Partie I : Plan national de mise en oeuvre du Canada en vertu de la Convention de Stockholm

Chapitre 2. Le Canada et les POP

2.1 Le Canada

2.1.1 Géographie et population

Le Canada est le deuxième pays au monde en importance. Entourée de trois océans, découpée en six fuseaux horaires, cette vaste contrée, qui s'étend sur la moitié d'un continent, est caractérisée par sa diversité géographique, climatique, économique et sociale. Les paysages canadiens comprennent des plaines fertiles dans les provinces de l'Ouest, des montagnes dans l'Ouest, une vaste forêt boréale, la toundra arctique dans le Grand Nord, le Bouclier canadien constitué de roches et de lacs à l'est et au centre ainsi que certains des plus grands lacs et des plus longs fleuves de la Terre.

En 2004, la population du Canada se chiffrait à quelque 31,4 millions d'habitants. La grande majorité de cette population (80 p. 100) vit en milieu urbain, et 40 p. 100 de celle-ci se concentre dans quatre grandes villes et une région : Toronto, Montréal, Vancouver, Ottawa (la capitale nationale) et le corridor Calgary-Edmonton. Les villes canadiennes les plus populeuses sont situées dans le sud du pays, le long de la frontière américaine⁶. Sur la carte ci-dessous, on voit les limites territoriales du Canada et les capitales nationale et provinciales.

2.1.2 Profil économique et politique

En 2002, le Canada se classait sixième au monde pour son produit intérieur brut (PIB) par habitant. Bien que la majeure partie de la richesse du Canada soit basée sur les ressources naturelles telles que les forêts, les combustibles fossiles et d'autres minéraux, il existe au sein de l'économie canadienne d'importantes différences régionales : les industries qui exploitent les ressources naturelles sont relativement plus importantes dans l'Est, l'Ouest et le Nord, l'agriculture joue un grand rôle dans les trois provinces des Prairies, et les services et la fabrication de biens alimentent l'économie de l'Ontario et du Québec. De plus, les économies traditionnelles des sociétés autochtones continuent de jouer, quoique dans une mesure moindre qu'elles ne l'ont déjà fait, un rôle essentiel dans les conditions de vie des peuples autochtones. Au Canada, les économies traditionnelles fondent la culture autochtone et comprennent le commerce local et à petite échelle des biens et services, généralement entre peuples autochtones, mais aussi au carrefour des sociétés autochtone et canadienne.⁷ Deux facettes importantes de l'économie traditionnelle sont le régime alimentaire traditionnel et la fabrication et le commerce de biens traditionnels, tels que les mocassins.

Le commerce est le moteur de l'économie canadienne. Les exportations représentent plus de 40 p. 100 du PIB, ce qui fait du Canada une des économies les plus ouvertes au monde. Au chapitre des exportations, on trouve en tête de liste les pièces et véhicules automobiles, la machinerie et l'équipement, les produits de haute technologie, le pétrole, le gaz naturel, les métaux et les produits forestiers et agricoles. La relation commerciale qui unit le Canada et les États-Unis est à la fois la plus importante et la plus complète au monde. Le commerce bilatéral entre ces deux pays se chiffre maintenant à 1,3 milliard de dollars US par jour. Plus de 80 p. 100 de toutes les exportations canadiennes vont aux États-Unis, et près de 25 p. 100 des exportations américaines sont destinées au Canada. Sous l'impulsion de l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA), les exportations du Canada vers les États-Unis et le Mexique ont augmenté de 110 p. 100 entre 1993 et 2000.

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Les services sont une partie non moins importante de l'économie canadienne puisqu'ils en constituent l'activité dominante, représentant 68 p. 100 du total du PIB, 75 p. 100 de l'ensemble des emplois et 53 p. 100 des dépenses de consommation.⁸

Les trois territoires (Territoires du Nord-Ouest, Nunavut et Yukon) sont en voie d'acquérir des pouvoirs semblables à ceux des provinces, et les ententes sur les revendications territoriales et l'autonomie gouvernementale qui ont été conclues avec certaines communautés inuites et des Premières nations sont protégées par la Constitution et reconnaissent le droit inhérent des peuples autochtones de diriger eux-mêmes leur destinée, notamment dans le domaine de l'environnement. N'étant pas explicitement mentionné dans la Constitution, l'environnement est devenu un domaine de compétence partagée entre les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones.⁹

2.2 Le Canada et l'environnement

2.2.1 Aperçu environnemental

La grande diversité des climats, du relief, de la végétation, des ressources et des activités économiques fait en sorte que les contraintes exercées sur l'environnement varient considérablement d'une région à l'autre du pays. Dans les zones boréales, l'utilisation durable des forêts et l'exploitation non polluante des mines figurent au nombre des principaux enjeux. Dans des régions agricoles et urbaines comme les Prairies, les Grands Lacs, la vallée du Saint-Laurent et certaines parties de la côte ouest, on est préoccupé par l'insalubrité de l'eau, la congestion des zones urbaines, la pollution atmosphérique et la disparition des habitats fauniques et des terres agricoles. Sur les côtes de l'Atlantique et du Pacifique, la diminution des stocks de poisson, les pratiques forestières et la pollution d'origine terrestre suscitent l'inquiétude. Dans l'Arctique, les grands dossiers sont la gestion des effets de l'exploitation des ressources sur un écosystème fragile et la réduction de la contamination des sources de nourriture traditionnelle par des substances toxiques qui sont rejetées à des centaines de milliers de kilomètres plus loin. Les effets des changements climatiques se font aussi de plus en plus sentir dans le Nord du Canada et ailleurs.

2.2.2 Cadre législatif général

Le fait que l'environnement soit un domaine de compétence partagée oblige les gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et autochtones à collaborer étroitement entre eux pour assurer le succès des politiques et des objectifs environnementaux à l'échelle nationale. Des conseils de coordination mis sur pied dans divers secteurs politiques tels que l'environnement, l'énergie, la foresterie et les aires protégées sont chargés d'élaborer des politiques et des normes nationales portant sur des sujets de préoccupation communs, par exemple la qualité de l'air et la gestion des toxiques.

2.2.3 Responsabilités du gouvernement fédéral, des provinces, des territoires, des municipalités et des citoyens

Au Canada, les questions environnementales sont gérées à différents échelons, selon la compétence des administrations et la portée des dossiers. Des organes fédéraux interministériels, le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME) et des groupes de travail multipartites coordonnent les activités de l'État.

Élaborées en 1998 dans le cadre de l'Accord pancanadien sur l'harmonisation environnementale du CCME, les normes pancanadiennes (NP) représentent la promesse des ministres de s'attaquer aux questions de protection de l'environnement et de risques pour la santé, y compris ceux posés par les substances chimiques toxiques.

Au Canada, la gestion des déchets dangereux et des matières recyclables dangereuses est régie par des lois et règlements mis en place par les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux. Le gouvernement fédéral réglemente les mouvements internationaux et les mouvements entre les provinces et les territoires. Les gouvernements provinciaux et territoriaux sont responsables d'une part de la délivrance des autorisations aux producteurs, transporteurs et installations de traitement de déchets dangereux et de matières recyclables dangereuses et, d'autre part, de la réglementation des mouvements à l'intérieur de leurs frontières. En vertu de la Constitution canadienne, toutes les questions de pollution transfrontalière, y compris la pollution de l'eau et de l'air, sont de compétence fédérale.

2.2.4 Engagements internationaux, y compris les organisations et les accords régionaux et sous-régionaux

Comme on l'a mentionné plus tôt, la répartition des responsabilités dans le domaine environnemental est une question complexe. Bien que le gouvernement fédéral dirige les négociations des traités internationaux au nom du Canada, la mise en oeuvre des accords internationaux, selon leur objet, peut être une responsabilité partagée entre les administrations. Durant les étapes de négociations et de mise en oeuvre, la création de mécanismes de consultation à tous les échelons de gouvernement s'avère à la fois nécessaire et favorable à une gestion environnementale efficace.

Le Canada est partie à bon nombre d'accords environnementaux internationaux, comme on le résume dans la base de données des engagements internationaux du Canada en matière d'environnement. De plus, le Canada participe activement aux discussions internationales sur les enjeux environnementaux mondiaux. Les pages Web qu'Environnement Canada consacre aux affaires internationale fournissent de plus amples renseignements sur les activités internationales du Canada dans le domaine environnemental.

Les accords régionaux suivants revêtent une importance particulière pour le PNMO :

• Le Protocole sur les polluants organiques persistants (Protocole sur les POP), adopté en 1998 conformément à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance(CPATLD) tenue en 1979 à Genève par la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies (CEE-ONU), a pris effet en octobre 2003. Il porte sur 16 substances qui ont été sélectionnées en fonction de critères de risques convenus, à savoir onze pesticides, deux produits chimiques industriels et trois sous-produits ou contaminants. Le protocole interdit toute production et utilisation de certaines de ces substances (l'aldrine, le chlordane, le chlordécone, la dieldrine, l'endrine, l'hexabromobiphényle, le mirex et le toxaphène) et prévoit l'élimination de certaines autres à une étape ultérieure (le DDT, l'heptachlore, l'hexachlorobenzène, les BPC). Enfin, le protocole restreint considérablement l'utilisation du DDT, de l'hexachlorocyclohexane (y compris le lindane) et des BPC. Certaines de ses dispositions portent sur les produits interdits réduits à l'état de déchets, d'autres sur l'obligation des Parties de réduire leurs émissions de dioxines, de furannes, d'HAP (hydrocarbures aromatiques polycycliques) et d'HCB¹⁰.
• L'Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l'environnement (ANACDE) représente la partie environnementale de l'ALENA. Signé par le Canada, le Mexique et les États-Unis, il est entré en vigueur le 1^er janvier 1994. L'ANACDEcrée un cadre qui permet une meilleure conservation, protection et mise en valeur de l'environnement de l'Amérique du Nord grâce à la coopération et à une application efficace des lois environnementales. Des groupes de travail formés par la Commission de coopération environnementale dans le cadre de l'ANACDEs'affairent à élaborer ou à exécuter des plans d'action régionaux nord-américains (PARNA) particuliers relatifs aux POP, y compris les dioxines, les furannes et l'HCB, le DDT, les BPC, le chlordane et le lindane.
• En 1997, le ministre de l'Environnement du Canada et l'administrateur de l'Agence de protection de l'environnement des États-Unis ont signé la Stratégie binationale sur les produits toxiques dans les Grands Lacs. Dans le cadre de cette stratégie, Environnement Canada et l'Agence de protection de l'environnement des États-Unis doivent s'employer avec les gouvernements des provinces et des États ainsi que d'autres partenaires à réaliser la quasi-élimination des substances toxiques persistantes qui contaminent les Grands Lacs. De plus, trente-neuf substances (dont les 12 POP visés par la Convention de Stockholm) ont été jugées prioritaires par le Canada et les États-Unis aux fins de recherche, de surveillance et d'action.
• Le Conseil de l'Arctique (disponible en anglais seulement) a été établi en 1996. C'est une tribune intergouvernementale de haut niveau qui permet de traiter les problèmes et de relever les défis auxquels font face tous les États et les habitants de l'Arctique. L'une des initiatives du Conseil est le Programme de surveillance et d'évaluation de l'Arctique (PSÉA) (disponible en anglais seulement). Le groupe de travail qui en est chargé surveille et évalue les effets des polluants sur l'environnement et les peuples de l'Arctique, en particulier les Autochtones, fait rapport sur l'état de l'environnement arctique et donne des avis scientifiques aux ministres. La recherche menée sous l'égide du PSÉA a contribué à l'élaboration de la Convention de Stockholm et de la CPATLD de la CEE-ONU.

Depuis qu'il a participé au Sommet de la Terre à Rio de Janeiro, en 1992, le Canada a prouvé sa détermination à mettre en oeuvre des programmes pour régler les problèmes mondiaux. Le Sommet de la Terre de 2002, parfois qualifié de « Rio dix ans après », a eu lieu à Johannesburg, en Afrique du Sud. Des gens de partout s'y sont réunis pour attirer l'attention du monde sur les mesures propres à réaliser le développement durable. Le Canada était présent et a déposé un rapport national sur ses progrès en matière de développement durable au cours des dix dernières années. Dans la conclusion du document, on lit que la performance générale du Canada est semblable à celle de la plupart de ses pairs industrialisés : son niveau de vie, son empreinte écologique, la longévité et le niveau d'instruction de ses habitants soutiennent bien la comparaison avec ceux des pays du G7.

2.3 Principales lois et politiques ayant trait aux obligations du Canada en vertu de la Convention de Stockholm

2.3.1 Principales lois et politiques fédérales

2.3.1.1 Loi canadienne sur la protection de l'environnement de 1999

Le principal cadre dont dispose le gouvernement pour protéger les Canadiens et l'environnement contre les substances nocives est la Loi canadienne sur la protection de l'environnement de 1999(LCPE 1999). Placée sous l'autorité des ministres de l'Environnement et de la Santé, cette loi vise à assurer l'évaluation scientifique et la gestion des risques potentiels posés par les substances chimiques, les produits de la biotechnologie, les émissions industrielles, les effluents et les déchets. La LCPE prévoit un contrôle rigoureux des substances jugées « toxiques » et fixe un délai pour la définition et l'application de mesures de réduction ou d'élimination. Elle encourage la coopération et les partenariats avec l'industrie, les organisations environnementales non gouvernementales, les peuples autochtones, les établissements d'enseignement, les municipalités, les ONG de santé publique et les provinces et territoires.

Certaines dispositions de la LCPE prévoient une procédure de détermination et de gestion des substances toxiques. Les substances nouvelles au Canada sont évaluées avant leur entrée dans le commerce canadien. Les substances déjà en usage au pays figurent sur la « Liste des substances d'intérêt prioritaire », et on doit les évaluer par ordre de priorité pour déterminer si elles sont toxiques. Lorsqu'une substance est jugée toxique aux termes de la LCPE, des mesures appropriées sont instaurées pour réduire ou prévenir les rejets des sources pertinentes. Les objectifs de ces mesures doivent être compatibles avec la Politique de gestion des substances toxiques du gouvernement fédéral (décrite ci-dessous) et, le cas échéant, avec la Loi sur les pêches.

2.3.1.2 Loi sur les produits antiparasitaires

La Loi sur les produits antiparasitaires (LPA) constitue le cadre législatif fédéral en matière de réglementation des pesticides au Canada. L'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA), organisme d'État relevant du ministre de la Santé, applique la LPA pour le gouvernement fédéral. En vertu de cette loi, un pesticide est une substance chimique, un organisme ou un dispositif utilisé comme moyen de lutte - par destruction, répulsion, attraction ou limitation - contre les parasites. Entrent notamment dans cette catégorie les insecticides, les herbicides et les fongicides destinés à un usage agricole, forestier, industriel, sanitaire ou domestique. Tout pesticide importé, vendu ou utilisé au Canada doit d'abord être homologué conformément à la LPA.

L'homologation implique que l'ARLA juge acceptables les risques pour la santé humaine et l'environnement que présente le pesticide. Ce dernier doit aussi être utile. Tous ses aspects, y compris les utilisations, les effets en aval et l'élimination, peuvent être pris en compte durant cette évaluation préalable à la mise en marché. Il incombe au fabricant d'effectuer des tests complets pour démontrer que les risques sont acceptables et que le produit est utile.

Conformément à la LPA, le Canada a déjà pris des mesures visant de nombreux POP. Au milieu des années 1990, les propriétés de beaucoup de pesticides qui sont des POP ont incité les autorités à imposer des limites rigoureuses à leur utilisation. Depuis, l'utilisation de tous les pesticides qui sont des POP homologués au Canada a été complètement abandonnée.

2.3.1.3 Politique de gestion des substances toxiques

La Politique de gestion des substances toxiques (PGST) du gouvernement fédéral préconise une gestion prudente et préventive des substances qui pénètrent dans l'environnement et qui pourraient nuire à ce dernier ou à la santé humaine. Voici ses principaux objectifs de gestion :

• la quasi-élimination, dans l'environnement, des substances toxiques persistantes et bioaccumulables résultant principalement de l'activité humaine (substances de la voie 1);
• la gestion des autres substances toxiques et préoccupantes, pendant tout leur cycle de vie, pour prévenir ou réduire leur rejet dans l'environnement (substances de la voie 2).

Une substance est considérée « toxique » en vertu de la PGST si, d'après une évaluation scientifique ou des décisions prises dans le cadre de programmes fédéraux, elle répond aux critères de la définition de «  substance toxique » donnée dans la LCPE 1999 ou à des critères équivalents. Les substances qui répondent aux quatre critères (persistance, bioaccumulation, toxicité et principalement le résultat d'une activité humaine) sont classées comme substances de la voie 1, et l'objectif de gestion en vertu de la PGST est la quasi-élimination. Si seulement certains critères sont remplis, la substance est classée comme substance de la voie 2, et l'objectif est la gestion pendant le cycle de vie.

Les POP qui doivent faire l'objet de mesures en vertu de la Convention de Stockholm sont désignés comme substances de la voie 1 aux termes de la PGST, avec pour objectif leur quasi-élimination¹¹.

La PGST du gouvernement fédéral (PGST fédérale) est étroitement apparentée à la politique nationale du même nom du CCME (PGSTdu CCME).

2.3.2 Principales lois et politiques provinciales et territoriales

Toutes les provinces et les territoires ont adopté des lois et des règlements pour gérer la qualité de l'air, les substances toxiques ou les pesticides (voir le tableau ci-dessous). La plupart des provinces et des territoires appliquent : a) des lois sur la protection de l'environnement ainsi que des règlements ou des mécanismes de délivrance de permis ou d'approbation pour les sources ponctuelles fixes qui rejettent des polluants dans l'atmosphère; b) une loi sur les pesticides ou des règlements qui prévoient une méthode de gestion de l'utilisation des pesticides. Deux provinces appliquent une loi sur l'assainissement de l'air.

2.4 De nombreux Canadiens contribuent à la qualité environnementale du Canada

Le Réseau canadien de l'environnement (RCE) est un réseau national composé de plus de 700 organisations environnementales non gouvernementales communautaires, régionales et nationales qui fournit un mécanisme de consultation efficace et renforce la capacité de la grande communauté environnementale. Le RCE a joué un rôle important dans la définition de l'approche adoptée par le Canada durant les négociations de la Convention, et un représentant du réseau a fait partie de la délégation canadienne à toutes les séances du CIN. Le RCE continue de donner aux gouvernements fédéral et provinciaux des opinions et des conseils sur la gestion des POP au Canada.

Les tables rondes nationales et provinciales constituées de membres des secteurs privé, public et des organismes sans but lucratif sont un autre exemple de groupes qui renforcent la coalition vouée à la définition, à l'explication et à la promotion des principes et des pratiques du développement durable.

En vertu d'une directive sur les consultations émise en 1998, les ministères fédéraux sont tenus d'indiquer dans chaque mémoire au Cabinet les principaux intervenants consultés, le mécanisme de consultation employé, les résultats obtenus et toute consultation de suivi prévue dans l'application de la politique proposée. Dans le document fédéral intitulé Politique relative à l'engagement des citoyens, on reconnaît que pour servir la population canadienne, il faut axer l'ensemble des activités, programmes et services fédéraux sur le citoyen. Font partie intégrante de cette orientation la communication d'informations au public et la participation de celui-ci aux processus d'élaboration des politiques. Le document fédéral explore de nouveaux moyens pour permettre aux gouvernements de consulter les Canadiens et de susciter leur participation.

D'autres structures non gouvernementales jouent également un rôle de premier plan dans le régime canadien de gestion environnementale. Par exemple, l'Institut international du développement durable (IIDD) encourage la prise en compte du développement durable dans le processus décisionnel, au Canada comme à l'étranger, et offre des services de production de rapports sur les négociations liées à la Convention de Stockholm. Le Forum des politiques publiques est quant à lui un organisme non partisan, sans but lucratif, qui cherche à améliorer la gestion publique au Canada par un meilleur dialogue entre les autorités gouvernementales, le secteur privé et le secteur bénévole. Enfin, les établissements et les organismes (p. ex., les universités, les fondations) contribuent beaucoup à mieux faire comprendre les POP.

Le gouvernement du Canada reconnaît que le droit inhérent à l'autonomie gouvernementale des peuples autochtones est un droit existant au sens de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. La reconnaissance du droit inhérent repose sur le fait que les peuples autochtones du Canada ont le droit de se gouverner, c'est-à-dire de prendre eux-mêmes les décisions touchant les affaires internes de leurs collectivités, les aspects qui font partie intégrante de leurs cultures, de leur identité, de leurs traditions, de leurs langues et de leurs institutions et, enfin, les rapports qu'ils entretiennent avec leurs terres et leurs ressources. Des représentants des groupes autochtones du Nord faisaient partie de la délégation canadienne chargée des négociations qui ont abouti à la Convention de Stockholm, et le partenariat établi à cette occasion sera maintenu durant l'exécution des obligations du Canada.

La stratégie canadienne sur la santé des femmes vise notamment à réduire les risques environnementaux qui menacent la santé de ces dernières. Conformément à cette stratégie, le Canada accélérera l'évaluation des risques présentés par les substances nouvelles et existantes, améliorera la gestion et la surveillance des substances toxiques et assurera le suivi des progrès réalisés. Par ailleurs, le Canada reconnaît que les femmes autochtones jouent un rôle prépondérant dans la salubrité du milieu et sont sensibles aux changements environnementaux. Il appuie leur participation aux efforts déployés par le gouvernement fédéral pour remplir ses engagements en vertu de la Convention des Nations Uniessur la biodiversité et aux mesures prises par les pays circumpolaires pour améliorer la contribution des femmes autochtones et du Nord au développement durable.

Nombre de municipalités canadiennes mettent en oeuvre des initiatives environnementales. Les autorités locales tiennent couramment compte des aspects environnementaux et sociaux lorsqu'elles élaborent leurs plans officiels, leurs règlements sur la planification et leurs politiques générales. La Fédération canadienne des municipalités (FCM) est l'organisme qui coordonne et consolide les partenariats entre les municipalités dans les provinces et les territoires.

L'industrie dirige diverses initiatives ayant pour but de protéger la santé et l'environnement des Canadiens. Citons en exemple Gestion responsable®, un programme volontaire que l'industrie internationale des produits chimiques a élaboré pour promouvoir la manipulation sécuritaire des produits, de la conception au laboratoire de recherche jusqu'à l'élimination, en passant par la production, la distribution et l'utilisation. Le programme prévoit aussi la participation du public aux processus décisionnels. Lancé au Canada en 1987, il a essaimé dans 45 pays. Les sociétés qui l'exécutent sont tenues d'améliorer leur performance au chapitre de l'environnement, de la santé et de la sécurité en respectant six codes de pratiques de gestion. Ceux-ci couvrent toutes les activités commerciales et comprennent un ensemble complet de pratiques de gestion visant l'amélioration continue de presque tous les aspects du cycle de vie d'un produit.

⁶ Statistique Canada, Coup d'oeil sur le Canada, 2003.

⁷ Chris Paci, Ph.D., gestionnaire des terres et de l'environnement, Nation dénée; conseiller du Conseil arctique de l'Athabaska du Canada, correspondance, mars 2005

⁸ http://www.statcan.ca:8096/bsolc/francais/bsolc?catno=63-016-X20030026664

⁹ Gouvernement du Canada, Le Canada et le développement durable, 2002.

¹⁰ À remarquer, les substances en gras ne figuraient pas dans la Convention de Stockholm au moment de l'entrée en vigueur du Protocole.

¹¹ Selon le paragraphe 65(1) de la LCPE 1999, la « quasi-élimination  » vise, dans le cadre du rejet d'une substance toxique dans l'environnement par suite d'une activité humaine, la réduction définitive de la quantité ou concentration de cette substance à un niveau inférieur à la limite de dosage précisée par les ministres dans la liste visée au paragraphe (2). Selon l'article 65.1, « limite de dosage  » s'entend de la concentration la plus faible d'une substance qui peut être mesurée avec exactitude au moyen de méthodes d'analyse et d'échantillonnage précises mais courantes.

Date de modification :

2017-05-15