Rationalisation du processus d'approbation des mines de métaux ayant des dépôts de résidus miniers

But

Le présent document vise à informer les promoteurs de projets miniers, les parties intéressées et les groupes autochtones. Il décrit l'approche approuvée applicable pour réduire les délais relatifs à la décision du gouverneur en conseil d'autoriser l'utilisation de plans d'eau naturels où vivent des poissons - et où la Loi sur la protection des eaux navigables pourrait s'appliquer - comme dépôts de résidus miniers (DRM) pour les mines de métaux admissibles.

Contexte

Dans le présent document, un DRM réfère à l'utilisation d'un plan d'eau où vivent des poissons par une mine de métaux pour y déverser ses résidus.

L'autorisation d'un DRM exige une modification réglementaire permettant l'inscription du plan d'eau à l'Annexe 2 du Règlement sur les effluents des mines de métaux (REMM). Une évaluation environnementale (EE) est menée avant le processus de modification réglementaire. On trouvera un complément d'information sur le REMM à l'Annexe 1.

Une proclamation d'exemption en vertu de l'article 23 de la Loi sur la protection des eaux navigables (LPEN) peut aussi être nécessaire. L'article 23 permet qu'un plan d'eau ou toute autre partie de celui-ci qui est navigable ou qui se déverse dans des eaux navigables soit exempté en tout ou en partie de l'application des articles 21 et 22 de la LPEN, qui interdisent de jeter ou déposer des substances dans des eaux navigables. Une proclamation d'exemption requiert l'approbation préalable d'un décret. On trouvera un complément d'information sur la LPEN à l'Annexe 2.

Processus abrégé

Les autorisations de DRM pour les mines de métaux proposées satisfaisant aux conditions d'exemption décrites dans le présent document seront présentées au Conseil du Trésor, pour publication dans la Partie II de la Gazette du Canada. Si le Conseil du Trésor approuve, cela signifie que la modification réglementaire pour l'ajout du plan d'eau à l'annexe 2 du REMM et le décret en vertu de l'article 23 de la LPEN sont exemptés de l'étape de consultation relative à la publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada

Cette façon de procéder ne diminue pas la protection de l'environnement. Elle améliore l'efficacité du système réglementaire d'examen des projets et vise à abréger à cinq ou six mois le délai d'approbation relatif à la publication dans la Gazette du Canada, Partie II, (à partir de l'achèvement de l'EE) pour les projets qui satisfont aux conditions d'exemption établies.

Justification

La Gazette du Canada, Partie I, sert à publier le texte des projets de règlement ainsi que le résumé de l'étude d'impact de la réglementation qui y est associé et offre au public la possibilité de commenter les documents.

Dans le cas des DRM, étant donné que les modifications réglementaires représentent simplement l'inscription du nom d'un plan d'eau à l'Annexe 2 du REMM ou l'exemption d'un plan d'eau de l'application des articles 21 et 22 de la LPEN, les parties intéressées n'ont aucun texte à examiner. De plus, selon l'approche rationalisée, les coûts et les avantages des éléments réglementaires, généralement présentés dans la Gazette du Canada, Partie I, seront présentés au cours des processus d'EE et de consultation réglementaire, avec possibilité pour le public de les commenter.

Un résumé de l'étude d'impact de la réglementation sera encore préparé et publié dans la Gazette du Canada, Partie II, et exposera les détails des consultations publiques qui ont été menées.

Conditions d'exemption

Pour que soit recommandée une exemption de publication préalable dans la Gazette du Canada, Partie I, dans le cas d'une modification à l'Annexe 2 du REMM et d'un décret en vertu de l'article 23 de la LPEN, les conditions suivantes doivent être observées :

  1. L'évaluation environnementale a pris en compte :

    • les commentaires du public et des parties intéressées sur l'inscription du plan d'eau
    • une évaluation des solutions de rechange au DRM proposé, y compris les coûts et les commentaires du public;
    • les consultations sur plan de compensation de l'habitat du poisson;
    • toute autre information jugée pertinente pour faciliter le processus réglementaire en vertu de la LPEN;
    • la consultation des Autochtones (afin de respecter toutes les obligations pouvant exister relativement aux droits ancestraux ou issus de traités qui sont protégés par l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982).
  2. Le gouvernement fédéral a déterminé, à la lumière de l'évaluation environnementale et compte tenu de la mise en œuvre de mesures d'atténuation appropriées, que le projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets négatifs importants sur l'environnement.

  3. Les consultations sur la modification du REMM et la proclamation d'exemption de la LPEN se sont déroulées suivant les Lignes directrices pour des consultations efficaces sur la réglementation, publiées par le Conseil du Trésor.

    Remarque : Les lignes directrices sur les consultations sont disponibles sur le site du Conseil du Trésor.

  4. Les documents d'appoint fournis démontrent que l'intérêt public ne souffrira pas d'une proclamation d'exemption par le gouverneur en conseil exemptant les eaux visées de l'application des articles 21 et 22 de la LPEN.

Qu'est-ce que cela signifie pour l'évaluation environnementale?

Les autorisations proposées relatives aux DRM qui satisfont à toutes les conditions d'exemption peuvent passer directement à la publication dans la Gazette du Canada, Partie II. Pour offrir les meilleures chances que les autorisations proposées au regard des DRM puissent satisfaire aux conditions, différentes étapes opérationnelles doivent être intégrées ou concurrentes au processus d'EE. Certaines étapes relèvent du gouvernement, d'autres sont la responsabilité du promoteur.

Gouvernement

Le gouvernement fédéral et les conseils de cogestion du Nord entreprennent les activités suivantes au cours de la phase d'EE :

  1. consultations réglementaires;

  2. consultation des Autochtones en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982;

  3. exposé des attentes et des exigences réglementaires tôt dans le processus;

  4. exposé du processus et des conditions d'exemption de la publication dans la Gazette du Canada, Partie I, et

  5. collecte d'information pour le résumé de l'étude d'impact de la réglementation.

Le gouvernement fédéral fera connaître clairement ses besoins d'information aux promoteurs du projet tôt dans le processus. Les conseils de cogestion du Nord seront encouragés à faire de même.

De plus, le gouvernement fédéral collaborera avec les gouvernements provinciaux et les conseils de cogestion du Nord pour veiller à ce que les intérêts fédéraux, comme les questions de navigation, soient pris en compte au cours des processus d'EE harmonisée fédéraux-provinciaux.

Promoteurs du projet

Avant ou durant l'EE, les promoteurs du projet doivent fournir toute l'information demandée par les gouvernements, notamment :

  1. l'information relative à l'étude des effets environnementaux liés au DRM et à la LPEN, le cas échéant;

  2. l'évaluation des options, y compris leurs coûts et leurs avantages (p. ex. coûts estimatifs de la construction, de l'exploitation, de la fermeture et de la phase postfermeture) pour l'évacuation des résidus;

  3. l'information sur l'évaluation des effets du dépôt de matières dans des eaux navigables;

  4. une proposition de plan de compensation de l'habitat du poisson associé à la proposition de DRM qui tient compte des avis de Pêches et Océans Canada;

  5. de l'information pour le résumé de l'étude d'impact de la réglementation, y compris les coûts estimatifs concernant :

    • le DRM proposé et les solutions de rechange au DRM (voir b) ci-dessus), et
    • la proposition de plan de compensation de l'habitat du poisson lié expressément au DRM, et
  6. de l'information sur la participation aux consultations des parties intéressées.

Le fait de disposer de toute l'information nécessaire pour le dossier sur la modification réglementaire du REMM et, le cas échéant, pour la proclamation d'exemption de la LPEN, avant l'achèvement du processus d'EE permet au gouvernement de lancer le processus d'examen réglementaire dans les meilleurs délais, compte tenu notamment de la variance saisonnière. Il permet aussi au gouvernement de compléter rapidement et ensemble le dossier d'information du REMM et de la LPEN

Procédure d'application des conditions d'exemption

  1. Après l'évaluation environnementale, Environnement Canada, Pêches et Océans Canada et Transports Canada (lorsqu'il est concerné) examinent ensemble le processus d'EE, la décision relative à l'EE et le processus de consultation pour :

    • déterminer si les conditions ont été respectées, et
    • faire une recommandation sur la publication directe dans la Gazette du Canada, Partie II.
  2. Le gouverneur en conseil (Conseil du Trésor) examine la recommandation et prend la décision finale de permettre ou non l'exemption de publication préalable dans la Gazette du Canada, Partie I. Les projets non exemptés sont soumis aux processus des Parties I et II de la Gazette du Canada avec, comme objectif, un délai de huit mois à partir de la date de la décision sur l'EE.


Pièces jointes:

Annexe 1: Règlement sur les effluents des mines de métaux

Annexe 2: Loi sur la protection des eaux navigables

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Annexe 1 : Règlement sur les effluents des mines de métaux

L'exploitation minière occupe une place importante dans l'économie canadienne. Elle génère des milliards de dollars et emploie des centaines de milliers de travailleurs. Comme toute activité, elle a un impact sur l'environnement. Des exigences légales ont été établies pour réduire le plus possible les effets environnementaux liés à l'exploitation minière.

D'importants travaux de recherche-développement ont été menés au Canada pour comprendre les méthodes de gestion des résidus miniers et leurs répercussions sur l'environnement. Cette recherche a clairement montré que le moyen le plus efficace d'évacuer les résidus miniers est souvent de les déposer dans l'eau, soit dans un bassin artificiel ou un plan d'eau naturel. L'immersion des résidus dans l'eau est une technique éprouvée pour empêcher l'oxygène d'atteindre les matières sulfurées et éviter la formation d'exhaure de roches acides.

La gestion des résidus vise à prévenir la production d'exhaure de roches acides et à confiner les résidus miniers pour permettre l'élimination des déchets miniers de façon sûre et à long terme. Dans certains cas, les bassins artificiels peuvent être construits en surface afin de submerger les résidus miniers sous l'eau plutôt que de recourir à un DRM dans un plan d'eau naturel. Les installations de gestion des résidus en surface peuvent demander beaucoup d'espace et sont sujets à des problèmes techniques et d'entretien à long terme. Les dépressions artificielles ou les grands barrages aménagés comme bassins de résidus dans des régions montagneuses ou sujettes aux tremblements de terre et aux crues soudaines génèrent des perturbations environnementales, des coûts et des risques. S'il est évalué et mis en œuvre adéquatement en fonction de sites particuliers, le stockage des résidus miniers dans des plans d'eau naturels peut s'avérer la pratique environnementale et technique la plus appropriée.

Pêches et Océans Canada joue un rôle important dans la tâche de veiller à ce que les résidus des mines métallifères soient gérés en conformité avec la Loi sur les pêches et le principe d'aucune perte nette pour l'habitat du poisson.

Entré en vigueur en 2002, le Règlement sur les effluents des mines de métaux a été élaboré en application de l'article 36 de la Loi sur les pêches pour réglementer les dépôts des effluents miniers, des stériles et des résidus dans des plans d'eau naturels où vivent des poissons. Administré par Environnement Canada, ce règlement s'applique tant aux nouvelles mines qu'aux mines existantes.

Si un promoteur minier propose d'utiliser un plan d'eau naturel où vivent des poissons pour la gestion des résidus, les répercussions de cette proposition sont soumises à une évaluation environnementale. Le public est consulté sur l'utilisation potentielle du plan d'eau et le plan de compensation de l'habitat du poisson proposé.

Si un étang est utilisé pour le dépôt de résidus miniers, les compagnies minières doivent recréer l'habitat perdu. Par le passé, des plans de compensation ont amélioré les habitats du saumon et de la truite dans des eaux qui avaient été perturbées par des opérations industrielles et d'autres activités, ce qui a profité aux populations de poissons.

Pêches et Océans Canada approuve le plan de compensation de l'habitat du poisson et surveille la mise en œuvre et l'efficacité des mesures devant compenser la perte d'habitat du poisson associée aux travaux d'aménagement minier.

En étroite collaboration, Pêches et Océans Canada, Environnement Canada et Ressources naturelles Canada analysent les options de gestion des résidus proposées par le promoteur minier, afin de s'assurer que l'option retenue pour le dépôt des résidus miniers est la plus avisée sur le plan environnemental et socio-économique.

Le REMM prescrit des normes nationales qui sont parmi les plus rigoureuses au monde, applicables à toutes les sources d'effluent au site minier, y compris les aires de stockage et les bassins de résidus. Le Règlement impose des limites pour les rejets d'arsenic, de cuivre, de cyanure, de plomb, de nickel, de zinc, de radium-226 et de matières en suspension et interdit le rejet d'effluents à létalité aiguë pour le poisson. Les mines doivent surveiller la qualité des effluents et communiquer leurs constatations à Environnement Canada. Elles doivent aussi mener des études pour déterminer si l'effluent a des répercussions sur le poisson ou son habitat.

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Annexe 2 : Loi sur la protection des eaux navigables

La Loi sur la protection des eaux navigables (LPEN) relève du ministre des Transports, de l'Infrastructure et des Collectivités.

But de la LPEN

Au Canada, il existe, en common law, un droit du public à la navigation. Selon ce droit, si les eaux sont navigables, toute personne a le droit d'y naviguer. Seul le Parlement peut restreindre ou retirer ce droit en promulguant une loi du Parlement. La LPEN est l'un de ces instruments juridiques. Cette loi permet d'assurer un équilibre entre le droit du public à la navigation et la nécessité de construire des ouvrages dans des eaux navigables, comme des ponts, des barrages ou des quais. Aux termes de la LPEN, il est interdit de construire ou de mettre en place un ouvrage dans des eaux navigables à moins que l'ouvrage, son emplacement et ses plans n'aient été approuvés (avant la construction ou la mise en place) par le ministre des Transports - selon les modalités qu'il juge à propos. De plus, la Loi prévoit l'approbation de certains ouvrages après leur commencement et réglemente l'enlèvement des épaves ou d'autres obstacles à la navigation et elle interdit de jeter ou de déposer des matières dans les eaux navigables.

Eaux navigables

À l'article 2 la LPEN, on peut lire « … sont compris parmi les eaux navigables les canaux et les autres plans d'eau créés ou modifiés par suite de la construction d'un ouvrage ». Si la Loi ne définit pas clairement les eaux navigables, les tribunaux considèrent généralement qu'elles comprennent tous les plans d'eau sur lesquels n'importe quel type de navire (des navires de charge commerciaux aux canots et aux kayaks) peut naviguer.

Les articles 21 et 22 de la LPEN interdisent de jeter ou déposer des matières susceptibles de gêner la navigation (p. ex. des sciures, rognures, dosses, écorces) ou des matières submersibles (p. ex. de la pierre, du gravier, de la terre, des escarbilles, de la cendre) là où il n'y a pas continuellement au moins vingt brasses (environ 36,6 mètres) d'eau. Toutefois, l'article 23 de la LPEN permet l'exemption, en tout ou en partie, de l'application des articles 21 et 22 des eaux dont une partie est navigable ou qui se déversent dans des eaux navigables. 

Pour proclamer une exemption en vertu de l'article 23 de la LPEN, il faut d'abord obtenir un décret. Dans le cadre de ce processus, les eaux en question sont exemptées de l'application des articles 21 et 22 de la LPEN.

En ce qui concerne les demandeurs qui souhaitent obtenir une proclamation d'exemption, les termes importants dans l'article 23 sont : « Dans les cas où on le convainc que l'intérêt public n'en souffrira pas, le gouverneur en conseil… ». L'information qui démontre les éléments d'intérêt public peut porter sur la réalisation d'une EE, les consultations auprès du public et des groupes autochtones, les impacts économiques et les questions de santé et de sécurité. Le délai d'obtention d'une proclamation d'exemption est de 9 à 12 mois - qui comprend le temps du processus de décret.

L'article 23 permet au gouverneur en conseil d'exempter une voie navigable ou des parties d'une voie navigable des interdictions prescrites aux articles 21 et 22 (déversement ou dépôt de matières dans des eaux navigables) à condition d'avoir la conviction que l'intérêt public n'en souffrira pas, conformément au processus réglementaire du gouvernement fédéral. Le processus de délivrance du décret en conseil dure entre 9 et 12 mois environ et débute avec l'achèvement de l'évaluation des effets sur la navigation, y compris une EE, au besoin.

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