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ARCHIVÉE - Diagnostique : Préparation pour l'examen parlementaire de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement (1999)


Section 3 : Prise de décision efficace

3.1 Vue d'ensemble et objectifs majeurs

La prise de décision efficace en matière d'environnement est :

  • fondée sur la prévention de la pollution ;
  • en temps opportun et prudente;
  • transparente et reflète les perspectives du public et les valeurs;
  • cohérente : reflète les responsabilités partagées et les obligations claires des juridictions et permet aux gouvernements de s'exprimer d'une seule voix;
  • informée par de solides sources scientifiques.

Cette section traite de chacun de ces éléments, sauf les solides sources scientifiques qui seront traitées à la section 4. Cette section traite également de questions reliées à la participation autochtone à la prise de décision touchant l'environnement et certaines questions reliées à la gestion environnementale des terres autochtones et fédérales. Chacun de ces ensembles de questions va au coeur d'une prise de décision cohérente et efficace.

3.2 Prévention de la pollution

Ce que fait la LCPE 1999 actuellement

La LCPE 1999 définit la prévention de la pollution comme « l'utilisation de procédés, pratiques, matériaux, produits, substances ou formes d'énergie qui, d'une part, empêchent ou réduisent au minimum la production de polluants ou de déchets, et, d'autre part, réduisent les risques d'atteinte à l'environnement ou à la santé humaine. » Plusieurs méthodes de protection de l'environnement portent sur la gestion des déchets et de la pollution après coup. La prévention consiste à d'abord éviter la création de déchets et de polluants.

La LCPE 1999 comprend plusieurs dispositions visant à situer la prévention de la pollution comme une approche prioritaire pour la protection de l'environnement et de la santé humaine. La Partie 2 de la Loi mandate le gouvernement du Canada à appliquer la LCPE 1999 de manière à promouvoir des mécanismes de prévention exécutoire et à renforcer leur application. La Partie 3 mandate le Ministre à mener une recherche et des études reliées à la prévention de la pollution et à établir un bureau central d'information ou à prendre les mesures en vue de diffuser l'information sur la prévention de la pollution. La Partie 4 attribue au Ministre de l'environnement le pouvoir de demander la préparation et la mise en application de plan de prévention de la pollution pour des substances précises qui sont sur la Liste des substances toxiques (Annexe 1 de la Loi). La Partie 4 engage également le Ministre de l'environnement à élaborer et à consulter les lignes directrices respectant les circonstances où la planification de la prévention de la pollution est appropriée. La Partie 5 (l'article 90) indique que lorsqu'il s'agit d'élaborer des règlements ou des instruments portant sur les mesures de prévention ou de contrôle relatives à des substances inscrites sur la liste de l'Annexe 1, les ministres donnent priorité aux mesures de prévention de la pollution.

Les dispositions sur les nouvelles substances des Parties 5 et 6 de la LCPE 1999 sont des éléments importants pour la promotion de la prévention de la pollution. Elles nécessitent qu'aucune nouvelle substance (p. ex. produits chimiques, polymères ou des substances biotechnologiques animées) ne soit introduite dans le marché canadien avant que le promoteur fournisse l'information nécessaire pour permettre au gouvernement de déterminer leur toxicité immédiate ou éventuelle pour l'environnement et la santé humaine. Les risques associés aux nouvelles substances qui sont déterminées être, ou que l'on soupçonne, toxiques ou potentiellement toxiques pourraient être gérées, si nécessaire, par l'imposition conditions de manutention ou d'utilisation ou d'interdiction de leur importation ou de leur fabrication. La LCPE 1999 établit également un mécanisme qui nécessite qu'une substance désignée, qui a été antérieurement évaluée comme nouvelle substance, soit soumise à un autre examen si une nouvelle utilisation importante est proposée.

La LCPE 1999 établit un point de repère fédéral pour les avis et l'évaluation des nouvelles substances. Présentement, cinq lois et règlements reliés sont listés en vertu de la LCPE 1999 pour lesquels le Gouverneur en conseil a déclaré qu'ils répondent aux points de repère de la protection de la santé et de l'environnement de la LCPE 1999 à l'égard des nouvelles substances. Les nouvelles substances réglementées en vertu des cinq lois listées ne sont pas sujettes au contrôle sur la fabrication et d'importation en vertu de la LCPE 1999. Toutefois, toutes les autres nouvelles substances, incluant les nouvelles substances qui sont réglementées en vertu d'autres lois qui ne sont pas listées dans l.Annexe 2 ou 4 de la LCPEs ont sujettes à la LCPE 1999 et doivent être inscrites selon le Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles.

La partie 7 permet au Ministre, assujetti à certaines conditions et à l'approbation du Cabinet, d'exiger un plan de prévention de la pollution issue de sources canadiennes de pollution internationale de l'air et de l'eau. La Partie 9 de la Loi stipule que le Gouverneur en conseil peut, sur la recommandation du Ministre, faire des règlements qui respectent la prévention de la pollution et les plans de prévention de la pollution au sujet, entre autres, des ministères et des aménagements fédéraux. La Partie 10 autorise un juge à demander à quiconque qui enfreint la LCPE 1999 de préparer et d'implanter un plan de prévention de la pollution. En vertu de la Partie 10, les plans de prévention de la pollution peuvent être considérés comme une partie des mesures de rechange en matière de protection de l'environnement (MRPE).

Les dispositions du Règlement sur la disposition en mer de la LCPE 1999 sont également fondées sur la prévention de la pollution. Elles nécessitent aux demandeurs de permis d'évaluer les possibilités d'immersion dans la mer et la pertinence du matériel proposé pour l'immersion. Si l'évaluation révèle des possibilités de prévention de déchets à la source, la Loi demande aux demandeurs de formuler et d'implanter une stratégie de prévention des déchets. La Partie 8 de la LCPE 1999 octroie le pouvoir de demander des plans d'urgence environnementale pour différentes substances. Un plan d'urgence environnementale décrit les préparations d'aménagement et les procédures de prévention et de réponse à une urgence environnementale.

Le positionnement de la prévention de la pollution comme approche prioritaire pour la protection de l'environnement et de la santé humaine est un nouveau concept important incorporé à la LCPE 1999 et inclut une partie portant spécifiquement sur la planification de la prévention de la pollution (Partie 4). Environnement Canada et Santé Canada ont toutefois dédié des ressources considérables pour développer, consulter et mettre en application une variété de politiques, des manuels de « savoir faire », des tutoriels en ligne, des histoires de réussite, des sessions de formation pour des secteurs précis, des avis, des codes de pratiques et des lignes directrices pour assurer une compréhension cohérente et complète des principes et des pratiques de la prévention de la pollution ainsi que les exigences légales de la Loi. Ces initiatives éducationnelles traitent de la prévention de la pollution de tous les secteurs de la société, y compris l'industrie, les affaires, les communautés, les individus et les gouvernements. Le Guide de la planification de la prévention de la pollution (qui inclut un plan modèle) et les Directives pour la mise en oeuvre des dispositions relatives aux plans de prévention de la pollution de la partie 4 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement, 1999 (LCPE, 1999) sont deux exemples d'efforts de promotion de la prévention de la pollution. Le Bureau national de la prévention de la pollution de Environnement Canada maintient un site Web qui permet au public d'accéder à toutes ces initiatives.

Est-ce la LCPE devrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée ?

  • Mise en oeuvre de la prévention de la pollution

Environnement Canada et Santé Canada reconnaissent qu'une grande partie de l'effort a été dédié au « pourquoi » et au « comment » de la prévention de la pollution. Un important défi est d'assurer que les ministères utilisent le pouvoir de la prévention de la pollution de la LCPE 1999 aussi efficacement et convenablement que possible pour la gestion des substances toxiques. De plus, l'atteinte d'objectifs très élevés de qualité environnementale comme moyens d'améliorer le bien-être des Canadiens, de conserver notre environnement naturel et de faire progresser notre compétitivité économique à long terme nécessitera d'aller au-delà de la législation et d'utiliser des incitatifs non législatifs pour encourager les organisations du Canada à implanter la prévention de la pollution d'une manière plus générale comme aspect principal de leur opérations permanentes.

Q. Quels sont vos points de vues à ce sujet ?

  • Protéger les régions non polluées

Le Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME) relatifs aux matières en suspension et à l'ozone au niveau du sol et à la Stratégie pancanadienne sur les émissions acidifiantes après l'an 2000 et le Programme Air pur fédéral incluent le concept de « garder les espaces non pollués ». Ce concept fait la promotion de programme dans des régions où la qualité de l'air ou les dépôts acides sont inférieurs aux normes adoptées, en encourageant la prévention de la pollution, les pratiques de meilleure gestion et les meilleures technologies disponibles.

Q. La LCPEdevrait-elle soutenir l'objectif de protéger les régions non polluées ? Si oui, comment ?

3.3 Principe de précaution

Ce que fait la LCPE 1999 actuellement

Le principe de précaution est un important concept de décision basée sur la science qui s'applique par le biais de la LCPE 1999. La section 2 nécessite que le Gouvernement du Canada, dans l'administration de la Loi, applique le principe de précaution « en cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement. » De plus, la Loi demande que les Ministres appliquent le principe de précaution lorsqu'ils « recherchent et interprètent les résultats » d'une évaluation de dépistage, l'examen d'une décision d'une autre juridiction ou l'évaluation d'une liste des substances d'intérêt prioritaire (LSIP) peu importe qu'elle soit « toxique ou potentiellement toxique. »

En juillet 2003, le gouvernement fédéral publiait le Cadre d'application de la précaution dans un processus décisionnel scientifique en gestion du risque. Le cadre d'application fait ressortir les principes directeurs de l'application de précaution et de mesures de précaution dans les secteurs d'activités réglementés au palier fédéral afin de décrire et de consolider les pratiques existantes. Les consultations multi-intervenants ont eu lieu sur une ébauche du document de travail Cadre d'application et une ébauche du document d'orientation d'Environnement Canada et de Santé Canada qui demandaient un avis sur l'aspect fonctionnel du principe de précaution en vertu de la LCPE 1999. Environnement Canada et Santé Canada terminent actuellement leur document d'orientation pour l'aspect fonctionnel du Principe de précaution relatif à la prise de décision en vertu de la Loi.

Le principal défi à l'égard de la mise en oeuvre du principe de précaution est de comprendre et d'apporter une orientation utile au sujet des implications opérationnelles du principe de précaution sur une base de cas par cas. Le principe de précaution est relié à un degré de certitude nécessaire pour justifier la prise de décision visant à traiter un risque de nuisance irréversible ou sérieuse. La LCPE 1999 nécessite l'élaboration et l'application de science et d'information pour appuyer un ensemble de décisions, et à ce titre, toutes les décisions prises en vertu de la Loi sont fondées sur une solide base scientifique. Au même moment, toutefois, presque aucune décision ne prise sur des questions aussi complexes que celles reliées à l'environnement et à la santé peuvent refléter une absolue certitude. Les implications du principe de précaution sur une base opérationnelle varieront alors selon le cas, reflétant le degré de certitude scientifique et l'importance ou irréversibilité du dommage potentiel ainsi que les autres considérations.

Est-ce la LCPE devrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée ?

  • Populations vulnérables

La LCPE 1999 n'exige pas explicitement de tenir compte des impacts sur les enfants et les autres groupes lors de l'évaluation de risque et du processus de gestion. En principe, l'évaluation de risque sur la santé humaine et les procédures de gestion, dans une certaine mesure, considèrent actuellement l'information scientifique disponible sur l'exposition de la substance sur le plus de groupes de population touchés, y compris les enfants et les autres populations vulnérables. La Loi sur les produits antiparasitaires 2002 (a obtenu la Sanction royale en 2002, mais n'est pas encore en vigueur) exige que le Ministre de la santé, dans l'évaluation des risques pour la santé et l'environnement sur les produits antiparasitaires et la détermination du niveau d'acceptabilité de ces risques, applique les marges de sécurité appropriées à établir, parmi d'autres facteurs pertinents, les différentes sensibilités aux produits antiparasitaires des sous-groupes identifiables, y compris les femmes enceintes les nourrissons, les enfants, les femmes, les personnes âgées. Comme c'est le cas pour d'autres décisions prises en vertu de la Loi, lorsqu'il n'y a pas de certitude scientifique, le principe de précaution peut aider à documenter les décisions sur des actions pour protéger les populations susceptibles.

Q. Est-ce le travail en vertu de la LCPE 1999 tient adéquatement compte des populations les plus vulnérables ?

3.4 Transparence et participation du public

Ce que fait la LCPE 1999 actuellement

La LCPE 1999 comprend de nombreuses dispositions qui encouragent et appuient la transparence des processus de prise de décision, l'accès à l'information et la participation du public. Ce qui comprend :

  • l'exigence de partager l'information au sujet des décisions prises ou proposées en vertu de la LCPE sur le Registre environnemental.
  • l'obligation de préparer et de publier l'Inventaire des rejets polluants (INRP);
  • le droit de demander que le Ministre enquête une infraction prétendue de la Loi;
  • les dispositions du droit de poursuivre du citoyen;
  • l'amélioration de la protection
  • l'amélioration de la protection du négociateur.

La LCPE 1999 offre également des occasions officielles pour la participation du public durant l'étape de gestion de risque. Dans la plupart des cas, les ministères organisent certaines formes de consultations publiques au sujet de l'élaboration de stratégie et de mesure de gestion de risques. Les dispositions précises de la Loi appuient la transparence et la participation au processus de gestion de risque, y compris :

  • Le droit de demander d'ajouter une substance à la liste de substances prioritaires;
  • L'exigence de publier dans la Partie 1 de la Gazette du Canada, pendant une période de commentaires de 60 jours, les résumés des conclusions d'évaluation et la mesure proposée (pas d'action ultérieure, ajout à la liste des substances prioritaires; ajout à la liste des substances toxiques);
  • Le droit de commenter sur la base scientifique pour les ébauches de rapports d'évaluation scientifique;
  • L'obligation d'accorder une période de commentaires relativement à une demande proposée d'ajout d'une substance sur la liste des substances toxiques;
  • Le droit de déposer une objection et de demander un Comité de révision au sujet de diverses décisions; et
  • Le droit de déposer un avis d'objection pour une décision ou une réglementation proposée ou un ordre (p.ex. ordre d'ajouter une substance toxique à la liste des substances toxiques), ou un instrument (p. ex. accord administratif ou d'équivalence).

La Loi exige également des Ministres d'établir un Registre environnemental de la LCPE. En 2002-2003, le Registre sur Internet a reçu au moins 15 000 visiteurs par mois, générant une moyenne de plus de 25 000 visites par jour (plus de 800 000 visites par mois).

Est-ce la LCPE devrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée?

Environnement Canada et Santé Canada ont un fort engagement pour la communication et la consultation au sujet des décisions prises en vertu de la LCPE 1999.

Q. Est-ce que la LCPE 1999 permet adéquatement une transparence efficace, l'accès à l'information et les occasions de participation du public?

  • Registre environnemental de la LCPE

Environnement Canada reconnaît le défi permanent de garder le Registre aussi accessible et facile d'accès que possible bien que la quantité d'information qui s'y trouve continue à croître.

Q. Des améliorations sont-elles à apportées au Registre environnemental de la LCPEpour faciliter un meilleur accès à l'information et une participation informée à la prise de décisions reliée à la LCPE?

  • Période d'examen obligatoire

L'article 343 de la Loi oblige un examen parlementaire « des dispositions et fonctionnement » de la Loi à tous les cinq ans. Une législation fédérale plus récente exigeait des examens à chaque sept ans (Loi sur les produits antiparasitaires (sanction royale obtenue en 2002, mais pas encore en vigueur) et la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (telle que modifiée en 2003). En choisissant un cycle d'examen, le Parlement doit équilibrer le besoin de conserver la législation à jour avec les tendances de la politique à s'opposer à la perturbation provoquée à la livraison du programme, la pression sur la gestion du temps, sur les ressources humaines et financières pour toutes les parties impliquées dans le processus d'examen, et la nécessité d'accorder suffisamment de temps à passer pour une implantation adéquate afin de procéder à l'examen de la Loi efficacement.

Q. Est-ce que l'examen parlementaire de la Loi devrait être augmenté de chaque cinq ans à chaque sept ans ?

3.5 Cohérence au sein des gouvernements et entre les gouvernements

D'après l'objectif du Ministre de l'environnement visant une économie concurrentielle ancrée dans un environnement durable, la gestion environnementale devrait être cohérente et intégrée aux structures de gouvernance. La cohérence serait basée sur des résultats communs, sur une entente pour atteindre les résultats et sur les responsabilités claires des juridictions. Pour atteindre les résultats convenus, les gouvernements peuvent déterminer le mélange optimal d'outils d'intervention, issu de la gamme complète de leurs pouvoirs. Des responsabilités et des échéanciers clairement établis pour atteindre les résultats sont particulièrement importants s'il y a plusieurs moyens de mise en application.

Au Canada, la cohérence est nécessaire tant pour les politiques environnementales du gouvernement qu'entre les politiques économiques, environnementales et en matière de santé. Le gouvernement pourrait alors s'exprimer d'une seule voix. De plus, les politiques gouvernementales devraient encourager le secteur privé et lui permettre d'intégrer des questions de santé humaine et d'environnement dans les décisions à court et à long terme. Une approche cohérente nécessite la collaboration des juridictions et des organismes de réglementation pertinents afin de rationaliser les réglementations et les politiques pour atteindre les résultats efficacement.

Les tables permanentes multipartites sur la durabilité ont été considérées par le ministère comme un mécanisme possible pour la mise en oeuvre d'un programme de protection de la santé et de l'environnement plus cohérent, mieux intégré à un programme de concurrence.

Comme partie intégrante du régime de gestion environnementale canadien, la LCPE 1999 fournit les bases scientifiques et la connaissance pour aider à établir des résultats sur la santé et l'environnement et déterminer les actions à entreprendre. La Loi autorise également une gamme de mesures de gestion de risque pour aider à traiter plusieurs questions de protection de la santé et de l'environnement, particulièrement lorsqu'il est important d'adopter une approche nationale cohérente afin de protéger l'environnement et la santé des Canadiens. La Loi permet l'élaboration de rapports et de suivis de progrès vers l'atteinte de ces résultats.

Afin d'assurer la durabilité environnementale nationale, la santé de la population et la compétitivité économique, il est important d'être en mesure de traiter les questions identifiées en vertu de la LCPE 1999 d'une façon cohérente et intégrée. La section suivante examine les questions relatives à :

  • la promotion d'une cohérence nationale et
  • la promotion d'une cohérence dans les lois fédérales.

3.5.1 Faire la promotion de la cohérence nationale

A) Cohérence entre les autorités fédérales/provinciales de la gestion de risque des substances toxiques
Ce que fait la LCPE 1999 actuellement

En vertu de la LCPE 1999, lorsque les Ministres ont mené une évaluation de risque pour une substance existante en vertu de la Liste des substances d'intérêt (LSIP), une évaluation préalable de risque ou un examen d'une décision par une autre juridiction, ils doivent proposer l'une des trois mesures :

  • Ils doivent ajouter la substance à la LSIP. Généralement, ils feront ceci s'ils décident qu'il y a un besoin pour une évaluation de risque plus complète.
  • Ils peuvent recommander que le Gouverneur en conseil (le cabinet fédéral) ajoute la substance à la liste des substances toxiques (Annexe 1), et, si applicable, à la liste d'élimination. Généralement, ils ajouteront la substance à l'Annexe 1, s'ils déterminent que la substance répond au critère de « toxique » en vertu de la Loi et que la réglementation ou la prévention de la pollution ou le risque de planification d'urgence environnementale devrait être pris en vertu de la LCPE 1999.
  • Ils peuvent proposer qu'aucune autre action ne soit entreprise. Généralement, ils le feront s'ils déterminent que la substance n'est pas « toxique ». Ils pourraient également proposer qu'aucune autre action ne soit entreprise s'ils déterminent que la substance est toxique, mais que des mesures ont été prises, ou sur le point d'être prises à l'extérieur de la Loi, sont suffisantes pour gérer les risques en temps opportun.

Pour les substances que les Ministres de l'environnement et de la santé proposent d'ajouter à la liste des substances toxiques basées sur une évaluation préalable de niveau de risque, un examen d'une partie étrangère ou une évaluation LSIP, le Ministre de l'Environnement doit proposer une réglementation de contrôle ou préventive ou un instrument1 autorisé en vertu de la LCPE 1999 dans les deux ans de la publication de leur énoncé qui indique la recommandation proposée. La Loi exige alors une réglementation finale ou un instrument dans les dix-huit mois. Une réglementation élaborée en vertu de la LCPE 1999 doit s'appliquer partout au Canada. La seule exception est que certaines réglementations peuvent s'appliquer à une partie ou à des parties du Canada pour des raisons environnementales ou de santé humaine, tel qu'il peut être le cas pour les écosystèmes les plus sensibles.

Dans plusieurs cas, il est nécessaire de traiter l'utilisation ou le rejet de la substance de plus d'un secteur. Ceci peut entraîner le développement de mesures multiples de gestion de risques, y compris plus d'un instrument autorisé en vertu de la LCPE 1999 ou des actions entreprises en marge de la Loi.

Si des juridictions travaillent plus systématiquement ensemble pour obtenir des résultats à long terme, en utilisant les pouvoirs les mieux situés pour atteindre ces résultats, les Ministres peuvent, dans l'avenir, faire meilleur usage des pouvoirs fédéraux autres que la LCPE 1999, ou les régimes provinciaux et territoriaux pour réduire les risques. C'est ce qui était prévu en association avec le mécanisme des tables sectorielles sur la durabilité.

La LCPE 1999 offre une flexibilité considérable pour accommoder le mécanisme proposé de tables sectorielles sur la durabilité et reconnaît explicitement l'importance de démonter un leadership national en établissant des normes environnementales et des objectifs d'écosystème. L'évaluation de risque effectuée en vertu de la LCPE 1999 documente le développement de résultats à long terme. La LCPE 1999 est bien placée pour traiter de risques lorsque la cohérence nationale est nécessaire. De plus, elle peut être également bien placée pour fournir le renfort réglementaire envisagé pour des résultats à long terme.

Est-ce la LCPEdevrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée ?

Lorsqu'une substance est identifiée toxique, il important d'assurer une gestion de risque efficiente, efficace et en temps opportun. Bien que la LCPE 1999 fournisse le cadre de travail pour identifier les substances ou les rejets qui posent un risque à l'environnement ou à la santé, ceci pourrait ne pas être toujours l'outil le plus efficace ou le plus efficient pour gérer ces risques. Lorsque les Ministres utilisent des options de gestion de risques en addition, ou comme alternative à celles disponibles dans la LCPE 1999, ils doivent demeurer confiants que l'approche sera transparente et qu'ils peuvent surveiller que les risques ont été gérés efficacement selon l'échéancier attendu.

Dans certains cas, lorsque les Ministres ont choisi de compter sur les actions entreprises par des pouvoirs autres que la LCPE 1999, mais dont les risques ne sont pas gérés à partir de certaines sources ou zones géographiques selon l'échéancier prévu, ils désireront agir promptement et de façon à réduire ces risques.

Q. Si les ministres choisissent de ne pas poursuivre l'action en vertu de la LCPE(p. ex. une mesure qui ne respecte pas la LCPEest poursuivie,), quelles conditions devraient être mises en place pour assurer une responsabilité efficace pour la protection de l'environnement et de la santé humaine?

Q. Si une mesure n'appartenant pas à la LCPE 1999 est poursuivie, la LCPEdevrait-elle jouer un rôle de renfort ? Si oui, comment ceci peut être effectué efficacement ?

B) Cohérence entre les autorités fédérales/provinciales/territoriales/autochtones
Ce que fait la LCPE 1999 actuellement

La Partie 1 de la Loi exige que le Ministre établisse un Comité conseil national (National Advisory Committee (NAC)) intergouvernemental, composé de représentants des gouvernements fédéral, provincial, territorial et autochtone. Le Comité conseille les Ministres sur des décisions prises en vertu de la Loi, pour permettre une action nationale, une action coopérative et dans le but d'éviter le dédoublement des activités réglementaires parmi les gouvernements. Le NAC sert également de guichet unique auprès des gouvernements provinciaux et territoriaux et des représentants des gouvernements autochtones sur les offres de consultation en vertu de la LCPE 1999. La Loi exige également que le Ministre de l'Environnement offre de consulter les provinces, les territoires et les représentants des gouvernements autochtones pour des décisions variées.

La LCPE 1999 permet également une action par d'autres niveaux du gouvernement grâce à des ententes administratives et équivalentes. Il autorise le Ministre à signer des ententes administratives avec les gouvernements provinciaux, territoriaux, autochtones ou avec un peuple autochtone. Il s'agit d'arrangements de travail partagé qui couvrent toute question reliée à l'administration de la Loi, y compris les inspections, les enquêtes, la collecte d'information, la surveillance et les rapports sur les données recueillies. Ces ententes ne dispensent pas le gouvernement fédéral de ses responsabilités en vertu de la Loi et ne délèguent pas le pouvoir législatif d'un gouvernement à un autre. Jusqu'à présent, le Ministre a conclu plusieurs ententes administratives.

L'effet des accords d'équivalence est que la réglementation de la LCPE ne s'applique pas davantage dans une province, un territoire ou une région en vertu d'une autre juridiction d'un gouvernement autochtone qui a des besoins équivalents. Les accords d'équivalence sont possibles avec les gouvernements provinciaux, territoriaux et autochtones en ce qui concerne les réglementations de la LCPE traitant des questions qui touchent les substances toxiques, la pollution des eaux internationales et de l'air internationale et des urgences environnementales. Des accords d'équivalence à l'égard des réglementations effectuées en vertu de la Partie 9 peuvent également être conclus avec les gouvernements autochtones, tels que ceux en vertu de la Loi sur la Gestion des terres des premières nations. Jusqu'à présent, le Ministre a conclu un accord d'équivalence.

Est-ce la LCPEdevrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée ?

En appuyant la coopération des gouvernements fédéral-provinciaux- territoriaux- autochtones, il est important pour la LCPE 1999 de:

  • établir un mécanisme efficace pour conclure des accords coopératifs;
  • permettre qu'il y ait une responsabilité transparente et claire; et,
  • créer un processus efficace pour faire des ajustements, lorsque approprié.
  • Accords administratifs et d'équivalences

Deux limitations possibles ont été identifiées à l'égard des dispositions d'accords administratifs et d'équivalence. Premièrement, une des raisons pour laquelle un seul accord d'équivalence a été élaborée est que souvent les lois de différentes juridictions qui semblent de prime abord être équivalentes sont en fait tout à fait différentes. Même lorsque l'objet des lois est le même, les activités/comportements spécifiques réglementées, les communautés réglementées visées, les résultats prévus et les conséquences légales pour les infractions à la loi peuvent être vraiment différent. Pour cette raison, il y a eu davantage d'accords administratifs (qui sont analogues au travail- partage) que d'accords d'équivalence.

Deuxièmement, la Loi exige que toutes les accords administratifs et les équivalences prennent fin cinq ans après avoir été mises en vigueur. Une durée de 5 ans ne peut pas toujours être mesurée avec le temps et l'effort nécessaires pour négocier ces accords. De plus, ces ententes sont particulièrement utiles pour appuyer les ententes au sujet des standards pancanadiens créés en vertu du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME). Certains de ces standards pancanadiens comprennent un cadre d'une période de 10 ans pour atteindre les objectifs identifiés. L'échéance de la période de 5 ans des accords du LCPEne correspond pas aux cadres de 10 ans.

Environnement Canada et Santé Canada considèrent les accords administratif et d'équivalence comme d'importants mécanismes pour améliorer l'efficacité de l'ensemble du régime canadien de gestion environnementale. Dans ces circonstances, le sujet, l'étendu et l'échéancier de ces ententes peuvent varier sensiblement.

Q. La LCPE 1999 devrait-elle apporter la flexibilité d'avoir des accords d'équivalence sur mesure selon les circonstances?

C) Faire la promotion de la cohérence avec les peuples autochtones par la politique et instrument de développement
Ce que fait la LCPE 1999 actuellement

En plus d'inclure les représentants des « gouvernements autochtones » au NAC de la LCPE, lors de consultations sur les pratiques et les politiques de la LCPE 1999, Environnement Canada adopte généralement une approche à la pièce à ces engagements avec tous les secteurs de la société, y compris les peuples autochtones.

Est-ce la LCPE devrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée ?

Tout en reconnaissant que le NAC de la LCPE est un forum qui vise à l'amélioration de la coopération intergouvernementale, ce n'est peut-être pas le meilleur ou le seul mécanisme pour entendre et traiter l'ensemble des intérêts des Autochtones sur la LCPE 1999. Ceci peut être particulièrement important à l'égard de l'écart réglementaire sur les terre autochtones (voir 3.6, ci-dessous) étant donné que les membres autochtones du NAC sont des « gouvernements autochtones » tel que défini dans la LCPE,2et par conséquent, ce ne sont pas des représentants de tous les peuples autochtones touchés par les écarts réglementaires.

Par le biais d'autres forums, Environnement Canada a travaillé à améliorer l'engagement autochtone sur des questions précises (p. ex. données complètes autochtones sur la réglementation des programmes d'entreposage des produits pétroliers). À partir de cette expérience le Ministère a appris que plusieurs autres facteurs peuvent être pris en considération pour améliorer la participation des Autochtones. En particulier, la diversité des intérêts des Autochtones relativement à la capacité du ministère d'aller chercher la participation efficace des groupes autochtones intéressés doit être prise en compte.

Q. Quels sont vos points de vue à ce sujet ?

3.5.2 Faire la promotion de la cohérence entre les lois et politiques fédérales

Ce que fait la LCPE 1999 actuellement

Le préambule de la LCPE 1999 insiste sur la nécessité d'encourager la coopération au sein du gouvernement fédéral au sujet de la protection de l'environnement. L'article 2 de la Loi (les tâches administratives) inclut également l'obligation du Canada de :

« veiller, dans la mesure du possible, à ce que les textes fédéraux régissant la protection de l'environnement et de la santé humaine soient complémentaires de façon à éviter le dédoublement et assurer une protection efficace et complète ».

Pour certaines questions, la LCPE 1999 établit explicitement un point de repère fédéral. Pour les nouvelles substances, par exemple, celui-ci permet aux nouvelles substances réglementées d'être utilisées en vertu des autres lois et réglementations fédérales pour être exemptés de l'avis et des exigences d'évaluation de risque pour l'environnement et la santé humaine. Pour le contrôle des substances toxiques, la Partie 5 de la LCPE 1999 exige que les réglementations ne soient pas faites si la réglementation contrôlait un aspect de la substance qui est réglementée en vertu d'une autre Loi du Parlement, pour autant que le contrôle en vertu d'une autre Loi fournit suffisamment de protection à l'environnement et à la santé. Un type similaire de disposition apparaît à la Partie 8 de la Loi, gouvernant les urgences environnementales.

Afin de contrôler les émissions atmosphériques du secteur du transport, la LCPE 1999 ramène ensemble le pouvoir de réglementer de façon plus cohérente les carburants et les émissions des moteurs. La Partie 7 de la LCPE 1999 fournit la réglementation des émissions pour les véhicules, les moteurs de gros navires, locomotives et avions. Transport Canada a maintenu son pouvoir de réglementer, y compris sur les questions environnementales, ces facteurs pour fournir une approche à « guichet unique ». Transport Canada a maintenu son pouvoir de réglementer, pour ces secteurs, dans un contexte mondial. Par exemple, Transport Canada modifie actuellement les réglementations pour réduire le contenu de souffre du carburant des navires, lequel est un domaine que la LCPE 1999 a réglementer pour d'autres utilisations de moteurs.

Est-ce la LCPEdevrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée ?
  • Gestion des produits toxiques avec les produits

On prévoit une augmentation de la demande de gestion de risques des substances toxiques provenant de l'utilisation d'un produit ou de la fin de vie d'un traitement ou de l'élimination de ce produit. Dans certains cas, un produit peut contenir une substance toxique qui est rejetée durant l'utilisation, le traitement ou l'élimination du produit (p. ex. le mercure dans les interrupteurs). Dans d'autres cas, l'utilisation ou l'élimination d'un produit peut mener à la création et au rejet de substances toxiques. Un exemple de ce genre de produit est le poêle à bois qui généralement rejette des matières en suspension. La LCPE 1999, comme d'autres lois fédérales, comprend différents pouvoirs pertinents à la gestion des substances toxiques et des produits. Bien que la LCPE 1999 permette aux utilisateurs individuels de ces produits d'être soumis au règlement, il serait être plus efficace, en certaines circonstances, de réglementer le produit au point de fabrication, comme pour les véhicules moteurs et autres moteurs à combustions, ou au point de vente. Environnement et Santé Canada explorent les questions complexes variées relevant du défi de la gestion des substances et produits toxiques, y compris l'étendue d'autres pouvoirs fédéraux pertinents et leurs implications pour le rôle approprié de la LCPE 1999 à traiter des substances toxiques et des produits. Les ministères sont intéressés à s'assurer qu'il n'y a pas d'écarts entre le régime fédéral pour le traitement des substances toxiques ou le rejet à partir de ses produits.

Q. Comment la LCPEdevrait intervenir avec les autres autorités de gestion des produits ?

Q. Quel est votre point de vue au sujet de ces questions ?

  • Biotechnologie

Le Cadre de réglementation fédéral de la biotechnologie de 1993, mis à jour par la Stratégie canadienne de la biotechnologie de 1998, est destiné à assurer que les bénéfices des produits et des processus issus de la biotechnologie sont réalisés de façon à protéger la santé, la sécurité et l'environnement. Le Cadre de réglementation de 1993 provenait d'une entente des ministères et agences réglementaires du fédéral sur les principes d'une approche efficace et efficiente de régulation des produits biotechnologiques. Le cadre de 1993 reconnaît que les ministères fédéraux et les agences qui possèdent l'expérience et l'expertise reliées aux classes précises de produits auront comme principale responsabilité la réglementation des nouveaux organismes vivants qui sont présents dans ce secteur.

La LCPE 1999 a été créée pour consolider cette approche horizontale pour réglementer les produits issus de la biotechnologie en établissant la Loi comme un point de repère fédéral pour les avis et l'évaluation des risques environnementaux et liés à la santé et pour les règlements sur les produits issus de la biotechnologie, non réglementés pour les utilisations en vertu des autres lois fédérales. La Partie 6 établit un processus de notification et d'évaluation pour les organismes vivants qui sont de nouveaux produits animés de la biotechnologie. Ce processus est le reflet des dispositions de la Partie 5 à l'égard des nouvelles substances qui sont des produits chimiques ou polymères.

Plusieurs comités experts externes, y compris la Société royale du Canada, le Comité consultatif externe sur la réglementation intelligente (CCERI) et le Comité consultatif canadien de la biotechnologie (CCCB) ont identifié un croissant besoin pour un cadre de travail réglementaire fédéral cohérent et complet pour le secteur de la biotechnologie. En particulier, le CCERIrecommandait que le gouvernement fédéral identifie, priorise et traite les écarts législatifs qui ont un impact sur la biotechnologie.

Il y a actuellement cinq lois et règlements inscrits dans l'Annexe 4 de la LCPE 1999, pour lesquels le Gouverneur en Conseil a déclaré avoir atteint les points de repère de la LCPE 1999 à l'égard des organismes vivants. Ils incluent les quatre lois et leurs règlements administrées par l'Agence canadienne d'inspection des aliments (ACIA) (la Loi sur les engrais, la Loi sur les semences, la Loi sur la santé des animaux, la Loi relative aux aliments du bétail) et la Loi sur les produits antiparasitaires et ses règlements (administrée par l'Agence de réglementation de la lutte antiparasitaire (ARLA)). Les organismes vivants couvertes par ces lois et règlements sont exemptées des exigences de la partie 6 de la LCPE 1999.

Toutes les nouvelles substances qui restent sont sous la juridiction de la LCPE 1999. Les réglementations sont à des étapes variées d'élaboration à l'égard des produits connexes aux animaux, poissons et produits pharmaceutiques. Au même moment, Environnement Canada et Santé Canada sont responsables des évaluations santé et environnement de ces produits.

Les ministères et agences réglementaires principaux ont travaillé étroitement pour relever les défis de combler les objectifs et les principes du Cadre de travail 1993 selon les contraintes de leur législations respectives et mandats :

  • L'ACIA, Environnement Canada et Santé Canada ont élaboré une ébauche de document d'orientations sur les avis pour le bétail dérivé de la biotechnologie qui suit le modèle du Règlement sur les renseignements concernant les substances nouvelles3.
  • En 2004, Océans et Pêches Canada, Environnement Canada et Santé Canada ont conclu un protocole d'entente (MOU), qui explique comment ils travailleront ensemble à l'évaluation environnementale et aux effets indirects sur la santé humaine des organismes aquatiques comportant des nouveaux traits en vertu de la LCPE 1999. Travailler à mettre en application un MOU inclut l'élaboration de réglementations en vertu de la Loi sur les pêches à lister en vertu de la LCPE 1999.
  • Les ministères et les agences réglementaires étudient également la façon dont les approches réglementaires peuvent être adaptées pour traiter les autres technologies qui émergent rapidement, tels que les systèmes de bioproduction moléculaires (lesquels utilisent des plantes et des animaux pour la production de produits pharmaceutiques ou autres produits).

La gestion de la biotechnologie est une question importante et complexe qui est composée de plusieurs dimensions - telles que la gouvernance horizontale - à l'extérieur de l'étendue de la LCPE 1999.

Q. Dans le contexte d'une stratégie fédérale de s'appuyer sur la législation existante, est-ce que le rôle résiduel que la LCPE 1999 sert adéquatement l'évaluation et la gestion des produits de la biotechnologie qui ne sont pas couverts sous autres lois fédérales ?

Q. Est-ce que la Loi est adéquate pour évaluer et gérer les substances biologiques animées, tel que les systèmes de production moléculaires basée sur la biotechnologie?

  • Mesures de correction pour les substances biotechnologiques animées

La Loi donne au Ministre le pouvoir de prendre les mesures correctives pour des substances toxiques en vertu de la Partie 5, des substances nutritives et des combustibles. Ceci permet au Ministre de demander, entre autres, qu'un avis public soit donné par un fabricant, transformateurs, importateur, détaillant, distributeur lorsqu'une substance ou un produit présente un danger pour l'environnement ou la vie humaine ou la santé. Ces pouvoirs peuvent également être utilisés pour demander que le fabricant, le transformateur, l'importateur, le détaillant ou le distributeur accepte de retourner la substance ou le produit, ou rembourse le prix d'achat à l'acheteur. La Loi n'attribue pas le même pouvoir en vertu de la Partie 5 pour les mesures correctives à l'égard de « substances biotechnologiques animées ».

Q. La LCPEdevrait-elle autoriser des mesures correctives à l'égard des substances biotechnolgiques animées ?

3.6 Opérations gouvernementales, territoire domanial et terres autochtones

Ce que fait actuellement la LCPE 1999

En vertu de la Constitution canadienne, les lois environnementales provinciales ne s'appliquent généralement pas aux activités de la Couronne (p. ex. les ministères du gouvernement fédéral, les agences, les Sociétés de la Couronne) ou sur le territoire domanial ou les terres autochtones. Alors, les activités fédérales et les activités sur le territoire domanial et les terres autochtones sont, pour la plupart, non pas régies par les réglementations provinciales, territoriales et municipales ou le régime de permis pour bon nombre d'aspects (p. ex., extraction et gestion des ressources, protection environnementale, santé et sécurité). Il y a donc un « écart réglementaire ». Il est important, toutefois, de noter que les autres parties de la LCPE 1999 et de leurs réglementations respectives s'appliquent à toutes les terres au Canada, y compris le territoire domanial et les terres autochtones. La Partie 9 de la LCPE a été mise en place pour traiter certains aspects de cet écart réglementaire. En particulier, la Partie 9 confère le pouvoir de traiter uniquement des questions de protection environnementale faisant partie de l'objet de la Loi et inscrites dans l'étendue des pouvoirs accordés établis dans la Partie 9. Ainsi, la Partie 9 autorise des réglementations appliquées à l'échelle nationale et d'autres mesures pour gérer plusieurs des risques environnementaux, mais pas tous, sur le territoire domanial et les terres autochtones, telles que définies par la LCPE 1999, et qui seraient, autrement, inscrites dans la législation territoriale et provinciale.

Au cours de la dernière décennie, le Gouvernement du Canada a adopté des politiques (telles que le Code de gérance de l'environnement du gouvernement fédéral de 1992 et le Guide de l'écogouvernement de 1995 et l'Écologisation des opérations du gouvernement) pour traiter de la performance environnementale de ses opérations. Ces politiques, toutefois, ne traitent pas de l'activité d'une tierce partie privée sur le territoire domanial et les terres autochtones.

Une mention devrait aussi être faite à l'effet que le régime réglementaire environnemental des terres au nord du 60ième parallèle est un peu différent de celui des terres au sud du 60ième parallèle. Dans les Territoires du Nord-Ouest et au Nunavut, le gouvernement fédéral continue à jouer un rôle de gestionnaire des terres provinciales et des ressources. La situation dans ces deux territoires diffère de celle du Yukon où s'est fait le transfert de la juridiction provinciale des terres et des ressources au gouvernement territorial du Yukon.

Est-ce la LCPEdevrait être mise en oeuvre différemment ? La Loi devrait-elle être modifiée ?

En dépit des efforts en cours, il reste des écarts réglementaires importants de protection environnementale à l'égard des terres autochtones et, à une moindre échelle, des territoires domaniaux, des opérations fédérales, des travaux et des engagements. Ces écarts représentent diverses implications importantes.

De façon importante, l'écart sur plusieurs territoires domaniaux et terres autochtones dépasse la compétence en matière de protection environnementale de la Partie 9 de la LCPEet inclut l'ensemble complet des questions de gestion environnementale, telle que l'eau potable et la gestion des ressources. En particulier, l'incertitude réglementaire résultante a un effet dissuasif sur l'investissement et la croissance économique sur les terres autochtones.

L'ensemble des services municipaux, des activités commerciales et industrielles sur les réserves reflète les conclusions qui s'appliquent à l'extérieur des réserves, mais à une échelle beaucoup plus petite. Le Gouvernement du Canada s'est engagé à accroître l'activité économique durable en investissant dans la capacité des communautés autochtones. L'objectif est de construire des économies autochtones plus fortes, menant à une indépendance économique plus importante. Cet engagement est limité, en partie, par l'écart réglementaire. Le Comité consultatif externe sur les réglementations intelligentes a observé que l'incertitude réglementaire sur les réserves a un effet de dissuasif sur l'investissement et la croissance économique durable dans les communautés des Premières nations.

Résoudre l'écart sur des terres autochtones implique de difficiles considérations politiques, économiques et légales, dont plusieurs vont au-delà de la portée de la Partie 9 de la LCPE 1999. Donc, toute discussion relative à l'utilisation de la Partie 9 pour résoudre l'écart réglementaire de la protection de l'environnement doit aussi prendre en considération les intentions du gouvernement fédéral quant à l'ensemble de l'écart réglementaire de gestion environnementale, des intérêts des peuples autochtones, et de la nécessité de respecter les droits et les traités autochtones. De plus, les solutions pour résoudre cet écart doivent reconnaître les rôles et les responsabilités du Conseil de bande en matière de travaux publics et d'activité commerciale sur les réserves.

Des considérations telles que l'efficacité administrative et le désir d'assurer « des chances égales » pour les travaux publics et les activités commerciales et industrielles suggèrent que, dans certains cas, le moyen approprié pour traiter l'écart réglementaire en référence aux règlements et lois provinciales pertinentes serait, pour le gouvernement fédéral, d'utiliser les lois fédérales pour intégrer, par référence, les lois et réglementations provinciales pertinentes.

La LCPE 1999 permettrait d'apporter des changements à la Loi. Présentement, les diverses lois provinciales de protection de l'environnement ne peuvent être intégrées aux réglementations en vertu de la Partie 9 de la LCPE 1999 à cause de l'exigence du paragraphe 330(3) à l'effet que toutes les réglementations élaborées en vertu de la Partie 9 s'appliquent uniformément au Canada. Ceci signifie que les activités du secteur privé sur le territoire domanial et les terres autochtones en vertu de la réglementation de la Partie 9 peuvent avoir des normes et des processus différents par rapport à leurs pairs, engagés dans exactement les mêmes activités dans la même province, mais à l'extérieur du territoire domanial et des terres autochtones.

Il est important de reconnaître que le fait de permettre l'intégration de lois fédérales en vertu de la LCPE 1999 règlerait uniquement la partie de la protection environnementale de la LCPE 1999 et que les autres lois fédérales continueraient à s'appliquer.

Les écarts réglementaires à l'égard des activités fédérales et des territoires domaniaux et à l'égard des terres autochtones présentent des défis permanents dont la résolution nécessite de considérer de nombreux facteurs, dont certains dépassent de loin la portée de la LCPE 1999.

Q. Quels sont vos points de vue au sujet de cette question ?


1 Pour plus d'informations au sujet de ce qui constitue une prévention ou un contrôle de réglementation ou un instrument en vertu de la LCPE 1999, consulter Détermination des outils de gestion des risques des substances toxiques en vertu de la LCPE (1999)

2 La LCPE définit "gouvernement autochtone" comme un corps dirigeant qui est établi par un accord entre le gouvernement du Canada et le people autochtone et qui est employé à en mettre en application les lois qui respectent l'environnement ou l'enregistrement des véhicules ou des moteurs (Partie 7 de la LCPE 1999).

3 Cette ébauche de document intitulée Directives de déclaration pour l'évaluation environnementale d'animaux d'élevage issus de la biotechnologie est affiché sur le site Web de l'ACIA.

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