Prévisions des émissions de gaz à effet de serre : Leçons tirées des pratiques exemplaires internationals

Les politiques climatiques efficaces sont celles qui atteignent les objectifs de réduction des émissions de GES. Toutefois, il est difficile de prévoir les réductions des émissions de GES découlant de politiques et de mesures particulières comme le mentionne la TRNEE dans « Réponse de la Table ronde nationale sur l’environnement et l’économie à ses obligations en vertu de la Loi de mise en oeuvre du Protocole de Kyoto » (réponse à ses obligations en vertu de la LMOPK - 2007)^[3]. La tâche consistant à prévoir avec exactitude les réductions des émissions de GES découlant des politiques sur une période donnée est un défi de taille non seulement pour le Canada, mais bien pour tous les pays. Cependant, le Canada a régulièrement présenté des prévisions inexactes au cours des dix dernières années, sous-estimant dans chaque cas la croissance interne des émissions de GES dans des conditions de maintien du statu quo (MSQ)^[4].

L’importance de l’exactitude des prévisions ne peut pas être surestimée. Il s’agit de prévisions à partir desquelles les politiques et programmes climatiques sont élaborés et mesurés. Les responsables de l’élaboration des politiques choisiront des politiques différentes en fonction des réductions des émissions prévues et réalisables. Lorsque les prévisions sont inexactes, il est difficile pour le gouvernement d’élaborer des politiques qui permettront d’atteindre les réductions des émissions prévues. Certains pays, particulièrement ceux ayant une économie basée sur des ressources similaires à celle du Canada, ont réussi à prévoir des réductions des émissions de GES dans certains secteurs de politique. Bien qu’aucun pays ne puisse présenter des prévisions qui sont parfaitement exactes, certains pays appliquent des méthodes qui semblent mieux refléter les émissions réelles. Par conséquent, il vaut la peine d’examiner et de comprendre comment ces pays abordent leurs prévisions des émissions de GES, tant du point de vue de la méthodologie que de celui de la gouvernance et d’évaluer si ces méthodes peuvent s’appliquer avantageusement au Canada et de quelle façon.

2.1 Historique et finalité

Lors de son examen du plan gouvernemental sur les changements climatiques découlant de la LMOPK, à l’été 2007, la TRNEE a découvert que les divers ministères appliquaient des méthodes de prévision divergentes et incompatibles pour décrire les réductions des émissions découlant d’une initiative particulière, soulevant des questions de supplémentarité, de resquillage, d’effet de rebond et d’effets de l’interaction des politiques ^[5]. Il est important de mentionner que dans son plan de 2008 pour la LMOPK récemment publié, le gouvernement a pris des mesures significatives pour résoudre ces problèmes ^[6]. Les préoccupations que la TRNEE mentionne dans son plan sur les changements climatiques 2007 se rapportent principalement à la méthodologie et à la gouvernance. Dans sa réponse à ses obligations découlant de la LMOPK - 2007, qui est à l’origine du présent rapport, la TRNEE met l’accent sur l’importance de la transparence et de la clarté à l’égard des principales hypothèses et méthodes et souligne qu’il faut tenir compte des sensibilités et des incertitudes. Elle a également souligné l’importance d’appliquer des méthodes cohérentes dans les différents ministères, programmes et mesures et la nécessité d’intégrer les résultats dans un cadre holistique. À la lumière de ces conclusions, la TRNEE est d’avis qu’il serait utile pour le gouvernement fédéral de recenser les pratiques exemplaires internationales et de les mettre en évidence dans les prévisions des réductions d’émissions découlant des politiques gouvernementales, tant du point de vue de la méthodologie que de celui de la gouvernance.

Lors de sa réunion plénière de novembre 2007, la TRNEE a par conséquent approuvé une proposition pour élaborer un guide des pratiques exemplaires ou un document d’information qui serait soumis au gouvernement, accompagné de la prochaine réponse de la TRNEE à ses obligations en vertu de la LMOPK en 2008.

Du point de vue de la méthodologie, la TRNEE a relevé certaines méthodes de prévision des réductions d’émissions de GES dont les résultats ne reflétaient pas les émissions réalisées prévues en tant que différence entre les réductions annoncées et les émissions du scénario de référence (MSQ). La somme des réductions mentionnées pour une année donnée doit correspondre à la différence prévue entre le scénario de référence et les prévisions d’émissions réalisées. Comme on le mentionne ci-dessus, une déviation du calcul de base pour mesurer les réductions par rapport au scénario de référence peut entraîner des problèmes de supplémentarité, de resquillage, d’effet de rebond et d’effets de l’interaction des politiques.

Du point de vue de la gouvernance, la TRNEE a relevé des méthodes de prévisions incompatibles dans tous les ministères en ce qui concerne l’évaluation des réductions d’émissions de GES et des écarts dans l’évaluation continue des méthodes de prévision. La TRNEE a aussi remarqué qu’une définition uniforme des réductions visant l’impact des politiques n’était pas appliquée dans tous les cas dans le plan -- certains impacts des politiques étaient énoncés en termes différents (p. ex. : en ce qui a trait à leur impact cumulatif). Il est nécessaire d’utiliser un modèle et des définitions uniformes pour prévoir les réductions d’émissions découlant d’initiatives et de programmes particuliers pour résoudre ce problème.

Tant du point de vue de la méthodologie que de celui de la gouvernance, il est important de mentionner que dans son plan de 2008 pour la LMOPK, le gouvernement a pris des mesures pour résoudre ces problèmes. Néanmoins, la TRNEE est d’avis que l’application de certaines pratiques exemplaires, comme le souligne le présent rapport, permettra de préparer des prévisions plus exactes à l’avenir et, par conséquent, les décisions prises en matière de politiques seront plus avisées et plus efficaces pour atteindre les objectifs de réduction des émissions de GES.

2.2 Méthode analytique

Il est essentiel de disposer de prévisions exactes et réalistes pour s’assurer que les politiques climatiques donnent des résultats optimaux. La TRNEE croit que ce rapport pourrait être utile au gouvernement en l’aidant à élaborer des politiques efficaces en donnant des exemples sur la façon dont les autres gouvernements prévoient les réductions d’émissions de GES à partir de leurs politiques et mesures.

Découlant des principales conclusions de la Réponse de la TRNEE à ses obligations en vertu de la LMOPK - 2007, l’objectif de ce rapport a été non seulement de définir les pratiques exemplaires internationales et d’en donner des exemples du point de vue de la méthodologie, mais aussi de mettre en évidence les pratiques exemplaires du point de vue de la gouvernance.

Nous avons, en particulier, cherché à répondre à deux questions essentielles :

• Méthodologie : Quelle est la méthodologie de prévision la plus efficace que les pays doivent appliquer?
  
• Gouvernance : Quelles sont les formes de gouvernance optimales permettant de s’assurer que les pratiques exemplaires de prévision sont respectées?

Nous avons choisi la méthode de l’étude de cas comme étant la plus appropriée. Dans la mesure du possible, des pays ayant des situations économiques ou nationales qui se rapprochaient le plus de celles du Canada ont été examinés. Il est important de souligner que la sélection d’études de cas pour fournir des exemples de pratiques exemplaires internationales dans la prévision des émissions de GES n’est pas aussi simple qu’il puisse paraître. À l’origine, notre intention était de sélectionner des pays faisant face à des défis semblables à ceux du Canada en matière de prévision des politiques sur les GES et qui appliquaient des pratiques exemplaires en méthodologie et en gouvernance, comme le mentionnent les sections 4.1 et 4.2. Ces études de cas ont révélé que certains pays utilisaient des pratiques exemplaires du point de vue de la méthodologie et d’autres pays, du point de vue de la gouvernance, mais que ce n’étaient pas tous les pays qui appliquaient les pratiques exemplaires dans les deux domaines ^[7]. Un autre objectif initial de ce rapport était de mettre en évidence les pratiques exemplaires dans des administrations infranationales, en particulier certaines provinces canadiennes et certains États américains. Aucune province, toutefois, n’a publié de plans détaillés contenant des prévisions des politiques sur les émissions ^[8], soulevant des questions à propos de la méthodologie sur laquelle reposent leurs plans.

Pour nous assurer de la rigueur de notre recherche, de notre analyse et de nos conclusions, ce rapport a été révisé par des collègues, à savoir plusieurs experts réputés en économie ^[9]. En plus de cette approbation par des collègues, le rapport définitif a été révisé et examiné par des membres de la TRNEE.

3 Pour de plus amples renseignements, voir http://www.nrtee-trnee.ca/fra/publications/c288-reponse-2007/index-c288-reponse-2007-fra.html.

4 Simpson, J., Jaccard, M. et Rivers, N. (2007). Hot Air: Meeting Canada’s Climate Change Challenge, Toronto, McLelland and Stewart, p.165.

5 Prière de consultez l’annexe B pour une description de ces effets.

6 Environnement Canada (2008), « Plan sur les changements climatiques pour la Loi de mise en œuvre du Protocole de Kyoto», p. 30.

7 Ce sujet est discuté en profondeur dans la section 4.4.1.

8 Ce sujet est discuté en profondeur dans la section 4.1.

9 Prière de consulter L'avis au lecteur pour de plus amples détails