Évaluation de la participation du gouvernement fédéral à l'Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto

Juillet 2008

Étapes d'approbation du rapport

Étape de planification terminée - septembre 2007
Acheminement du rapport à la direction, pour réponse - mars 2008
Réception de la réponse de la direction - mai 2008
Rapport terminé - mai 2008
Rapport approuvé par le Comité ministériel de la vérification et de l'évaluation - juillet 2008

Acronymes utilisés dans le rapport

APECA - Agence de promotion économique du Canada atlantique
CDI - Comité directeur intergouvernemental
CGRR - Cadre de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats
CIC - Citoyenneté et Immigration Canada
DEO - Diversification de l'économie de l'Ouest Canada
FCIS - Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique
IRSRT - Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto
LCEE - Loi canadienne sur l'évaluation environnementale
LEED - Leadership in Energy and Environmental Design
PIB - Produit intérieur brut
RHDCC - Ressources humaines et Développement des compétences Canada
RTA - Région de tri d'acheminement
SCT - Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada
SRSRT - Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto

Remerciements

L'équipe du projet d'évaluation, formée d'Alexandre Lafrance et de Tom Golem, sous la direction de Francine Bélanger, directrice du Secrétariat fédéral de l'Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto, et de Karine Kisilenko, Shelley Tice et William Blois sous la direction de Shelley Borys, directrice de l'Évaluation, souhaite remercier les personnes qui ont contribué à ce projet et, particulièrement, toutes les personnes interrogées pour leur point de vue et leurs commentaires, qui étaient essentiels pour mener à bien cette évaluation.

Ce rapport d'évaluation a été préparé par R.A. Malatest & Associates Ltd. pour Environnement Canada.

Table des matières

RÉSUMÉ

1.0 INTRODUCTION

2.0 CONTEXTE

3.0 CONCEPTION DE L'ÉVALUATION

4.0 RÉSULTATS

5.0 CONCLUSIONS

6.0 RECOMMANDATIONS

7.0 RÉPONSE DE LA DIRECTION

Annexe 1 : Éléments évalués et questions aux fins de l'évaluation
Annexe 2 : Liste des documents consultés
Annexe 3 : Liste des personnes interrogées
Annexe 4 : Carte des régions de tri d'acheminement du secteur riverain de Toronto
Annexe 5 : Description des sites utilisés aux fins de comparaison
Annexe 6 : Description des projets de l'IRSRT

RÉSUMÉ

Ce rapport présente les résultats de l'évaluation, menée au nom d'Environnement Canada, de la participation fédérale à l'Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto (IRSRT). L'évaluation portait sur la pertinence, la conception, la prestation, le rapport coût?efficacité et les autres options, et la réussite du volet fédéral de l'IRSRT depuis ses débuts en 2000-2001.

Les conclusions de l'évaluation sont fondées sur les sources de données suivantes :

Profil du programme

L'Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto (IRSRT) est une initiative de renouvellement d'infrastructure urbaine, conçue pour contribuer au développement urbain durable du secteur riverain de Toronto. L'IRSRT a été lancée en octobre 2000. Elle constitue un partenariat entre le gouvernement du Canada, la province de l'Ontario et la ville de Toronto. Chacun des ordres de gouvernement a annoncé un engagement en matière de financement de 500 millions de dollars, pour un total de 1,5 milliard de dollars. Bien que le groupe de travail et l'annonce du financement aient soutenu la candidature de Toronto pour la tenue des Jeux olympiques et paralympiques, les engagements pris par les trois ordres de gouvernement envers le projet de revitalisation ont été maintenus malgré le rejet de la candidature olympique.

L'investissement fédéral dans l'IRSRT se fait par l'entremise d'un programme de contribution avec la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto (SRSRT), également connue sous le nom de Waterfront Toronto, une société sans but lucratif qui a été mise sur pied pour superviser la revitalisation du secteur riverain. Les projets de revitalisation du secteur riverain sont financés par des accords de contribution latéraux, bilatéraux ou trilatéraux entre un ou plusieurs des trois ordres gouvernementaux et la SRSRT.

Au départ, l'investissement fédéral dans l'IRSRT était réparti sur une période de sept ans, soit de 2000-2001 à 2007-2008. Les fonds provenant des ordres provincial et municipal sont répartis sur une période plus longue, soit de 2000-2001 à 2014-2015. En mai 2007, puisque des délais imprévus ont retardé la dépense du financement alloué, l'engagement du gouvernement fédéral en matière de financement envers l'IRSRT a été prolongé jusqu'en 2010-2011.

De la contribution fédérale de 500 millions de dollars, 410 millions de dollars sont gérés par le Secrétariat fédéral de l'IRSRT et sont alloués au financement sous forme de contribution et aux dépenses de fonctionnement et d'entretien. Les 90 millions de dollars restants ont été alloués à deux projets par l'entremise de modalités distinctes entre Transports Canada (25 millions de dollars pour le lien air-rail) et Infrastructure Canada (65 millions de dollars pour l'amélioration du GO Transit).

Pertinence

La revitalisation du secteur riverain de Toronto cadre avec les priorités fédérales. Depuis longtemps, le gouvernement fédéral participe à diverses initiatives similaires à celle de l'IRSRT en matière de réaménagement urbain et de renouvellement des infrastructures au Canada. Les gouvernements fédéraux d'autres pays soutiennent également des initiatives de grande envergure visant les secteurs riverains. De plus, la participation fédérale à l'IRSRT va de pair avec les priorités actuelles du gouvernement du Canada en matière de leadership économique et d'amélioration de l'environnement.

Le besoin à l'égard de la participation fédérale à l'IRSRT est justifié. Grâce à la participation fédérale à l'IRSRT, ainsi que celle de la ville de Toronto et de la province de l'Ontario, les travaux de revitalisation ont bénéficié d'une meilleure coordination en ce qui a trait à la planification et au développement. De plus, l'évaluation montre que sans la participation du gouvernement fédéral, le projet d'envergure de revitalisation du secteur riverain de Toronto aurait été aux prises avec des contraintes ou des défis considérables.

L'IRSRT a souffert du fait que son Secrétariat fédéral ne relève pas d'un ministère stable et approprié. La responsabilité de la participation fédérale à l'IRSRT incombe au ministre fédéral responsable de Toronto ou de l'Ontario et, par conséquent, la participation fédérale à l'IRSRT a été confiée à cinq ministères différents depuis 2000. Cette situation a fréquemment été à l'origine d'un décalage entre les objectifs du Secrétariat et ceux du ministère fédéral parrainant l'Initiative. À l'heure actuelle, le Secrétariat relève d'Environnement Canada. Bien que ce ministère convienne mieux que les précédents en raison des objectifs environnementaux de l'IRSRT, rappelons que les projets d'infrastructure fédéraux sont généralement concentrés à Infrastructure Canada.

Conception, prestation et rapport coût-efficacité

L'affectation des fonds du gouvernement fédéral pour l'IRSRT s'est faite plus lentement que prévu. À ce jour, le Secrétariat fédéral de l'IRSRT a affecté environ 124 millions de dollars de l'investissement fédéral prévu de 410 millions de dollars pour l'Initiative. Bien que des travaux aient été effectués relativement à divers projets de l'IRSRT, les activités de revitalisation n'ont pas progressé au rythme prévu, ce qui a eu pour effet de ralentir la dépense des fonds fédéraux affectés à l'IRSRT.

La SRSRT et les trois ordres de gouvernement ont tenté d'accélérer l'exécution de la revitalisation, notamment par des processus de gestion de projets améliorés, un niveau supérieur en dotation de personnel à la SRSRT, l'affectation stratégique du financement public aux projets, ainsi que d'autres mesures.

Les trois ordres de gouvernement ont également approuvé un plan de financement pluriannuel qui prévoit l'affectation totale de l'investissement de chaque gouvernement à la revitalisation du secteur riverain avant la date limite de chacun. Cependant, étant donné que moins du tiers des 410 millions de dollars des fonds fédéraux gérés par le Secrétariat fédéral de IRSRT ont été dépensés par le gouvernement fédéral à ce jour, ce dernier doit relever le défi de dépenser la totalité du financement des projets avant la fin de l'exercice financier de 2010-2011.

La mise sur pied d'une société pour mettre en œuvre les activités de revitalisation est un instrument efficace pour réaliser les objectifs de l'IRSRT, mais les activités de la SRSRT n'ont pas satisfait aux attentes relatives aux échéanciers. La SRSRT a été mise sur pied pour superviser et diriger la revitalisation du secteur riverain. L'utilisation d'une société indépendante pour gérer les activités de revitalisation d'un secteur riverain est une méthode couramment utilisée par les administrations au Canada et à l'étranger. Toutefois, les conclusions de la recherche menée dans le cadre de ce rapport suggèrent que la SRSRT a éprouvé des difficultés à maintenir la cadence de la réalisation des activités de revitalisation de façon à respecter les échéances du gouvernement fédéral en ce qui concerne le financement de l'IRSRT. En conséquent, les dates limites de l'IRSRT pour le fédéral ont été reportées et la Société accuse un retard dans la dépense du financement sous forme de contribution du gouvernement fédéral.

Le Secrétariat fédéral de l'IRSRT semble faire preuve d'une optimisation des ressources. Le Secrétariat fédéral de l'IRSRT assume une tâche particulière puisqu'il gère directement un programme de contribution servant au financement fédéral d'infrastructure au sein d'Environnement Canada. Le Secrétariat fédéral de l'IRSRT semble faire preuve d'une optimisation des ressources puisque son ratio de dépenses de fonctionnement et d'entretien par rapport aux paiements de contribution se compare avantageusement à celui d'Infrastructure Canada.

Les résultats de l'évaluation ont révélé que, en général, le Comité directeur intergouvernemental n'est pas considéré comme un instrument de gouvernance efficace, alors que le groupe de travail sur les activités donne l'impression d'avoir bien coordonné les activités de l'IRSRT. La supervision gouvernementale de l'IRSRT est assurée par le Comité directeur intergouvernemental (CDI). Les constatations tirées de l'évaluation suggèrent qu'il n'a pas été un instrument efficace en raison de la rareté des réunions et de la rotation parmi les membres du gouvernement fédéral, attribuable aux changements au sein de la haute direction lorsque le Secrétariat changeait de ministère. Un groupe de travail sur les activités a également été mis sur pied pour gérer les accords de contribution de l'IRSRT à l'échelle des gouvernements; il semble être un instrument efficace en matière de communication et de coordination.

Bien que le recours à un programme de contribution pour verser le financement à l'IRSRT ait permis au gouvernement fédéral de superviser son financement, cette méthode a été perçue comme étant exigeante sur le plan administratif. L'utilisation d'un programme de contribution a permis de garantir que le financement fédéral soit dépensé conformément aux modalités prévues. Puisque plusieurs accords de contribution avec la SRSRT mettaient en jeu plus qu'un ordre de gouvernement, le processus s'est avéré complexe. Par conséquent, plusieurs intervenants de la SRSRT ont trouvé que le recours à un programme de contribution pour verser le financement de l'IRSRT comportait des exigences excessives et demandait beaucoup de temps sur le plan de l'administration et en matière de rapports.

Les exigences supplémentaires en matière d'indemnisation des trois ordres de gouvernement pour les projets de l'IRSRT ont été perçues comme ayant eu un effet négatif sur le respect des échéances des activités de revitalisation. Les clauses d'indemnisation des accords de contribution de l'IRSRT exigent de la part des entrepreneurs indépendants et de tout autre bénéficiaire admissible (par exemple, les fournisseurs qui exécutent les activités d'un projet sous la direction de la SRSRT) qu'ils assument la responsabilité illimitée de leurs services. Cette exigence a parfois donné l'impression d'avoir ralenti la négociation des contrats entre la SRSRT et ses fournisseurs, et avoir limité l'éventail de fournisseurs souhaitant offrir leurs services à la SRSRT. La SRSRT et les trois gouvernements bailleurs de fonds ont entamé un dialogue dans le but de trouver des solutions satisfaisantes pour tous afin de faire évoluer les choses en termes de gestion du risque.

Réussite

Les accords de contribution ont principalement financé la planification, la conception, les évaluations environnementales et la restauration des sites. Le gouvernement fédéral a signé 32 accords de contribution avec la SRSRT. Ces accords avaient pour objet le financement d'un vaste éventail de projets, qui portaient notamment sur la planification, la conception, les évaluations environnementales, l'acquisition de terrains et la restauration des sites. De plus, un petit nombre d'accords portait sur la réalisation de projets de construction, notamment sur l'aménagement d'un cours d'eau, l'amélioration des secteurs riverains de John Quay et York Quay, l'achèvement du parc Ireland et le financement d'un organisme sans but lucratif pour l'établissement d'un théâtre d'été dans le secteur riverain.

Les projets ont connu divers problèmes qui ont occasionné des retards. Les projets n'ont pas été entrepris ou terminés dans les délais prévus. Les accords de financement avec plusieurs gouvernements étant complexes, beaucoup de temps doit être consacré à l'organisation et à l'administration. Un des défis pour la SRSRT a été de satisfaire aux exigences des trois bailleurs de fonds gouvernementaux, étant donné que chaque ordre de gouvernement a ses propres exigences en matière de gestion de financement. Les projets ont également comporté des consultations exhaustives auprès des intervenants et du public. En outre, les évaluations environnementales mettant en jeu trois ordres de gouvernement peuvent exiger beaucoup plus de temps lorsqu'il s'agit de projets complexes. Les répondants clés ont également indiqué d'autres raisons pour le retard des projets, notamment le piétinement des négociations visant l'acquisition de terrains. Dans certains cas, les exigences en matière d'indemnisation pour les entrepreneurs travaillant sur des projets de l'IRSRT ont également compliqué le processus d'appel d'offres.

Il est trop tôt pour évaluer dans quelle mesure l'IRSRT a eu des retombées économiques significatives. Puisque la plupart des travaux de l'IRSRT terminés à ce jour portaient sur la planification, la conception et la préparation en vue de la construction, il est trop tôt pour évaluer l'incidence économique globale de l'IRSRT. Cependant, les premiers effets positifs sur l'économie se sont fait sentir après l'achèvement de l'aménagement du cours d'eau à Western Beaches et d'autres projets.

L'IRSRT fédérale a fait preuve d'une approche respectueuse de l'environnement pour ce qui est de la revitalisation. L'IRSRT fédérale fait preuve d'une approche respectueuse de l'environnement pour ce qui est de la revitalisation, comme le prouve le recours constant aux évaluations environnementales, ainsi que la mise en application des principes de développement durable par la SRSRT.

L'IRSRT a encouragé une sensibilisation et une participation accrues au sein de la collectivité à l'égard de la planification du secteur riverain et de la mise en œuvre des projets. Les activités de l'IRSRT, telles que mises en œuvre par la SRSRT, ont encouragé une plus grande sensibilisation et participation au sein de la collectivité à l'égard de la planification du secteur riverain et de la mise en œuvre des projets. Cet état de fait s'est concrétisé lors de la tenue, par la SRSRT, de plusieurs consultations et réunions auxquelles le public et les intervenants ont assisté en grand nombre, ainsi que grâce à une importante couverture médiatique.

On constate une certaine augmentation de l'accessibilité au secteur riverain à la suite de la participation fédérale à l'IRSRT, et d'autres travaux visant à faciliter l'accès aux secteurs sont prévus ou en cours. L'accessibilité au secteur riverain a été améliorée notamment grâce aux améliorations apportées à l'aménagement paysager et aux promenades le long de John Quay et York Quay. Divers espaces de loisirs et parcs devraient être terminés en 2008.

Selon les plans généraux, plus de 12 000 unités de logement sont prévues dans le secteur riverain de West Don Lands et d'East Bayfront. Ces deux secteurs relieront le centre-ville à la rive du lac et au corridor de la rivière Don.

Recommandations

Les quatre recommandations suivantes sont fondées sur les résultats et les conclusions de l'évaluation.

Recommandation no 1 :
Une fois la phase de mise en œuvre du programme terminée, il faudrait explorer davantage dans quelle mesure la composante fédérale de l'IRSRT a donné les résultats escomptés.

Recommandation no 2 :
Le Secrétariat fédéral de l'IRSRT devrait continuer à travailler de concert avec la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto afin d'établir des méthodes pour assurer l'utilisation en temps opportun des fonds fédéraux affectés à l'IRSRT.


Recommandation no 3 :
La pertinence du seuil de 10 millions de dollars pour les accords de contribution du gouvernement fédéral devrait être réexaminée.

Recommandation no 4 :
Le gouvernement fédéral devrait continuer de collaborer avec la SRSRT, la ville de Toronto et la province de l'Ontario afin d'élaborer des politiques d'indemnisation qui répondent le mieux aux besoins de toutes les parties.

Réponse de la direction

Le secrétariat fédéral de l'Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto assume la responsabilité de la mise en œuvre de la réponse de la direction. Si l'Initiative de revitalisation du secteur riverain de Toronto passe à un autre ministère, le secrétariat fédéral s'engage à poursuivre la mise en œuvre de la réponse de la direction et veillera à ce que les représentants de la Direction de l'évaluation d'Environnement Canada aient l'occasion d'assurer la transition des résultats et des responsabilités se rattachant à cette évaluation au nouveau ministère responsable.

1. Une fois la phase de mise en œuvre du programme terminée, il faudrait explorer davantage dans quelle mesure la composante fédérale de l’IRSRT a donné les résultats escomptés.

Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT accepte cette recommandation.

Ainsi, le Secrétariat fédéral de l’IRSRT s’engage à explorer davantage les résultats escomptés du programme. Pour faciliter la mise en œuvre de cette recommandation, le Secrétariat fédéral de l’IRSRT a mis en réserve des fonds dans son enveloppe de fonctionnement et entretien pour couvrir les coûts liés à l’étude des résultats escomptés.

En mai 2008, le Secrétariat fédéral de l’IRSRT amorcera des discussions avec les responsables de l’évaluation ministérielle et du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada. Le plan de travail définira l’échéancier et les prochaines étapes du processus, le cas échéant. L'intention du plan de travail est de répondre aux attentes de toutes les parties et d’orienter le processus visant à explorer davantage les résultats attendus du programme.

2. Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT devrait continuer à travailler de concert avec la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto afin d’établir des méthodes pour assurer l’utilisation en temps opportun des fonds fédéraux affectés à l’IRSRT.

Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT accepte cette recommandation.

La Politique sur les paiements de transfert duSecrétariat du Conseil du Trésor du Canada stipule que l’aide accordée à des projets d'immobilisations doit toujours être sous la forme d’une contribution. Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT travaillera de pair avec ses homologues et la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto afin de veiller à ce que le financement fédéral soit dépensé d’ici le 31 mars 2011. Il s’agit notamment d’assurer à la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto la souplesse dont elle a besoin en matière de gouvernance pour poursuivre efficacement l’IRSRT, comme le prévoit la Loi de 2002 sur la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto, L.R.O.. Bien qu’une certaine souplesse en matière de gouvernance ait été accordée jusqu’à maintenant, il est prévu que pendant toute la durée de l’IRSRT, un certain nombre de demandes de gouvernance de la part de la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto seront présentées au Conseil du Trésor.

Par l’intermédiaire du groupe de travail sur les activités présidé par le Secrétariat fédéral de l’IRSRT, le gouvernement fédéral incitera la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto à déployer des efforts plus coordonnés dans l’élaboration d’accords de contribution, en mettant l’accent sur une utilisation des fonds selon les délais impartis. Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT s’engage à soulever cette question auprès de ses homologues lors de la prochaine rencontre du groupe de travail sur les activités. De plus, le Secrétariat fédéral de l’IRSRT demandera l’appui de la Société de revitalisation du secteur riverain de Toronto et de ses homologues pendant la négociation du prochain plan de financement à long terme des trois ordres de gouvernement afin de garantir l’affectation stratégique du financement du gouvernement fédéral aux projets qui peuvent être menés à terme avant la date limite du programme, soit le 31 mars 2011.

3. La pertinence du seuil de 10 millions de dollars pour les accords de contribution du gouvernement fédéral devrait être réexaminée.

Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT accepte cette recommandation.

Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT n’a pas reussi de faire abolir le seuil en 2007. ,Les raisons de maintenir le seuil de 10 millions de dollars étaient que le programme ne disposait pas d’éléments probants en matière d’évaluation et de vérification pour justifier l’abolition du seuil.  Présentement, le Secrétariat fédéral de l’IRSRT regroupe les projets similaires en une seule présentation en cherchant l’approbation de financement.

4. Le gouvernement fédéral devrait continuer de collaborer avec la SRSRT, la ville de Toronto et la province de l’Ontario afin d’élaborer des politiques d'indemnisation qui répondent le mieux aux besoins de toutes les parties.

Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT accepte cette recommandation.

Le Secrétariat fédéral de l’IRSRT s’affaire actuellement avec ses homologues par l’entremise du groupe de travail sur les activités et les représentants légaux de chacun afin de faire en sorte que les clauses d'indemnisation supplémentaires soient retirées du modèle d’accord de contribution au plus tard le 15 décembre 2008.

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