt que de critères génériques.
• Le processus de classification des déchets régis par le règlement fera référence aux accords multilatéraux.
• Les matières résiduelles réutilisées dans un procédé industriel seront-elles considérées comme des déchets dans le nouveau cadre réglementaire?
• On a reconnu la notion de « déchets spéciaux » du Québec, laquelle n'est pas comprise dans la définition des déchets solides contenue dans le Règlement sur les déchets solides du Québec.
• Les matières comme les cendres produites par les installations de traitement des déchets et les électroménagers ne devraient pas être considérés comme des déchets dangereux.
• On a demandé qu'une classification et qu'une définition des « déchets non dangereux » soient établies avant la tenue des prochaines séances de consultation.
• Il a été proposé que tout futur règlement définisse l'expression « matière première ».
• Les frontières interprovinciales sont bien réelles, particulièrement lorsqu'il s'agit des classes de déchets, qui ne sont pas toujours harmonisées.
• Étant donné que les États-Unis n'ont pas signé la Convention de Bâle, ils doivent modifier leur réglementation afin d'harmoniser leur classification des déchets.
• Il est important de préserver les « créneaux » qui existent actuellement pour l'élimination de certains types de déchets industriels (les matières réutilisées dans des procédés industriels sont-elles des déchets ou des produits?).
• Le Canada a adopté l'essai d'extraction des lixiviats mis au point au États-Unis pour faciliter la classification des déchets.

Définition de l'expression « élimination des déchets »

• Le réutilisation à des fins de production d'énergie ne devrait pas intégrée dans la définition de l'élimination finale.

Consentement préalable en connaissance de cause

• Il est trop tôt pour examiner en détail les exigences relatives aux préavis, y compris celles liées aux envois multiples de source unique au cours d'une période de douze mois, l'instance qui devra émettre ces préavis (notion d'« exportateur ») et le libellé des préavis.
• L'interdiction d'importer des déchets énoncée dans le Règlement sur les déchets solides a été faite en réaction aux rapports des médias et n'a pas été faite dans le meilleur intérêt de l'industrie.

Activités de suivi et manifestes

• La crainte que les mouvements interprovinciaux soient toujours non réglementés a été exprimée.
• Il n'est pas nécessaire de remplir un manifeste dans le cas des déchets recyclables.
• Il existe des divergences réglementaires d'une province à l'autre. Un transporteur ontarien peut transporter des déchets et exiger des redevances dans des sites ontariens tandis qu'un transporteur québécois ne le peut pas. Un transporteur québécois doit faire enregistrer un établissement commercial en Ontario.
• L'exemple suivant a été donné : Un transporteur canadien qui transporte des substances dangereuses doit passer par une installation de transbordement américaine, laquelle expédie l'envoi dans un autre État par le biais d'un transporteur américain.
• La difficulté d'assurer le suivi des déchets importés et exportés a été soulevée. En l'absence d'une classification claire des déchets, il est difficile de procéder à des activités d'inspection et d'identification des déchets régis.

Plans de réduction des déchets

• L'exportation de pneus hors d'usage, avec ou sans bande de roulement, en tant que « produits » est un exemple de problèmes associés à la définition de la réduction des déchets. De plus, certains métaux utilisés et réutilisés comme matières premières dans les procédés industriels pourraient, selon la définition applicable, être considérés comme des déchets.
• Les mouvements des déchets dangereux recyclables ne devraient pas être soumis à aucun contrôle.
• Au Québec, l'adoption d'une nouvelle politique sur les matières résiduelles devrait faire hausser le coût de l'élimination des déchets, le ministère de l'Environnement visant à encourager la régionalisation du traitement et de l'élimination des déchets.

Autres points

• Les intervenants de l'industrie ont demandé que le prochain examen consultatif du cadre de réglementation proposé couvre tous les éléments de la prochaine législation.
• Environnement Canada a encouragé l'instauration d'un climat qui permettrait de normaliser les exigences et de les rendre équitables d'une province à l'autre.
• On se demande pourquoi la signature d'un accord bilatéral avec un seul pays ne peut être envisagé (pourquoi ne pas simplement modifier l'Accord Canada - États-Unis actuel?). L'adoption d'un règlement qui répond aux exigences des accords multilatéraux est-elle absolument nécessaire?
• Question concernant les DND : Le cadre législatif devrait-il être considéré comme étant une « clause commune »? Les modifications apportées à la LCPE sont complémentaires par rapport aux règlements provinciaux.
• Le Centre patronal de l'Environnement du Québec souhaite collaborer avec Environnement Canada dans le cadre du processus actuel et a demandé que tous les efforts soient faits pour éviter d'imposer un lourd fardeau administratif à l'industrie.
• L'administration fédérale américaine peut imposer des normes environnementales minimales aux États contrairement au gouvernement fédéral canadien.

Rencontre avec les groupes environnementaux et le MENV

Définition de « déchets »

• Les représentants du MENV ont apporté certaines précisions au sujet du Règlement sur les déchets solides (Québec) et de la classification de certaines matières (qu'il s'agisse de déchets ou non, de déchets spéciaux, ou d'autres matières).
• Il sera difficile d'harmoniser la notion de DND et la notion de « matières résiduelles » actuellement utilisée dans la loi québécoise.
• Selon les estimations, à peine 1 % des matières destinées au recyclage sont recyclées à l'extérieur du Canada. Par conséquent, la décision de ne pas inclure les matières recyclables dans la future législation n'aura pratiquement aucun impact.
• Les matières résiduelles pourraient être classées en fonction de leur pouvoir calorifique ou de leur valeur agricole.
• On a souligné l'importance d'adopter une classification claire des déchets.

Définition de l'expression « élimination des déchets »

• Même si l'empilement de pneus hors d'usage est similaire à l'élimination finale, on la considère comme une activité d'entreposage.
• L'entreposage permanent n'est pas considéré comme étant une forme d'élimination finale.
• De nombreux matières importées à des fins de valorisation ne subissent qu'un traitement minimal avant d'être expédiées dans des lieux d'enfouissement.
• L'incinération des matières plastiques ne constitue pas une pratique écologique.

Consentement préalable en connaissance de cause

• Le gouvernement fédéral a-t-il l'intention d'établir des normes que devraient respecter les provinces dans leur décision d'accepter ou de refuser des matières produites à l'extérieur de leurs frontières?

Activités de suivi et manifestes

• La question de la « confidentialité » préoccupe certains groupes environnementaux, car elle limite le droit du public de savoir ce qui se passe au sujet des mouvements de déchets.
• Toutes les personnes présentes ont convenu que les mesures volontaires sont vouées à l'échec; elles étaient heureuses d'apprendre que, en raison des expériences passées, les initiatives volontaires ne seront pas envisagées. Les participants ont ensuite mentionné le programme volontaire proposé par Recyc-Québec.
• Comme Transports Canada va graduellement se retirer du secteur des déchets dangereux, on se demande qui va assurer le contrôle de ces déchets. On a proposé que des arrangements soient faits avec les provinces pour que les documents d'envoi, par exemple, soient surveillés par les ministères provinciaux de l'environnement.
• Les représentants du MENV ont dit être conscients que les installations de transbordement du Québec sont utilisées pour importer illégalement des déchets (dangereux) dans la province. Ils ont fait savoir que le MENV surveille étroitement ces activités.
• Quant aux installations de transbordement, on s'est demandé si les déchets qui y transitent seront réglementés et de quelle manière, le cas échéant.

Plans de réduction des déchets

• Le recyclage est un concept qui est défini dans les accords multilatéraux et est relié aux utilisations. Il ne peut donc être classé comme une activité qui génère des déchets non dangereux visés par le règlement.
• Une attention spéciale devrait être accordée à la réduction des déchets à la source, car une forte proportion des produits de consommation vendus sur le marché canadien provient de l'extérieur.
• On espère que la prochaine législation favorisera la réutilisation des électroménagers et qu'on encouragera la réutilisation des déchets industriels dans les procédés de fabrication.
• La pertinence de la législation proposée est remise en question compte tenu de la mise en oeuvre prochaine du Plan d'action québécois sur la gestion des matières résiduelles.
• Comment fera le gouvernement fédéral pour s'assurer que le plan d'action de l'exportateur (en matière de réduction des déchets) sera mis en oeuvre une fois que les matières auront quitté le Canada.

Autres points

• Un important lieu d'enfouissement sera bientôt fermé et la plupart des lieux d'enfouissement au Québec appartiennent à une seule entreprise. On craint l'augmentation, dans un proche avenir, des exportations des déchets québécois vers l'Ontario ou les États-Unis.
• L'exportation et l'importation des DND au Québec ne constitue pas un problème majeur et la mesure législative actuelle pourrait avoir l'effet non désiré d'éveiller l'intérêt à l'égard des exportations.
• Comment le gouvernement canadien interprétera-t-il le concept de « gestion écologiquement rationnelle », qui constitue le principe directeur de la gestion des déchets.
• La faible participation aux séances ne signifie nullement que le processus est une initiative unilatérale. Le financement des gouvernements est très important, compte tenu des ressources financières extrêmement limitées des divers groupes.
• L'actuelle législation fédérale comporte certaines faiblesses. Ainsi, des déchets d'amiante générés dans une province ont été expédiés à Terre-Neuve avec l'autorisation d'Environnement Canada. On a dit avoir autorisé ce mouvement en se basant sur une « gestion écologiquement rationnelle » même si, du point de vue technique, le projet n'était pas entièrement valide.
• On s'est demandé si des ressources nécessaires (humaines et financières) seront allouées à la mise en oeuvre de la nouvelle législation. On a donné l'exemple d'une entreprise américaine qui a importé des déchets dangereux produits au Saguenay et ce, selon une pratique présumée douteuse; ni le fédéral ni le gouvernement québécois n'ont fait enquête.
• On a généralement convenu que la Convention de Bâle était une victoire pour l'environnement.

Séance de consultation des intervenants de Vancouver

Comme il a été déjà mentionné dans la section 4.3, un rapport intitulé « Study of the Transboundary Movement of Waste Into/Out of Canada » et publié en mai 1995, examinait la nature et les impacts des mouvements transfrontaliers entre le Canada et d'autres pays. Un des éléments du rapport décrivait quatre options stratégiques en matière de gestion des mouvements. Ces options sont décrites en détail dans la présente annexe et sont fondées sur l'information tirée de l'étude de 1995. Les impacts potentiels qui y sont associés (avantages et inconvénients) sont également précisés.

Comme il a été mentionné dans le document de travail, le gouvernement fédéral a l'obligation, en vertu de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada-États-Unis modifié, de mettre en place des mécanismes pour contrôler les mouvements transfrontaliers des déchets non dangereux (DND). Nonobstant cette situation, une des options antérieures, celle de « ne rien faire » et de « ne pas contrôler », a été incluse dans le présent document même si elle ne répond pas à nos obligations internationales, afin de dresser un rapport complet.

E.1 Option n^o 1 : Aucun contrôle des importations et des exportations de déchets

Comme il est décrit dans l'étude de 1995, conformément à cette option, le gouvernement fédéral ne prendrait aucune autre mesure pour mettre en oeuvre des politiques ou des règlements concernant les mouvements transfrontaliers des DND. En effet, on maintiendrait les flux de déchets dans la mesure du possible, et aucun effort ne serait fait pour surveiller les transporteurs et les exploitants de lieux d'enfouissement ni pour leur imposer des conditions. Le flux de DND resterait, par conséquent, assez peu réglementé.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

Avantages :

• La solution est conforme à l'approche du marché libre en matière de gestion des DND et ne présente aucune contradiction apparente avec l'ALENA ou le GATT.
• La possibilité continue d'exporter les DND prolongerait la durée de vie utile des lieux d'enfouissement canadiens déjà existants et retarderait le besoin d'en construire des nouveaux.
• Des systèmes et des réseaux d'élimination efficients en résulteraient et ce, sans dédoublement d'installations coûteuses dans les deux pays.
• L'efficience et la concurrence du marché libre seraient favorisées, et il y aurait de meilleures occasions de réaliser des économies d'échelle, la création d'emploi et, enfin, une baisse des prix pour les consommateurs et les contribuables. Les collectivités réceptrices dotées d'importantes installations d'élimination régionales pourraient également en profiter du point de vue économique grâce aux frais d'élimination, aux subventions au développement et aux entreprises dérivées.
• Cette option constituerait également un avantage pour les grandes entreprises transnationales de gestion des déchets qui mènent des activités intégrées de recyclage et d'élimination et qui ont la capacité de regrouper de grands chargements et de les expédier sur de longues distances. De telles entreprises sont bien positionnées pour exploiter des systèmes de récupération et de recyclage des matières susceptibles d'être mises en marché sur tout le continent.

Inconvénients :

• Cette option ne satisfait pas aux obligations internationales du Canada.
• Elle ne soutient aucunement les efforts déployés par la province pour contrôler les importations et les exportations.
• On s'attend à ce que les gens qui appuient la prise de mesures de contrôle plus énergiques et (ou) le principe de responsabilisation des collectivités en matière de déchets s'opposent au changement apparent d'orientation du gouvernement fédéral.
• Les mouvements transfrontaliers seraient probablement entravés par d'autres restrictions et les règlements sur le contrôle des flux élaborés par les gouvernements provinciaux et étrangers.
• Les inquiétudes entourant le flux potentiel de déchets solides vers des sites ou des pays non dotés de normes environnementales adéquates persisteraient.
• Le faible coût des exportations de déchets destinés à l'élimination nuit économiquement aux solutions axées sur les 3 R. Il pourrait contribuer à la perte d'emplois dans le secteur des 3 R, aux réductions des investissements dans l'infrastructure des 3 R, et la résistance accrue des producteurs de déchets ICI à l'égard des programmes axés sur les 3 R. On estime que les lieux d'enfouissement en Ontario perdent environ 65 millions de dollars (1992) en redevances de déversement chaque année à cause des exportations qui freinent les efforts de réduction, de réutilisation et de recyclage déployés par les municipalités où les revenus provenant des redevances étaient utilisés pour financer la réduction des déchets.
• Les entreprises de gestion des déchets et celles oeuvrant dans le secteur des 3 R continueraient à faire face à l'incertitude et à l'imprévisibilité de la réglementation par rapport aux paramètres clés du commerce comme la disponibilité des matières premières.
• La capacité des autorités locales de planifier et d'administrer leurs systèmes de gestion des déchets diminuerait (il est difficile de mettre en oeuvre des plans de réduction à long terme, car les investissements risquent de diminuer sous l'effet des forces économiques internationales).
• Réglementer les déchets dangereux serait plus difficile, si bien que des envois de déchets dangereux pourraient se mélanger de façon illicite aux flux relativement peu connus de DND.

E.2 Option n 2 : Renforcement des mécanismes réglementaires de gestion

Conformément à cette option, le gouvernement fédéral ne prendrait aucune mesure pour restreindre ni interrompre les mouvements transfrontaliers des DND, mais imposerait des mesures de contrôle et des conditions pour surveiller essentiellement les flux de déchets et encourager leur élimination dans des installations respectueuses de l'environnement. Plusieurs mécanismes de réglementation sont possibles. En général, les transporteurs devront déclarer toutes les exportations et importations, obtenir le consentement préalable du territoire importateur, détenir une bonne assurance-responsabilité en cas d'atteinte à l'environnement, assumer la responsabilité des envois refusés ou réacheminés, et voir à ce que les envois soient liminés dans des installations respectueuses de l'environnement. La nouvelle LCPE prévoit également la délivrance de permis pour les opérations qui présentent des garanties de sécurité environnementale équivalentes à celles découlant de la conformité.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

Avantages :

• Cette option respecte les dispositions de la Convention de Bâle et de l'Accord Canada - États-Unis modifié en 1992.
• Si elle est administrée et appliquée efficacement, elle devrait réduire les mouvements illicites de DND et garantir que la plupart des envois sont dirigés vers des installations écologiquement rationnelles.
• Il serait plus facile de repérer les déchets dangereux introduits dans le circuit des DND.
• Une diminution générale des exportations pourrait avoir lieu, mais le commerce ne serait pas fondamentalement affecté.

Inconvénients :

• La mise en oeuvre de cette option pourrait s'avérer difficile en raison du nombre de transporteurs de déchets, de lieux d'enfouissement et d'instances en cause. Son administration et son application pourraient coûter cher, et le recouvrement des coûts par l'imposition de droits, par exemple, serait peut-être nécessaire (voir l'option 3 ci-dessous).
• Les frais de transport subiront une hausse sous l'effet de l'accroissement des formalités administratives et des droits afférents aux permis. Le coût et la complexité du système de contrôle pourraient limiter ou suspendre les activités de certains transporteurs.
• Cette option n'atténuerait pas entièrement les inquiétudes relatives à la compétitivité des entreprises oeuvrant dans le secteur des 3 R.
• Les entreprises de recyclage qui sont tributaires du commerce international seraient probablement confrontés à une hausse des coûts si des matières recyclables étaient involontairement assujetties au régime de contrôle.
• Il faudrait élaborer une définition précise, facilement compréhensible et applicable de ce qui constitue un déchet et de ce qui constitue une matière recyclable pour ne pas affecter par inadvertance les industries oeuvrant dans le secteur des 3 R.

E.3 Option n 3 : Mesures économiques

Parmi les instruments économiques envisagés, il y a les taxes, les droits, les redevances et les surtaxes qui pourraient être utilisés pour accroître le coût d'importation et d'exportation des DND. Ces instruments pourraient prendre diverses formes (p. ex. une redevance spéciale pourrait être appliquée aux exportations canadiennes DND en fonction du tonnage). Dans tous les cas, ils augmenteraient le coût global d'exportation des DND et pourraient grandement influer sur les mouvements transfrontaliers.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

Avantages :

• S'ils sont assez élevés, les droits pourraient servir d'incitatif économique à l'établissement d'installations de réacheminement ou d'élimination de déchets de part et d'autre de la frontière.
• Cette option offre la possibilité d'augmenter les revenus des organismes de réglementation et des gouvernements par le biais de droits applicables tant aux exportations qu'aux importations, ainsi que par une augmentation des recettes tirées des redevances de déversement des municipalités.
• Les industries oeuvrant dans le secteur des 3 R deviendraient plus concurrentielles.
• Les droits sur les importations de DND au Canada pourraient décourager les importations dans l'avenir (il y a déjà peu d'importations à l'heure actuelle).
• Les mesures de recouvrement des coûts telles que les droits de permis et d'enregistrement n'auront qu'un impact négligeable sur les flux transfrontaliers globaux.

Inconvénients :

• Les frais pourraient donner lieu à une diminution rapide des exportations de déchets et, parallèlement, à une augmentation de la capacité d'élimination locale.
• Cette option entraînerait sûrement une augmentation des coûts d'importation et d'exportation.
• Les frais d'exportation pourraient affecter les envois de matières recyclables s'ils ne sont pas clairement différenciés, et les recycleurs pourraient avoir à faire face à des augmentations de coûts.
• Les frais d'importation et d'exportation pourraient être perçus comme étant une mesure commerciale et contestés, car ils contreviennent à l'ALENA et au GATT. Les mesures de rétorsion américaines pourraient toucher les matières utilisées par l'industrie canadienne.

E.4 Option n 4 : Interdictions et restrictions en matière d'importation et d'exportation

Les interdictions et restrictions en matière d'importation et d'exportation interdiraient tout envoi de DND à destination ou en provenance d'un territoire donné. Elles s'appliqueraient généralement ou plus précisément à certains types de DND, à certaines conditions et à partir de sources désignées. Elles constituent la meilleure option disponible, mais n'ont pas été appliquées ni au Canada ni aux États-Unis. Quant aux importations, de telles mesures restrictives existent déjà dans certaines régions (p. ex. en Ontario par le biais du processus d'approbation des certificats). Les gouvernements provinciaux et des États continueront probablement à essayer d'interdire les importations de DND.

Cette option comporte les avantages et les inconvénients suivants :

Avantages :

• Cette option oblige les diverses instances à assumer la pleine responsabilité de leurs déchets, et soit à augmenter leur capacité d'élimination, soit à élaborer des solutions axées sur les 3 R (conformément à la Convention de Bâle).
• Le risque que des déchets aboutissent dans des sites non respectueux de l'environnement à l'extérieur d'un territoire serait éliminé, tout comme les coûts et les risques environnementaux du transport sur de longues distances des déchets.
• La compétitivité des solutions axées sur les 3 R ainsi que leur demande augmenteraient, tout comme les revenus provenant des redevances de déversement exigées dans les lieux d'enfouissement canadiens.

Inconvénients :

• Une hausse immédiate des coûts d'élimination inciterait à augmenter la capacité des lieux d'enfouissement locaux.
• Les pratiques non efficientes, dues à la hausse obligatoire des redevances de déversement et au dédoublement des installations, auraient des incidences économiques négatives.
• Les interdictions pourraient être considérées comme étant une politique gouvernementale incohérente, comparativement à la gestion des flux de déchets dangereux (qui sont considérablement plus dangereux). Elles pourraient donner lieu à une certaine confusion et à des inquiétudes (contradictions apparentes dans la politique).
• Si les termes « déchets » et « matières recyclables » ne sont pas bien définis, le commerce des matières recyclables pourrait être interrompu, avec les conséquences économiques qui pourraient s'ensuivre.
• On peut s'interroger sur le bien-fondé des tentatives faites pour restreindre les importations et les exportations, car elles font obstacle au libre marché et contreviennent à l'ALENA et au GATT.