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La Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada (EC) a procédé à une évaluation de la participation du Canada à la Commission de coopération environnementale (CCE). Ce projet a été retenu à des fins d'évaluation puisque le Canada participe à la CCE depuis 1994 et qu'aucune évaluation officielle de cette participation n'avait encore été réalisée. Le fait que la contribution financière du Canada à la CCE (3 millions de dollars US par année depuis 1994) représente la plus importante contribution d'EC à une organisation internationale rendait une telle évaluation encore plus nécessaire, particulièrement pour s'assurer que le Canada profite effectivement des ressources publiques confiées à cette organisation internationale. Ce rapport présente les constatations, les conclusions et les recommandations de l'évaluation. Nous joignons aussi la réponse de la direction aux recommandations, produite par la haute direction d'EC.
L'évaluation avait pour but d'examiner la participation du Canada à la CCE. Plus particulièrement, l'évaluation a cherché à déterminer si et comment le Canada avait profité des efforts déployés par la CCE pour atteindre les objectifs de l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l'environnement (ANACE), qui a donné lieu à la création de la CCE, dans quelle mesure il y avait contribué et quelles en avaient été les répercussions. L'évaluation comportait un examen exhaustif des domaines suivants : les principales activités de fond de la CCE, les dimensions de gouvernance ayant trait à la CCE et au gouvernement canadien, et les dimensions opérationnelles et organisationnelles de la CCE, y compris les processus administratifs et financiers de la Commission. On a accordé une attention particulière au rôle joué par EC, qui est le ministère fédéral responsable des contributions financières versées à la CCE.
L'évaluation a porté sur les quatre questions d'évaluation suivantes :
Pour appuyer le processus d'évaluation du début à la fin, on a constitué un comité d'évaluation. Ce comité était composé de fonctionnaires de la Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'EC (l'Équipe du projet d'évaluation) ainsi que de gestionnaires de programmes engagés dans des activités relatives à la CCE, à EC et au MAECI. L'un des volets importants du processus d''évaluation était le partage des constatations et des rapports provisoires avec des particuliers, des groupes et/ou des comités pour leur permettre de valider les constatations et/ou de fournir une rétroaction avant l'achèvement du rapport. Dans cette optique, on a organisé des sessions distinctes avec les groupes suivants : les membres du Comité d'évaluation, les membres du Conseil de l'intégration stratégique d'EC (composé de hauts fonctionnaires d'EC), les cadres supérieurs du Secrétariat de la CCE, des représentants des provinces pertinentes, et des représentants suppléants et des responsables des deux autres Parties à l'ANACE, c'est-à-dire le Mexique et les É.-U. Des exemplaires du rapport provisoire ont aussi été transmis aux cadres supérieurs de la Direction, aux membres du Comité d'évaluation, aux cadres supérieurs du Secrétariat de la CCE, aux représentants des provinces pertinentes, et aux représentants des gouvernements des É.-U. et du Mexique.
Conformément aux pratiques exemplaires, l'approche de l'évaluation a comporté le recours à de multiples sources de données et voies d'enquête, y compris un examen des documents, des entrevues avec des répondants clés, la surveillance des médias et des comparaisons organisationnelles portant sur le mandat, les activités et les pratiques opérationnelles d'autres organisations.
Nous présentons ci-dessous les deux niveaux des constatations formulées dans le rapport : celles qui ont trait exclusivement à la CCE et celles qui ont trait exclusivement à la participation du Canada à l'organisation.
En premier lieu, les constatations des rapports d'examen précédents de la CCE (Rapport du Comité d'examen indépendant (1998) et Rapport du Comité d'examen décennal (2004)) demeurent pertinentes aujourd'hui. Ces constatations sont les suivantes : i) la CCE continue de faire avancer la coopération environnementale en Amérique du Nord, particulièrement dans le domaine du partage de l'information et du renforcement des capacités; ii) la prise de décisions à la CCE demeure un défi; et iii) il est toujours nécessaire de cibler le travail et de produire des résultats concrets et mesurables. L'évaluation a aussi constaté que la façon de faire de la CCE a évolué au fil du temps, particulièrement en ce qui a trait : i) aux nouveaux efforts de planification à l'échelle de l'organisation, ii) à l'accroissement du niveau de surveillance du Secrétariat par les Parties et iii) au désir d'améliorer les communications de la Commission. Enfin, en raison de certains facteurs opérationnels, il est parfois plus difficile de faire face à l'évolution du contexte et/ou de maintenir une organisation efficace. Ces facteurs portent surtout sur : i) le manque de planification des ressources humaines à la CCE, ii) le caractère exhaustif et la clarté des politiques et des pratiques administratives de la CCE, et iii) la transparence des pratiques budgétaires et financières.
On a montré que la participation du Canada à la CCE répondait à un réel besoin canadien en ce qui a trait à sa capacité d'aider le gouvernement fédéral à intégrer ses programmes environnemental et économique. Le fait que de tels efforts soient déployés dans une Amérique du Nord intégrée sur le plan économique, par l'entremise d'une collaboration intergouvernementale qui met l'accent sur la participation du public et la transparence, rend la CCE d'autant plus pertinente. Toutefois, on estimait en général que la CCE n'avait pas réalisé ses pleines possibilités. On se préoccupait surtout des répercussions restreintes de la CCE sur la prise de décisions qui, de l'avis d'un bon nombre de personnes, témoignent d'un manque d'appui à l'organisation par le gouvernement fédéral du Canada.
En ce qui a trait à la question d'évaluation portant sur la réussite, on a constaté que la participation du Canada semble procurer les plus grands avantages en matière de coopération environnementale. On a aussi constaté qu'il demeurait difficile d'établir un lien entre les améliorations de la politique canadienne et la CCE (c.-à-d. l'utilisation restreinte des travaux de la CCE par le gouvernement fédéral du Canada, l'absence de mécanismes au Canada permettant de tirer des enseignements des activités et rapports de la CCE, y compris le processus de communications sur les questions d'application). En ce qui a trait au commerce et à l'environnement, l'évaluation a constaté que la baisse des attentes des responsables canadiens quant aux avantages des travaux exécutés par la CCE dans ce domaine était généralement attribuable à des réalités factuelles et institutionnelles (p. ex. litiges commerciaux limités et collaboration entre les milieux du commerce et de l'environnement) ainsi qu'au fait que les discussions stratégiques canadiennes ont évolué pour privilégier les liens plus généraux entre l'économie et l'environnement. Enfin, la participation de la population canadienne à la CCE semblait plutôt limitée. La perception générale voulant que le gouvernement fédéral n'ait pas suffisamment appuyé l'organisation, et le souhait permanent que la CCE améliore ses communications et sa sensibilisation expliquent le fait que les intervenants et la population du Canada ne s'engagent pas dans la CCE ou ne la comprennent pas.
Outre les constatations ci-dessus, la conception de la participation du Canada à la CCE (c.-à- d. l'absence d'un mécanisme d'élaboration et d'harmonisation des positions canadiennes à apporter à la CCE, le manque de surveillance du rendement de la participation d'EC) explique le manque d'intégration réciproque de la CCE et du Programme canadien et permet de comprendre pourquoi les efforts canadiens ont eu tendance à privilégier les opérations plutôt que le contenu. À cet égard, la constatation voulant que les Parties exercent une surveillance administrative et financière accrue de la gestion du Secrétariat (p. ex. dans le domaine de l'assurance de la qualité, du budget et des finances, et de la dotation professionnelle) a aussi accentué l'accent notable mis sur les discussions d'ordre opérationnel. L'analyse des processus administratifs et financiers de la CCE réalisée par l'évaluation a effectivement indiqué qu'il y avait place à l'amélioration relativement à l'efficacité et à la transparence de ces processus. En ce qui a trait à l'exécution, les groupes d'intervenants canadiens croient en général qu'on n'a pas réalisé les pleines possibilités de la CCE et que le gouvernement fédéral pourrait l'appuyer plus activement.
Enfin, bien qu'elles ne soient pas axées exclusivement sur l'Amérique du Nord, les principales organisations auxquelles le Canada participe interviennent dans des domaines d'activités semblables à ceux de la CCE, ce qui laisse entrevoir la perspective d'une meilleure harmonisation des interventions canadiennes à la CCE et dans d'autres forums internationaux. Compte tenu des ressemblances et/ou des synergies entre le travail de la CCE et le travail effectué dans d'autres organisations ainsi que de la régularité du financement de la CCE par les trois gouvernements, il semble exister des possibilités pour la CCE de se ménager de nouveaux créneaux afin de bien positionner ses contributions, et d'accroître la collaboration et profiter de l'effet de levier des ressources financières et en nature.
Dans l'ensemble, l'évaluation conclut qu'il y a place à l'amélioration concernant la participation du Canada à la CCE (c.-à-d. en ce qui a trait à une meilleure intégration réciproque du travail de la CCE et du programme canadien, en veillant à ce que les préoccupations et les intérêts du Canada en matière de politiques soient communiqués à la CCE, afin que la population canadienne comprenne mieux la CCE et la participation du Canada à cette organisation, et que l'on rende compte avec plus de précision des ressources publiques confiées à la CCE). En outre, après plus de 10 années d'existence, toutefois, d'aucuns croient que la CCE n'a pas donné sa pleine mesure. Malgré certains changements récents, il faut aussi apporter des améliorations dans certains domaines clés de la CCE (p. ex. dans les domaines de la prise de décisions, de la production de résultats concrets et mesurables, et de la transparence et de l'efficacité de l'environnement de la CCE sur les plans de la gestion et de l'administration). Puisqu'on a déterminé que les constatations propres à la CCE étaient étroitement liées à la participation du Canada à l'organisation, il sera important que le Canada, particulièrement EC, collabore avec les deux autres Parties à l'ANACE et le Secrétariat de la CCE en vue d'apporter des améliorations aux domaines connexes clés.
Environnement Canada devrait élaborer un plan complet concernant son engagement à participer à la CCE. Ce plan devrait détailler le rôle du Ministère en regard de la CCE, particulièrement :
La mise en oeuvre des recommandations ci-dessus devrait permettre une meilleure intégration réciproque des travaux de la CCE et du Programme canadien. Elle devrait aussi garantir que les préoccupations canadiennes sur le plan des politiques soient communiquées à la CCE afin que la population canadienne comprenne mieux la CCE et la participation du Canada à cette organisation. Enfin, elle devrait permettre de rendre compte avec plus de précision des ressources publiques confiées à la CCE.
Environnement Canada devrait collaborer avec d'autres Parties à l'ANACE ainsi qu'avec le Secrétariat de la CCE pour aider la Commission à s'orienter vers une approche axée sur les résultats en matière de planification, de budgétisation et de gestion :
La mise en oeuvre des recommandations ci-dessus devrait améliorer la transparence et l'efficacité de l'environnement de la CCE sur les plans de la gestion et de l'administration. Elle aidera aussi la CCE à s'assurer que les ressources : 1) sont affectées en tenant compte des priorités des Parties en matière de politique publique ainsi que de l'évolution des intérêts et des besoins; 2) permettent d'obtenir des résultats mesurables qui devraient être communiqués à la population de l'Amérique du Nord.
Environnement Canada (EC) est en accord avec la recommandation.
La CCE est une institution unique et innovatrice qui permet au Canada de travailler en coopération avec les États-Unis et le Mexique, sur de multiples questions environnementales, tout en collaborant activement avec la société civile. Sa mission1 demeure aussi valide aujourd'hui que lors de la signature de l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l'environnement (ANACDE) et l'Accord de libre-échange de l'Amérique du Nord (ALENA). Cette mission, le vaste mandat de la CCE et la complexité des problèmes écologiques auxquels fait face l'Amérique du nord, rend impératif, tel que proposé par cette recommandation, que le leadership et l'engagement d'EC soit aussi stratégique et efficace que possible.
À cette fin, d'ici le 31 décembre, 2007, EC développera un plan afin d'optimiser l'efficacité de la participation du Canada au sein de la CCE. Le plan présentera les objectifs généraux qui guideront la participation de Canada au sein de la CCE et proposera un cadre pour mieux aligner la participation d'EC à la CCE avec les priorités canadiennes établies. Cet alignement se réalisera par l'entremise de mécanismes qui lieront les priorités du ministère et du gouvernement de manière plus globale, aux processus de planification de la CCE. Le plan inclura également un mécanisme de reddition de compte afin de faire le suivi de l'impact des travaux et activités de la CCE sur le développement des politiques au Canada.
Quelques étapes vers l'optimisation de la participation d'EC au sein de la CCE ont déjà débutés. EC a augmenté les ressources allouées au dossier de la CCE et évalue présentement la pertinence stratégique du programme de travail actuel de la CCE vis-à-vis des priorités canadiennes. Ce travail sera entrepris en étroite collaboration avec le Ministère des affaires étrangères et du commerce international (MAECI), ainsi qu'avec les trois provinces signataires à l'Accord intergouvernemental canadien sur l'ANACDE. Les recommandations, conseils et points de vue du Comité consultatif public mixte (CCPM) et/ou du Comité consultatif national (CCN) seront considérés dans la prise de décision.
Environnement Canada (EC) est en accord avec la recommandation.
EC reconnaît l'importance de travailler étroitement avec les autres Parties à l'ANACDE et avec le Secrétariat de la CCE pour voir à l'amélioration continue et à la modernisation des politiques de la CCE relative à la planification, à la budgétisation et à la gestion. EC fera la promotion des éléments suivants avec les autres Parties à la CCE et avec le Secrétariat de la CCE:
Ce travail axé sur l'efficacité a déjà débuté. Lors de la rencontre du Conseil de 2004, les Parties de l'ANACDE ont pris l'engagement de rationaliser les travaux de la CCE et de faire en sorte que l'organisation soit reconnue pour ses résultats tangibles et mesurables en matière environnementale. Le développement d'un cadre de mesure de rendement a pris plus de temps que prévu, mais les trois Parties de la CCE s'efforcent de travailler afin que celui-ci soit inclus au prochain Plan opérationnel de la CCE pour la période 2008-2010. Les Parties ont également discuté du besoin de développer des critères pour la détermination du contenu du programme de travail et se sont mis d'accord pour appuyer une stratégie de communications.
Le leadership du Canada au sein de la CCE continuera à mettre l'emphase sur un partenariat au sein de la CCE qui soit efficace qui réponde aux attentes de tous et qui se basent sur les principes identifiés au Plan stratégique 2005-2010 de la CCE: la souplesse et le soutien mutuel; l'ouverture et la transparence; et la reddition de comptes. C'est dans cet esprit que le Canada s'est toujours engagé au sein de la CCE et qu'il souhaite continuer de s'impliquer.
1 Encourager la coopération et la participation du public afin de favoriser la conservation, la protection et l'amélioration de l'environnement en Amérique du Nord pour le bien-être des générations actuelles et futures, dans le contexte des liens économiques, commerciaux et sociaux de plus en plus nombreux qui unissent le Canada, le Mexique et les États-Unis.