Prévisions des émissions de gaz à effet de serre : Leçons tirées des pratiques exemplaires internationals

Le présent rapport fait suite aux importantes préoccupations soulevées par la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie (TRNEE) dans sa réponse de 2007 à ses obligations en vertu de la Loi de mise en oeuvre du Protocole de Kyoto (LMOPK). La principale préoccupation concernait les méthodes divergentes et incompatibles de prévision appliquées par différents ministères du gouvernement fédéral pour décrire les réductions d’émissions de gaz à effet de serre (GES) découlant de politiques, de mesures et d’initiatives particulières, soulevant des questions de supplémentarité, de resquillage, d’effet de rebond et d’effets de l’interaction des politiques. La TRNEE a souligné l’importance de la transparence et de la clarté à l’égard des principales hypothèses et méthodes et a affirmé qu’il fallait tenir compte des sensibilités et des incertitudes lors de la préparation de prévisions des émissions de GES. Elle a également souligné l’importance d’appliquer des méthodes cohérentes dans les différents ministères, programmes et mesures et la nécessité d’intégrer les résultats dans un cadre holistique. À la lumière de ces préoccupations, la TRNEE est d’avis qu’il serait utile pour le gouvernement fédéral de recenser les pratiques exemplaires internationales et de les mettre en évidence dans les prévisions des réductions d’émissions découlant des politiques gouvernementales, tant du point de vue de la méthodologie que de celui de la gouvernance.

Dans son « Plan sur les changements climatiques pour la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto » - 2008 (plan gouvernemental pour la LMOPK - 2008), le gouvernement répondait directement aux préoccupations ci-dessus en déclarant que le conseil de la (TRNEE) était un facteur essentiel des méthodes du gouvernement pour évaluer les réductions^[1] . Dans sa réponse à ses obligations en vertu de la LMOPK - 2008, la TRNEE a mentionné les importantes améliorations apportées par le gouvernement fédéral en traitant des questions mentionnées ci-dessus dans le plan gouvernemental 2008 pour la LMOPK, particulièrement les questions de transparence, de supplémentarité et d’effets de l’interaction des politiques. Par ailleurs, la TRNEE croit qu’il est toujours bénéfique d’examiner et de mettre en évidence la manière dont les autres pays abordent des défis semblables à ceux que le gouvernement fédéral doit relever quant aux prévisions d’émissions.

En admettant qu’il soit difficile et intrinsèquement incertain de prévoir les politiques^[2] de réduction des émissions de GES, les défis inhérents à la préparation de prévisions, y compris les méthodes de modélisation, font l’objet d’études. Dans le présent rapport, la prévision est définie comme une représentation–un modèle écoénergétique–de la façon dont un système évoluera avec et sans l’intervention de politiques. Le rapport définit principalement les pratiques exemplaires de prévision des émissions du point de vue de la méthodologie et de la gouvernance. Après avoir examiné la méthode appliquée au Canada pour prévoir les émissions, le rapport présente deux études de cas pour illustrer comment deux autres pays industrialisés–les États-Unis et le Royaume-Uni–abordent la préparation de prévisions.

En tenant compte du rôle significatif que jouent les provinces et territoires dans le plan du gouvernement - 2008 en vertu de la LMOPK, un élément important du présent rapport concerne l’étude de leur rôle dans la prévision des émissions. Cependant, la recherche initiale indiquait que peu de provinces ont élaboré des prévisions complètes des émissions (bien que le rapport mentionne que certaines provinces travaillent à l’élaboration de prévisions, la loi ne les y oblige pas comme c’est le cas pour le gouvernement fédéral). Ce fait est souligné en tant que préoccupation importante, étant donné que des réductions substantielles des émissions sont attribuées aux politiques et mesures provinciales dans les prévisions fédérales, malgré un manque de prévisions provinciales détaillées. Ces questions sont abordées dans les sections 4.3 : L’approche du Canada et 5.1 : Leçons pour le Canada du rapport.

Pour conclure, le rapport présente une discussion approfondie des résultats des études de cas accompagnée de leçons détaillées pour le Canada et de conclusions portant sur l’intégration des pratiques exemplaires aux prévisions d’émissions de GES. Il est important de mentionner que les principales conclusions du rapport, présentées ci-dessous, ne supposent pas que le Canada n’applique pas présentement certaines de ces pratiques–il s’agit de pratiques exemplaires générales qui, dans leur ensemble, devraient entraîner l’application de méthodes de prévision améliorées au Canada.

Les principales conclusions et recommandations de l’analyse du présent rapport, d’un point de vue méthodologique, comprennent ce qui suit :

• Les modèles écoénergétiques hybrides sont plus efficaces pour obtenir des prévisions d’émissions de GES exactes, car ils combinent la force des modèles ascendants et descendants traditionnels de modélisation des prévisions d’émissions.
  
• Il est essentiel d’utiliser des conditions de base uniformes d’une année à l’autre (y compris des données de base), des hypothèses et des conditions uniformes pour s’assurer que les prévisions des émissions puissent être comparées avec exactitude d’une année à l’autre.
  
• L’utilisation de définitions cohérentes et acceptées des termes et concepts, notamment pour le resquillage et la supplémentarité, dans tous les ministères participant aux prévisions, permettrait d’assurer une plus grande transparence des prévisions d’émissions et faciliterait l’exactitude des prévisions.
  
• Il importe que le modèle comporte une perspective internationale pour qu’il puisse réagir adéquatement aux événements mondiaux (puisque, dans la plupart des cas, le Canada est un acheteur de produits de base et d’énergie au prix du marché et un commerçant important de biens et d’énergie). Le Canada collabore avec d’autres pays en matière de politiques climatiques et ses méthodes de prévision doivent refléter cette réalité.

Du point de vue de la gouvernance :

• Il est préférable d’utiliser les services d’un organisme de prévision indépendant pour obtenir des prévisions d’émissions plus exactes et transparentes qui seront étudiées par les responsables des orientations politiques gouvernementales, les analystes externes et les députés et pour faciliter une vérification et une évaluation continues.
  
• Les prévisions des émissions à plusieurs sources provenant d’un groupe de ministères distincts peuvent être exactes, mais il est plus efficace qu’elles soient coordonnées par un seul organisme possédant l’autorité de mettre en question les prévisions des autres ministères.
  
• Des examens indépendants réguliers, des vérifications et des évaluations des prévisions et des méthodes de prévision du gouvernement par un tiers (organisme ou procédé) contribuent à assurer l’exactitude des prévisions et l’application de méthodes de prévisions courantes et robustes.
  
• Le gouvernement doit accorder un financement et une dotation en personnel suffisants à la préparation de prévisions pour s’assurer que les données sont à jour et que les méthodologies intègrent les plus récentes améliorations, ce qui sera à l’avantage des responsables des politiques qui doivent prendre des décisions fondées sur ces prévisions.
  
• Il est nécessaire d’évaluer régulièrement et constamment l’exactitude et l’efficacité des prévisions antérieures pour assurer l’amélioration continue des méthodologies et des méthodes de prévision du gouvernement.
  
• Il faut assurer la transparence et la clarté en ce qui concerne les principales hypothèses et méthodes.
  

1 Environnement Canada (2008), « Plan sur les changements climatiques pour la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto », p. 30.

2 Le « maintien du statu quo » (MSQ) ou les prévisions « sans politiques » sont généralement simples. Toutefois, la préparation de prévisions des émissions de GES basées sur les politiques (p. ex. : Cadre réglementaire pour les gros émetteurs, écoÉNERGIE pour les bâtiments et les habitations) est beaucoup plus complexe.