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Lorsque l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) est entré en vigueur en 1994, il a créé la plus grande zone de libre-échange au monde à l'époque. Bien que certaines dispositions de l'ALENA aient porté sur l'environnement, on a néanmoins soulevé certaines préoccupations au sujet des effets sur l'environnement d'un accroissement de l'activité économique3. Afin d'atténuer ces préoccupations, le Canada, le Mexique et les États-Unis (É.-U.) ont négocié un « accord parallèle » dans le domaine de l'environnement, intitulé l'Accord nord-américain de coopération dans le domaine de l'environnement (ANACE)4.
L'ANACE entre le gouvernement du Canada, le gouvernement des États-Unis du Mexique et le gouvernement des États-Unis d'Amérique, qui est entré en vigueur le 1er janvier 1994, vise à encourager la coopération et la participation du public afin de favoriser la conservation, la protection et l'amélioration de l'environnement en Amérique du Nord dans le contexte d'une intégration économique de plus en plus poussée entre le Canada, le Mexique et les É.-U. (ci-après les Parties). Il a aussi pour but de promouvoir l'application efficace de la législation de l'environnement de chacun des pays. L'ANACE a créé la Commission de coopération environnementale (CCE) pour faciliter la coopération trilatérale. La CCE est composée de trois éléments ou organismes principaux : un Conseil, un Secrétariat et un Comité consultatif public mixte (CCPM)5.
L'ANACE, par l'entremise de la CCE, est l'un des rares accords internationaux qui cherchent à permettre à divers pays de coopérer dans une foule de dossiers environnementaux6. Le vaste mandat de l'ANACE permet à la CCE de se pencher sur presque n'importe quel enjeu environnemental partout en Amérique du Nord7. À cet égard, la CCE a vu le jour pour aider à démontrer que l'Amérique du Nord est un ensemble d'écosystèmes interreliés et susciter une conscience environnementale régionale. De plus, il faut signaler l'engagement sans précédent des trois gouvernements à rendre compte, sur le plan international, de l'application de leur législation environnementale respective.
En plus de promouvoir la coopération environnementale, la CCE a, historiquement, joué un rôle dans l'examen des questions relatives au commerce et à l'environnement8. La création même de l'ANACE constituait un engagement par les gouvernements de l'Amérique du Nord à intégrer les questions reliées au commerce et à l'environnement aux autres considérations relatives au développement durable dans leur processus d'élaboration des politiques. En fait, l'ANACE a été le premier accord international à établir un lien entre la coopération environnementale et les relations commerciales. Le travail de la CCE à cet égard vise à favoriser des politiques et des mesures qui engendreront des avantages réciproques pour l'environnement, le commerce et l'économie. La CCE a aussi produit des analyses pour favoriser une meilleure compréhension des rapports entre le commerce et l'environnement (p. ex. évaluation permanente des effets environnementaux de l'ALENA depuis 1994). Sur le plan institutionnel, le paragraphe 10(6) de l'ANACE mentionne, entre autres, comment la CCE peut aider la Commission du libre-échange (CLE) de l'ALENA dans les dossiers liés à l'environnement (p. ex. en fournissant des informations ou des avis techniques aux comités, groupes de travail et autres organismes de l'ALENA, et en contribuant à la prévention ou au règlement des différends commerciaux liés à l'environnement).
L'ANACE se distingue aussi en raison de ses dispositions en matière de participation du public. Ces dispositions visent à optimiser la participation du public pour assurer un dialogue et un engagement ouverts et efficaces de la part de tous les secteurs de la population. Les mécanismes de participation du public ont habituellement cherché à diffuser de l'information et à réaliser des activités de sensibilisation et de consultation avec le public nord-américain concernant les activités de la CCE.
L'ANACE décrit de façon générale divers champs d'activités pour la CCE. Le programme de travail concerté vise à élaborer des projets touchant une vaste gamme de questions liées à l'environnement (article 10). Le processus de communications des citoyens sur les questions d'application est aussi un domaine d'intervention clé de la CCE qui vise à améliorer l'observation et l'application des lois de l'environnement en Amérique du Nord. Plus particulièrement, en vertu des articles 14 et 15, le processus de communications sur les questions d'application permet à toute personne ou ONG de l'Amérique du Nord de présenter à la CCE une communication alléguant que l'un des pays partenaires omet d'appliquer efficacement sa législation de l'environnement. Une communication peut donner lieu à une enquête du Secrétariat de la CCE, si le Conseil l'autorise, et à la publication d'un dossier factuel9. La CCE produit aussi des rapports (appelés couramment Rapports du Secrétariat) sur des questions environnementales présentant une importance régionale (article 13) et sur l'évaluation périodique de l'état de l'environnement nord-américain (article 2)10.
Chacune des Parties à l'ANACE verse la même contribution au budget de la CCE (chacun des pays paye 33,3 % du budget annuel de la CCE) et chacune est représentée également dans les structures de décision de la CCE. Depuis 1995, la contribution annuelle globale des trois pays est de 9 millions de dollars US. Cette somme n'a jamais été indexée au taux d'inflation ni rajustée pour tenir compte des fluctuations du taux de change. Environ la moitié du budget annuel de la CCE sert à financer l'exécution du programme de travail. Cela comprend l'appui aux groupes de travail et aux comités de la CCE qui élaborent et exécutent le programme de travail de la Commission. Le tiers du budget sert aussi à acquitter les dépenses reliées aux activités du Secrétariat de la CCE, conformément à l'ANACE (p. ex. rapports en vertu des articles 13, 14 et 15; appui au Conseil et au CCPM).
On a effectué en 1998 un examen pour marquer les quatre premières années d'existence de la CCE. Le Rapport du Comité d'examen indépendant (ci-après le rapport du CEI) portait sur un examen du fonctionnement et de l'efficacité de la CCE, et formulait des recommandations pour améliorer cette efficacité11. Le CEI était composé de trois membres (un de chaque pays) nommés par le Conseil en novembre 1997. En outre, pour marquer le dixième anniversaire de la CCE en 2004, on a procédé en 2003- 2004 à un examen décennal de la commission. Cette initiative a passé en revue la mise en oeuvre de l'ANACE au cours de ses premières 10 années d'existence et a recommandé des mesures à prendre pour aider le Conseil à tracer la voie à emprunter par la CCE au cours de la prochaine décennie. Cet exercice a été confié à un comité appelé Comité d'examen décennal de l'application de l'ANACDE, composé de six membres (deux de chaque pays) nommés par le Conseil de la CCE en octobre 2003. Le rapport du Comité (ci-après appelé le rapport du CEDAA), intitulé Dix ans de coopération environnementale en Amérique du Nord, a été présenté au Conseil de la CCE le 15 juin 200412.
La Déclaration de Puebla, signée en juin 2004 par le Canada, les É.-U. et le Mexique, qui présente la vision de la CCE pour le reste de la décennie, prend acte du rapport du CEDAA13. La Déclaration soulignait quelques objectifs que devait poursuivre la CCE, notamment de devenir :
La Déclaration de Puebla définissait aussi les trois priorités qui devaient fonder son programme de travail (par l'entremise d'un plan stratégique quinquennal axé sur les résultats), à savoir : l'information nécessaire à la prise de décisions, le renforcement des capacités, et les liens entre l'environnement et le commerce14. La priorité qui porte sur l'information nécessaire à la prise de décisions vise à « soutenir la prise de meilleures décisions en fournissant de l'information sur les importants défis à relever et les importantes possibilités à exploiter en matière d'environnement en Amérique du Nord ». La priorité relative au renforcement des capacités vise à « renforcer la capacité des trois pays à gérer les questions environnementales qui suscitent des préoccupations communes ». Ce travail comporte, par exemple, le partage des pratiques exemplaires de chacun des pays en ce qui a trait au respect des lois sur les espèces sauvages, à la performance environnementale du secteur privé, et à l'évaluation et à la gestion des substances chimiques préoccupantes. La priorité relative au lien entre l'environnement et le commerce vise à « promouvoir des politiques et des mesures qui engendreront des avantages réciproques pour l'environnement, le commerce et l'économie ».
Cette section donne un aperçu des rôles et responsabilités des trois principaux organes de la CCE, à savoir le Conseil, le Secrétariat et le Comité consultatif public mixte (CCPM), ainsi que des principaux comités de la CCE15. Après cet aperçu vient une description des rôles et responsabilités des principaux ministères du gouvernement fédéral du Canada engagés dans la mise en oeuvre de l'ANACE ainsi que des comités qu'a créés le gouvernement du Canada.
La CCE est dirigée par un conseil composé des ministres de l'Environnement des trois pays16. Le Conseil est l'organe de direction de la CCE. À ce titre, il est chargé, par example, de fixer les orientations générales de la CCE et d'approuver le programme et le budget annuels de la Commission. Le Conseil ministériel se réunit traditionnellement une fois l'an. Les représentants suppléants, c'est-à-dire les hauts responsables des trois organismes environnementaux qui représentent les membres du Conseil et qui exercent un pouvoir de décision, se réunissent environ quatre fois l'an et tiennent périodiquement des téléconférences. Le Conseil officialise habituellement ses décisions par l'entremise de résolutions.
Le Secrétariat de la CCE, à Montréal (avec un deuxième bureau à Mexico), exerce plusieurs fonctions. L'appui offert par le Secrétariat au Conseil comprend des tâches techniques, administratives et opérationnelles. Par exemple, le Secrétariat est chargé de préparer le programme de travail et le budget annuels ainsi que le rapport annuel de la CCE conformément aux instructions du Conseil. Il offre aussi de l'appui dans d'autres domaines, selon les instructions du Conseil. Aux termes de l'article 13 de l'ANACE, le Secrétariat peut aussi préparer des rapports au Conseil sur toute question relevant du programme annuel ou, à moins que le Conseil ne s'y objecte, sur toute question environnementale ayant trait aux fonctions coopératives de l'ANACE. L'article 14 lui confère des pouvoirs individuels en ce qui a trait au traitement des communications du public. Le Secrétariat de la CCE, qui réunit habituellement plus de 50 employés de soutien et professionnels, est dirigé par un directeur exécutif. Le directeur exécutif est nommé pour un mandat de trois ans, qui peut être renouvelé une seule fois pour la même durée, avec l'approbation du Conseil. Le poste est confié tour à tour à un citoyen de chacune des Parties.
Le Comité consultatif public mixte (CCPM) est composé de cinq citoyens nommés par chacun des trois pays, qui agissent à titre bénévole. Le Comité a pour mandat de fournir des avis au Conseil et d'informer le Secrétariat sur toute question qui relève de l'ANACE. L'information fournie peut comprendre de l'information pertinente d'ordre scientifique, technique ou autre, qui peut servir à élaborer un dossier factuel. Les membres du CCPM sont nommés par leurs gouvernements respectifs. Les 15 membres du Comité se réunissent habituellement quatre fois l'an avec le public. Au besoin, des sous-comités chargés de questions particulières peuvent tenir des réunions supplémentaires. Un des principaux rôles du CCPM est d'assurer l'inclusivité, la participation active du public et la transparence dans les activités de la CCE.
Le Comité permanent général (CPG) est chargé d'une bonne partie des activités courantes de surveillance. Il est constitué de représentants de chacune des Parties, qui relèvent habituellement de leurs représentants suppléants respectifs. Le CPG a pour but d'assurer une communication suivie entre le Secrétariat et les Parties relativement à toutes les dimensions de la mise en oeuvre de l'ANACE. À titre de principal point de liaison avec les Parties, le CPG communique régulièrement, de personne à personne ou au moyen de téléconférences, avec le personnel du Secrétariat et sert de point d'arrivée de tous les documents du Secrétariat. Les représentants des Parties siégeant au CPG interviennent, entre autres, pour s'assurer qu'on réponde en temps opportun aux besoins du Secrétariat en matière d'information et/ou d'action, et pour veiller à ce qu'on échange de l'information et des points de vue sur les enjeux d'intérêt mutuel17.
La CCE exécute l'essentiel de son programme de travail par l'entremise de divers groupes de travail composés presque exclusivement de fonctionnaires des gouvernements des trois Parties. Depuis 1995, le Conseil a créé quatre groupes de travail dans les domaines de la gestion des produits chimiques, de la biodiversité, de l'air et de l'application18. De plus, le Secrétariat et les groupes de travail ont eux-mêmes créé d'autres sous-comités pour orienter divers aspects bien précis de leurs travaux.
EC est le ministère fédéral chargé d'appuyer la CCE. À titre de principal point de liaison concernant les rapports du Canada avec la CCE, en général, et avec le Secrétariat de la CCE, en particulier, EC collabore étroitement avec d'autres ministères, particulièrement le MAECI, pour formuler les positions canadiennes relativement aux questions sur lesquelles se penche la CCE. EC collabore aussi avec d'autres ministères fédéraux concernant toute question pertinente, s'il y a lieu. Plus précisément, des fonctionnaires de Santé Canada, de Ressources naturelles Canada, de Parcs Canada et de Pêches et Océans Canada participent à l'exécution du programme de travail de la CCE.
Outre les activités de gestion courante, EC assure entre autres une coordination avec l'Alberta, le Manitoba et le Québec, les trois provinces signataires de l'Accord intergouvernemental canadien (AIC) relatif à l'ANACE, qui fixe les conditions pour la coordination de la coopération intergouvernementale relative à la mise en oeuvre de l'ANACE19. Un comité gouvernemental, composé des ministres responsables de l'environnement, ou de leurs représentants désignés, des trois gouvernements provinciaux signataires et du ministre fédéral de l'Environnement, a été constitué en vertu de l'article 3 de l'AIC. Ce comité a pour but de définir et de gérer la participation du Canada à l'ANACE. Aux termes de l'AIC, le comité gouvernemental devait se réunir une fois l'an, avant l'assemblée annuelle du Conseil. Toutefois, il ne s'est réuni qu'une fois. Des fonctionnaires de niveau opérationnel des quatre gouvernements se rencontrent périodiquement, souvent par téléconférence, afin de façonner les positions et les approches canadiennes, et d'alimenter les processus de planification et les projets de la CCE.
Dans le cadre de sa participation à la CCE, le gouvernement du Canada a créé un comité consultatif national (CCN), conformément à l'article 10 de l'AIC et à l'article 17 de l'ANACE. Ce dernier article prévoit qu'un tel comité, composé de membres de la population de la Partie respective (p. ex. représentants d'organisations non gouvernementales, citoyens, secteur privé) peut être réuni pour fournir des avis à sa Partie respective sur la mise en oeuvre et l'élaboration de l'ANACE. Les membres du CCN canadien, conformément à l'article 10 de l'AIC, sont nommés par le Comité gouvernemental susmentionné pour fournir des avis à ce dernier sur la mise en oeuvre et le développement de l'ANACE. Le CCN canadien peut aussi fournir des avis de son propre chef ou à la demande du Comité gouvernemental.
Les membres du CCN canadien se réunissent au moins une fois l'an. Les membres précédents du CCN canadien représentaient divers secteurs de la société civile, y compris le secteur privé, des administrations municipales, des organisations non gouvernementales et environnementales, et le milieu universitaire. Le mandat des membres du CCN a pris fin en mai 200620. Le ministre de l'Environnement, en consultation avec ses homologues provinciaux, est en voie de choisir les nouveaux membres du CCN.
3 On craignait entre autres ce qu'on a qualifié de « nivellement par le bas », c'est-à-dire que le libre- échange n'abaisse les normes environnementales ou n'entrave leur renforcement, et que les entreprises déménagent dans d'autres pays pour y tirer parti de normes moins rigoureuses en matière d'environnement. Cette crainte que des entreprises déménagent dans des pays aux normes moins rigoureuses en matière d'environnement est couramment associée à l'hypothèse du « paradis des pollueurs ».
4 L'Accord nord-américain de coopération dans le domaine du travail (ANACT) est un autre accord parallèle négocié par les trois pays et mis en oeuvre de concert avec l'ALENA.
5 Ces organismes, créés par l'ANACE, sont décrits plus en détail à la section 2.2. Nous signalons ici que l'ANACT a aussi créé une commission, la Commission de coopération dans le domaine du travail (CCDT), pour favoriser la coopération en matière de travail. La CCDT est composée d'un conseil et d'un secrétariat, situé à Washington, DC.
6 À certains égards, le Traité instituant la communauté européenne (qui existe depuis 1967 et qu'on appelle depuis 1993 l'Union européenne) est un autre exemple d'un accord international qui, entre autres, vise la coopération entre divers pays en matière d'environnement. On trouvera les principaux articles pertinents du traité à : http://europa.eu/.
7 Voici quelques exemples de dossiers environnementaux sur lesquels la CCE s'est penchée : les menaces des substances toxiques pour la santé humaine, la protection de la biodiversité, le renforcement de l'application environnementale, et la santé des enfants et l'environnement.
8 Comme il en sera question ci-dessous, le domaine du commerce et de l'environnement est récemment devenu (en 2004) l'une des priorités du programme de coopération de la CCE.
9 Un dossier factuel, par exemple, fait état du contexte de la question soulevée dans la communication et présente des faits qui étayent les allégations selon lesquelles on omet d'appliquer efficacement ladite législation de l'environnement.
10 Nous faisons remarquer ici qu'on n'a produit qu'un seul un rapport, qui portait sur l'état de l'environnement de l'Amérique du Nord.
11 L'ANACE exige que le Conseil qui régit la CCE en examine le fonctionnement et l'efficacité quatre années après son entrée en vigueur (le 1er janvier 1994).
12 Le rapport du CEDAA indiquait que le Comité avait pris en compte les constatations du CEI et qu'il avait fait fond sur l'analyse du CEI pour réaliser son propre examen.
13 La Déclaration de Puebla a été signée à la onzième session ordinaire du Conseil de la CCE, à Puebla, au Mexique, le 23 juin 2004.
14 On trouvera les détails sur les buts et objectifs découlant de ces priorités dans Regard vers l'avenir : Plan stratégique de la Commission de coopération environnementale pour 2005 à 2010.
15 Les détails des rôles et responsabilités des organes de la CCE sont décrits dans la partie 3 de l'ANACE (articles 9-16). On a aussi tiré des renseignements sur les organes de la CCE des documents suivants : ANACE, rapport du CEDAA et Regard vers l'avenir : Plan stratégique de la Commission de coopération environnementale pour 2005 à 2010.
16 Le Canada est représenté par le ministre de l'Environnement, le Mexique par le secrétaire à l'Environnement et les É.-U. par l'administrateur de la U.S. Environmental Protection Agency (EPA).
17 Mentionnons par exemple l'élaboration et la mise en oeuvre du programme et du budget annuels; la préparation du rapport annuel; les questions reliées à l'application des articles 14 et 15 de l'ANACE; les activités de coopération pertinentes; et ainsi de suite.
18 Les représentants suppléants ont créé, avec l'autorisation du Conseil, un Groupe de travail sur le commerce et l'environnement. Toutefois, le Conseil n'a jamais adopté de résolution concernant ce groupe de travail.
19 Puisque l'ANACE ne liait pas les provinces et les territoires canadiens lors de sa signature par le gouvernement fédéral, les provinces et territoires canadiens souhaitant assumer les obligations de l'ANACE ont été invités à signer l'AIC avec le gouvernement fédéral. L'article 18 de l'ANACE indique que chaque partie peut réunir un comité gouvernemental qui peut comprendre des représentants du gouvernement fédéral et des gouvernements des États ou des provinces pour lui fournir des avis sur la mise en oeuvre et le développement de l'ANACE.
20 En règle générale, on a nommé les membres du CCN canadien pour un mandat de trois ans.