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Cette section présente deux niveaux de constatations : celles qui ont trait exclusivement à la CCE et celles qui ont trait exclusivement à la participation du Canada à l'organisation. Signalons qu'à la différence des constatations relatives au Canada, qui sont réparties en fonction de la question d'évaluation (c.-à-d. la pertinence, la réussite, la conception et l'exécution, et la rentabilité), la section qui porte sur les constatations propres à la CCE met en relief les thèmes clés qui se sont dégagés durant l'évaluation en ce qui a trait à cette organisation internationale. Cette présentation veut aider le lecteur à mieux comprendre la participation du Canada à l'organisation. S'il y a lieu, on renvoie aux constatations propres à la CCE dans la section sur les constatations propres à la participation du Canada.
Cette section présente les constatations de l'évaluation ayant trait à la CCE.
Les constatations des rapports d'examen précédents de la CCE (CEI (1998) et CEDAA (2004)) demeurent pertinentes aujourd'hui. Ces constatations sont les suivantes : i) la CCE continue de faire avancer la coopération environnementale en Amérique du Nord, particulièrement dans le domaine du partage de l'information et du renforcement des capacités; ii) la prise de décisions à la CCE demeure un défi; iii) il est toujours nécessaire de cibler le travail et de produire des résultats concrets et mesurables.
Les progrès accomplis par la CCE en matière de coopération internationale ont été l'une des principales constatations de la présente évaluation29. La CCE a élaboré et élabore des programmes de travail relatifs à un certain nombre d'enjeux communs qui intéressent l'Amérique du Nord. Les personnes interviewées ont souligné le fait qu'outre les progrès accomplis par l'organisation pour réunir une quantité considérable d'information sur l'environnement nord-américain partagé, la CCE avait joué un rôle de premier plan à titre de forum de discussion entre les trois pays.
Les projets que la CCE appuie depuis ses tout débuts sont particulièrement intéressants, notamment dans les domaines de la divulgation et de la comparabilité de l'information, et du renforcement des capacités. Les exemples les plus souvent cités de projets relatifs à la divulgation et à la comparabilité de l'information comprenaient les Registres de rejets et de transferts de polluants (RRTP) et le rapport À l'heure des comptes, ainsi que les travaux sur les liens entre la santé des enfants et l'environnement. Les exemples mentionnés dans le domaine du renforcement des capacités comprenaient la gestion rationnelle des produits chimiques (GRPC) et le renforcement des capacités d'application des lois sur les espèces sauvages. L'évaluation a aussi constaté que, malgré les défis permanents que pose la définition d'enjeux vraiment trilatéraux, la CCE continue de s'attaquer à des problèmes de portée régionale dans un contexte d'intégration économique accrue. Le récent partenariat avec le projet relatif au secteur nord-américain de l'automobile, la promotion du marché des énergies renouvelables en Amérique du Nord et le travail visant à améliorer le rendement des secteurs privé et public en matière d'environnement constituent des exemples probants de projets qui témoignent des réalités environnementales et économiques en Amérique du Nord (p. ex. l'accroissement du commerce énergétique axé sur les combustibles fossiles, et l'accroissement des pressions concurrentielles en provenance de partenaires commerciaux nouveaux et émergents).
Une deuxième constatation qui semble réapparaître a trait aux défis que pose la prise de décisions au sein de l'organisation30. Les principaux facteurs contributifs cernés par l'évaluation étaient les asymétries d'un pays à l'autre (p. ex. intérêts, capacités et configurations économiques différents) ainsi que les politiques intérieures. Ces facteurs continuent de contribuer aux différences entre les intérêts et/ou les priorités qui sont mis en avant. Tout indique que les défis en matière de prise de décisions semblent entraver l'efficacité de l'organisation, notamment la réalisation des actions/activités en temps opportun. Les négociations antérieures relatives au programme de travail ainsi que le processus des communications sur les questions d'application illustrent les défis concernant la prise de décisions31. Les changements de gouvernement dans les trois pays ont aussi eu des répercussions sur la prise de décisions. Le fait que les membres de la CCE aient délégué une bonne partie de leur participation à la Commission à leurs représentants suppléants qui, à leur tour, délèguent à leurs fonctionnaires subordonnés (p. ex. le CPG) a aussi été désigné comme un facteur qui entrave sans cesse la prise de décisions en temps opportun (c.-à-d. de nombreux niveaux de décision)32. Fait intéressant, l'une des principales raisons qui motivent la conclusion d'accords commerciaux régionaux comme l'ALENA est la facilité de négocier avec un plus petit nombre de pays33. L'expérience de la CCE donne toutefois à croire que, malgré les avantages de négocier avec un moins grand nombre de pays, il a été difficile d'essayer de régler des problèmes horizontaux complexes (c.-à-d. environnementaux, économiques et sociaux).
Enfin, malgré le désir de la CCE de mettre en place un cadre de mesure du rendement, l'évaluation n'a trouvé aucun indice pouvant laisser croire qu'il s'agit là d'une activité officialisée au sein de l'organisation. Malgré l'accent mis au cours des dernières années sur le besoin de produire et de mesurer les résultats, et d'évaluer les progrès accomplis dans la poursuite de ces résultats, il reste à définir l'approche globale de la mesure (p. ex. assortir les résultats à l'échelle de l'organisation aux projets du programme de travail et aux résultats du processus des communications sur les questions d'application, définir les rôles et les responsabilités, déterminer la fréquence des mesures et formuler une stratégie de présentation de rapports)34.
Afin de cerner plus précisément ses priorités et de rationaliser son programme de travail, la CCE a concentré ce programme sur les trois priorités de Puebla. Toutefois, les personnes interviewées ont l'impression que la portée du travail de la CCE demeure très vaste, soulignant le fait que les priorités de Puebla elles-mêmes ont été définies de façon générale tout en étant intersectorielles. En ce qui a trait à ces dernières, on a souvent mentionné qu'on pouvait trouver certaines dimensions des domaines prioritaires individuels dans l'ensemble des projets de la CCE, bien qu'elles soient détaillées dans un unique domaine prioritaire. Le sentiment selon lequel le travail de la CCE demeure général se traduit dans la constatation voulant que la plupart des personnes interviewées n'aient été familières qu'avec un seul domaine de travail de la CCE et/ou qu'elles ne connaissaient pas la contribution de la CCE dans d'autres domaines de travail ainsi qu'au niveau de l'ensemble de l'organisation, ou encore qu'elles trouvaient qu'un tel examen posait un défi. Fait intéressant, les rapports du CEI et du CEDAA ont indiqué que la vaste portée de l'ANACE n'aidait en rien à produire un programme de travail bien défini.
L'évaluation a aussi cerné certaines questions relatives au domaine du commerce et de l'environnement. Plus particulièrement, les constatations des rapports du CEI et du CEDAA, les réponses des personnes interviewées et l'examen de la documentation ont indiqué qu'une partie des travaux et/ou des activités en cours dans ce domaine se heurtait à des défis. Les principaux facteurs comprenaient avant tout les attentes irréalistes au départ quant à la possibilité de coopération entre la CCE et la Commission du libre-échange ou, plus généralement, les milieux de l'environnement et du commerce, les défis méthodologiques (p. ex. départager les effets environnementaux de l'ALENA et les effets de la croissance économique) et parfois politiques que recèle l'examen des répercussions environnementales de l'ALENA, et l'existence d'autres tribunes qui accomplissent un travail semblable (p. ex. le travail de l'OCDE sur le commerce et l'utilisation d'instruments axés sur le marché, et de l'OMC sur la résolution des différends commerciaux). En outre, à la différence des efforts récents déployés par l'ALENA pour s'adapter aux changements de la dynamique mondiale (p. ex. les nouveaux partenaires commerciaux), on ne sait trop comment la CCE adapte ses propres efforts pour composer avec de tels changements35. Fait intéressant, le rapport du CEI indiquait que la CCE devrait « s'efforcer d'étendre la compréhension générale de l'expression "commerce et environnement" au-delà de l'exercice controversé qui consiste à déterminer les répercussions environnementales de l'ALENA ».
La façon de faire de la CCE a évolué au fil du temps, particulièrement en ce qui a trait : i) aux nouveaux efforts de planification à l'échelle de l'organisation, ii) à l'accroissement du niveau de surveillance du Secrétariat par les Parties et iii) au désir d'améliorer les communications de la Commission.
La Déclaration de Puebla comportait l'engagement à élaborer un plan stratégique quinquennal pour renouveler les efforts de planification à l'échelle de l'organisation. Le Plan stratégique de la CCE pour 2005 à 2010 était une tentative de renforcer la planification à la CCE en mettant en rapport le plan stratégique avec le cycle de planification opérationnelle de la CCE36. Les personnes interviewées ont indiqué que l'exercice de planification était ardu puisqu'il fallait maintenant examiner les activités du programme de travail précédent à la lumière des nouvelles priorités de Puebla et de ses buts et objectifs37. L'exercice était d'autant plus exigeant que les discussions, portant particulièrement sur le choix des projets ou, plus généralement, le contenu du programme de travail, n'obéissaient à aucun critère d'orientation officiel38. L'absence de critères de sélection des projets prive les décideurs des outils nécessaires pour établir des distinctions entre les diverses propositions. Les données indiquent aussi que les discussions ont délaissé le contenu pour faire place aux préoccupations des Parties concernant un certain nombre de questions d'ordre financier et budgétaire à la CCE (voir ci-dessous).
L'évaluation a aussi pris note d'un niveau croissant de surveillance par les Parties dans un certain nombre de domaines qui étaient auparavant essentiellement gérés par le Secrétariat de la CCE seulement. Cela donne à croire à un manque de confiance entre les Parties et le Secrétariat, un thème clé qu'ont mis au jour les entrevues39. Tout d'abord, le récent document de la CCE sur l'assurance de la qualité fixe un rôle sans précédent pour les Parties au sein de la CCE40. Outre l'examen par les Parties de la majorité des produits de la CCE, le Conseil est avisé de l'achèvement des produits et de leurs dates de publication uniquement lorsque toutes les Parties ont donné leur aval. Le document renferme aussi une disposition qui permet à une Partie d'utiliser un avertissement pour préciser qu'un produit ne reflète pas nécessairement les points de vue des gouvernements respectifs. Bien que de tels avertissements soient pratique courante au sein des organisations internationales (c.-à-d. que les Parties demeurent souveraines), l'examen d'un certain nombre de publications de la CCE indique que les Parties ont eu largement recours à cette pratique. Les personnes interviewées étaient aussi d'avis que le recours aux avertissements témoignait du manque d'engagement des Parties à l'égard de la CCE. Deuxièmement, les Parties engagent de plus en plus le Secrétariat dans des discussions sur les pratiques budgétaires et financières de la CCE. Il s'en est suivi des demandes de budgets et de présentations plus détaillés ainsi qu'une surveillance accrue des décisions d'ordre financier41. Troisièmement, les Parties sont intervenues plus activement dans les activités de dotation professionnelle du Secrétariat de la CCE (p. ex. dans le cas du poste de directeur exécutif et dans l'évaluation des besoins de personnel professionnel du Secrétariat). On a le sentiment que la surveillance accrue par les Parties des domaines mentionnés ci-dessus pourrait être considérée comme de la diligence raisonnable de la part des Parties pour accroître la responsabilisation et la cohérence des pratiques de la CCE.
Enfin, l'évaluation a cerné un besoin d'améliorer le volet communications et sensibilisation de la CCE, ce qui laisse entendre qu'il y a lieu d'apporter des changements à ce secteur d'activités de la CCE. La Déclaration de Puebla, pour sa part, a souligné le rôle de la CCE comme catalyseur d'action et comme fournisseur de renseignements crédibles, pertinents par rapport aux politiques et d'actualité. À cet égard toutefois, les personnes interviewées ont en général indiqué que la couverture de la CCE par les médias ne reflète pas la vision de Puebla ni le but ou le mandat général de la CCE, ce qui porte à croire qu'il faut mieux informer le grand public et/ou certains groupes d'intervenants sur la CCE et ses contributions. L'examen par l'évaluation de la couverture médiatique de la CCE au cours des quatre dernières années a indiqué qu'il n'y a été question que de quelques produits et activités de la Commission (c.-à-d. le rapport À l'heure des comptes, le processus de communications sur les questions d'application). Cet examen a aussi révélé que l'organisation est souvent mal présentée, étant généralement qualifiée de « chien de garde » ou de « tribunal de l'ALENA ». Fait intéressant, bien que le Plan opérationnel de 2004-2006 soulignait l'importance des pratiques de communication de la CCE (p. ex. décrites comme « partie intégrante des opérations et de la réussite de la CCE » et assorties d'objectifs de communication à l'échelle de la Commission), le plan de 2006-2008 ne mentionnait pas officiellement les communications de la CCE ni les objectifs énoncés précédemment42. On insistait plutôt sur diverses approches des communications au niveau des projets (p. ex. améliorer la compréhension de chacun des rapports, l'engagement d'un groupe d'intervenants particulier et l'élaboration de feuillets d'information et de brochures spéciaux, et d'autres documents médiatiques et d'information). Les efforts déployés pour utiliser les communications de la CCE afin d'accroître la sensibilisation du public aux contributions de la CCE sont toutefois mis en relief dans le Plan opérationnel 2007-2009, qui souligne le fait que « la communication efficace des résultats des activités de la CCE est une condition indispensable à son succès ».
En raison de certains facteurs opérationnels, il est parfois plus difficile de faire face à l'évolution du contexte et/ou de maintenir une organisation efficace. Ces facteurs portent surtout sur : i) la planification des ressources humaines à la CCE, ii) le caractère exhaustif et la clarté des politiques et des pratiques administratives de la CCE et iii) la transparence des processus budgétaires et financiers.
De par son mandat et les activités associées (exécution d'un programme de travail concerté et autres activités de fond telles que le processus de communications sur les questions d'application), la CCE consacre un fort pourcentage de son budget aux salaires43. Les dimensions qui relèvent des ressources humaines, particulièrement celles qui ont trait au Secrétariat de la CCE, sont donc un élément fondamental de la capacité de la CCE de livrer des résultats. Les personnes interviewées ont fait consensus sur le professionnalisme et le rôle central du personnel du Secrétariat de la CCE. Toutefois, leurs réponses ainsi que l'examen de la documentation par l'évaluation ont révélé que certaines dimensions de la gestion des ressources humaines à la CCE semblaient poser problème.
En premier lieu, les changements à la direction du Secrétariat de la CCE, en raison du régime de rotation des directeurs exécutifs, ont eu tendance à engendrer des approches différentes de la gestion44. Les secteurs notables comprennent les communications, les interactions avec les organes/comités/groupes de la CCE, la mise en oeuvre des projets et les pratiques opérationnelles. Un deuxième défi concerne l'absence d'une stratégie ou d'un plan officiel de ressources humaines pour s'assurer qu'on réponde de manière continue aux exigences de dotation professionnelle. Par exemple, bien qu'il ne soit pas inhabituel pour une organisation internationale d'embaucher à forfait des professionnels pour une durée de trois ans, les projets de la CCE durent habituellement plus de trois ans et certains sont permanents45. Cette situation, conjuguée aux postes souvent vacants et au roulement du personnel subalterne, semble entraver l'exécution des projets. De plus, on ne sait pas très bien pourquoi la CCE a toujours eu recours à des marchés de services pour l'exécution de son programme de travail, ce qui porte à se demander quelle est l'approche générale de l'organisation en matière de renforcement des capacités internes par rapport au recours à des consultants de l'extérieur46.
L'absence de tout plan de ressources humaines peut aussi réduire la capacité du Secrétariat de présenter au Conseil les besoins de personnel professionnel suivant les habituelles fonctions de soutien du Secrétariat concernant l'établissement du budget. Un important défi ici, souligné par le personnel du Secrétariat de la CCE, découle du fait que le marché des travailleurs hautement spécialisés qu'exige le travail de la CCE (c.-à-d. définir les enjeux, fournir une expertise scientifique, offrir des solutions technologiques et autres) est restreint47. Enfin, il y a lieu de signaler que les trois derniers plans opérationnels n'abordent pas la question de la dotation. Le Plan opérationnel 2004-2006 consacre une section à la dotation, mais les propos demeurent généraux et sans rapport avec quelque plan ou stratégie de ressources humaines que ce soit.
L'examen par l'évaluation des politiques, règles et procédures administratives de la CCE a indiqué que les fonctions administratives et financières les plus importantes semblent faire l'objet d'une politique, d'une règle ou d'une procédure48. Il y a toutefois place à l'amélioration concernant leur intégralité et leur clarté. Plusieurs des règles, politiques et procédures examinées ne semblent pas avoir été rédigées aussi clairement qu'elles l'auraient pu, ce qui donne une certaine souplesse aux gestionnaires du Secrétariat de la CCE pour les interpréter comme elle l'entend, tout en traçant un tableau imprécis du partage des fonctions49. L'examen des documents régissant les déplacements et les marchés de services de soutien a aussi confirmé l'absence de clarté et/ou d'intégralité, particulièrement en ce qui a trait aux niveaux d'autorisation et aux définitions des critères50. L'examen du manuel d'approvisionnement de la CCE (16 juin 1995) a indiqué que celui-ci fournissait un cadre exhaustif et détaillé pour gérer le processus d'octroi de marchés. Toutefois, on a relevé quelques divergences dans la diffusion de renseignements sur les marchés51. Enfin, bien que les politiques soient généralement communiquées lors de l'embauche, dans le cadre du contrat d'emploi, les données recueillies révèlent certaines différences entre le contenu des politiques et la pratique concrète52.
En ce qui a trait à l'établissement des budgets et aux déclarations financières, l'évaluation a constaté l'insuffisance apparente de l'information budgétaire. Sur demande, on peut obtenir de l'information au niveau des activités, des projets et des tâches ainsi que du type de dépenses (p. ex. voyages, marchés de services professionnels, frais généraux)53. On a aussi constaté que les budgets présentés au cours des cinq dernières années ont adopté des structures différentes, ce qui rend difficiles les comparaisons d'une année à l'autre, particulièrement en ce qui a trait aux possibilités de comparer les budgets avec les états financiers annuels54. Depuis 2006 toutefois, on a apporté d'importantes améliorations à la comparabilité de ces deux documents, dans la mesure où la présentation des états financiers annuels adopte la même structure que celle du budget approuvé. La présentation du Rapport financier trimestriel (RFT) adopte aussi la même structure que le budget approuvé, avec des modifications pour tenir compte des changements budgétaires. Cette présentation est très détaillée et complète, par exemple, dans sa présentation de la ventilation du budget, des modifications budgétaires, des dépenses, des engagements, des écarts et des sommes non dépensées, par « secteurs d'activité »; « projets individuels »; et « type de dépenses ».
Bien que le RFT présente les détails des écarts (composés de 13 tableaux financiers), il y a lieu de signaler que les comparaisons et les analyses des écarts sont considérablement limitées. Plus particulièrement, les analyses des écarts ne sont fournies qu'à un niveau supérieur, en termes généraux, sans raison ou explication. De plus, même si l'on devait donner de telles raisons ou explications, l'analyse serait limitée puisque les documents financiers de la CCE utilisent des règles arbitraires pour expliquer les changements dans les dépenses au cours de l'année55. Il y a lieu de signaler ici que le nouveau système d'information (ci-après MOOSE) veut aider la CCE à améliorer sa gestion financière, y compris l'analyse des écarts, étant donné la capacité du système de consigner et de produire le détail des engagements financiers et des dépenses à de multiples niveaux.
Il semble toutefois que certains facteurs reliés à la planification puissent entraver l'efficacité de MOOSE. Ces facteurs comprennent : l'absence du portrait complet des coûts des projets lors de l'établissement du budget, les retards dans la mise en oeuvre de projets ayant des calendriers différents, le recours aux marchés de services, la communication insuffisante des réorientations des programmes et/ou des coûts connexes, la longue durée de vie et/ou la permanence des projets, les relations réciproques entre les projets/les tâches et les priorités intersectorielles, et une coordination complexe de la planification (p. ex. entre le Secrétariat et les groupes de travail). En outre, bien que les plans opérationnels de la CCE soient destinés à être mis à jour chaque année pour tenir compte des principaux changements (p. ex. modifications des programmes et des répercussions budgétaires connexes, y compris les réaffectations clés, les nouveaux risques et/ou possibilités), on explique très peu les changements clés et/ou l'environnement opérationnel de la CCE en général56. L'évaluation a constaté que le processus de planification n'a, en règle générale, pas décrit les risques opérationnels (internes, externes, ayant trait aux finances ou au programme de travail)57. Pris globalement, ces facteurs imposent aussi des limites à la transparence et à l'efficacité du milieu administratif de la CCE.
Cette section présente les constatations relatives à la participation du Canada à la CCE. Celles-ci sont présentées en fonction des quatre questions d'évaluation (pertinence, réussite, conception et exécution, et rentabilité).
La CCE répond à un besoin canadien en ce qui a trait à sa capacité d'aider le gouvernement fédéral à intégrer ses programmes environnementaux et économiques. Le fait qu'un tel effort soit déployé dans une Amérique du Nord intégrée sur le plan économique, par l'entremise d'une collaboration intergouvernementale qui met l'accent sur la participation du public et la transparence, rend la CCE d'autant plus pertinente.
La CCE répond à un besoin canadien en ce qui a trait à sa capacité d'aider le gouvernement fédéral à intégrer ses programmes environnemental et économique58. Un certain nombre de documents d'orientation examinés dans le cadre de l'évaluation indiquaient que les programmes du gouvernement fédéral avaient insisté sur le besoin de mieux concilier notre capacité de protéger l'environnement tout en accroissant la prospérité économique59. Le mandat de la CCE, qui est axé sur les enjeux environnementaux dans un contexte économique de plus en plus intégré, la place dans une position unique pour contribuer à cette conciliation. L'intégration économique des trois pays est responsable de l'ALENA et continue d'y être attribuable. Qui plus est, il est largement reconnu que la prospérité économique accrue du Canada est en partie attribuable à l'ALENA60. Cette intégration économique a engendré des pressions et des possibilités sur le plan de l'environnement, dont certaines sont reliées directement et indirectement au commerce et surviennent au-delà des frontières de chacun des pays. Comme nous l'avons indiqué précédemment, la CCE a accompli des progrès dans le règlement des questions préoccupantes61. Puisque les Parties à l'ANACE font habituellement l'objet des études de cas de la CCE, ce travail peut produire un ensemble relativement riche d'information62.
Les personnes interviewées se sont entendues sur la valeur de la CCE comme institution. Plus particulièrement, elles sont d'accord avec son mandat et estiment qu'elle peut favoriser la coopération entre le Canada, le Mexique et les É.-U. en matière d'environnement, à titre de tribune intergouvernementale. À cet égard et comme nous l'avons déjà indiqué, on estime que la CCE a accompli ses plus grands progrès en réunissant un ensemble considérable d'information sur l'environnement nord-américain partagé et en servant de lieu de discussion entre les trois pays. Le fait que les programmes gouvernementaux du Canada soient de plus en plus axés sur des enjeux nord-américains ne fait qu'accroître la pertinence de la CCE. L'évaluation a relevé de nombreux accords, au niveau tant provincial que fédéral, qui expriment le besoin de se pencher sur les enjeux nord-américains. Les efforts visant à accroître la capacité institutionnelle relative à l'Amérique du Nord sont également généralisés (p. ex. la Direction des Amériques d'EC, la Direction générale de l'Amérique du Nord du MAECI).
En général, les personnes interviewées ont aussi louangé la CCE pour la transparence dont font preuve le Secrétariat et le Comité consultatif public mixte (CCPM), et pour les efforts déployés afin d'encourager la participation des intervenants. Le fait que cette tribune soit consacrée à la participation du public et à la transparence cadre aussi avec l'accent mis par le gouvernement du Canada sur les principes de la gouvernance moderne. Les principaux principes de la récente Loi fédérale sur la responsabilité sont la responsabilisation à tous les niveaux, l'obtention de résultats concrets, la gestion efficace des ressources et la transparence.
Les personnes interviewées s'entendaient généralement à dire toutefois que la CCE n'avait pas réalisé ses pleines possibilités. On se préoccupait surtout des répercussions restreintes de la CCE sur la prise de décisions qui, de l'avis d'un bon nombre de personnes, témoignent d'un manque d'appui à l'organisation par le gouvernement fédéral. On a aussi fait allusion à l'appui des deux autres gouvernements pour que la CCE réussisse et réalise ses pleines possibilités.
Bien que la participation du Canada semble procurer les plus grands avantages en matière de coopération environnementale, les données indiquent qu'il serait possible de faire mieux concernant les améliorations sur le plan des politiques, le travail sur le plan plus général de l'économie et de l'environnement, et la participation de la population canadienne63.
Chez les personnes interviewées, les avantages, pour le Canada, d'une coopération environnementale améliorée en Amérique du Nord ont fait consensus64. Les réponses portaient sur deux sujets généraux. Tout d'abord, en ce qui a trait à l'habilitation, on reconnaît que la CCE a su réunir un ensemble considérable de renseignements sur l'environnement nord-américain partagé65. La diffusion et la comparabilité d'information environnementale et le partage des pratiques exemplaires qui débouchent sur la mise en place de pratiques de gestion écologique ont été particulièrement appréciés. Deuxièmement, sur le plan institutionnel, les personnes interviewées ont habituellement mentionné les améliorations importantes apportées aux capacités du secteur public et aux interrelations au sein des trois pays. À cet égard, elles ont indiqué à maintes reprises que le Canada avait joué un rôle de stabilisation et de conciliation depuis les débuts de la CCE, mais qu'il fallait que le gouvernement fédéral fasse preuve de plus de leadership, particulièrement en appuyant plus activement l'organisation.
Ce n'est pas chose facile que d'établir un lien entre l'amélioration de la politique canadienne et les activités de la CCE. L'évaluation a constaté que malgré les objectifs de l'ANACE en matière de politiques et le nombre de rapports de la CCE ayant trait aux politiques, aux événements parrainés et aux discussions, les améliorations des politiques au Canada qu'on peut attribuer ou faire remonter à la CCE ne sont pas nombreuses66. L'évaluation a aussi constaté que le gouvernement fédéral ne citait pas souvent la CCE. D'autres organisations internationales auxquelles participe le Canada ont reçu beaucoup plus d'attention67. De plus, bien que l'objectif de l'ANACE visant à favoriser des politiques environnementales et économiques cohérentes se reflète dans les discussions et objectifs relatifs à la politique intérieure, les mentions par le gouvernement fédéral des efforts déployés dans un tel domaine par d'autres organisations internationales ont souvent trait à l'OCDE. Enfin, tous les groupes de personnes interviewées s'entendaient pour dire que l'influence restreinte de la CCE sur la prise de décisions en général et sur l'amélioration des politiques en particulier était attribuable au manque de soutien général accordé à la CCE par le gouvernement fédéral.
En ce qui a trait aux améliorations relatives aux questions d'application, l'examen par l'évaluation des communications ayant trait au Canada dans le cadre du processus de communications des citoyens sur les questions d'application ainsi que les réponses connexes des personnes interviewées ont révélé divers enseignements portant sur les questions d'application et ayant rapport au Canada68. Il n'existe toutefois aucun mécanisme et/ou travail national pour les identifier et les intégrer au processus d'élaboration des politiques. C'est une préoccupation qui était largement partagée par les personnes interviewées, particulièrement à la lumière des leçons apprises et des discussions internes au sein des organismes découlant du processus de communications sur les questions d'application. L'examen par l'évaluation du site web du gouvernement du Canada concernant l'ANACE, qui est le « guichet unique » d'information sur les activités canadiennes relatives à la mise en oeuvre de l'ANACE au Canada, n'a pas permis de trouver d'activités relatives aux questions d'application propres au Canada69.
Tel qu'indiqué dans la section relative aux constatations propres à la CCE, on entretient moins d'espoirs que le public, et d'autres intervenants tels que des ONG se tournent vers la CCE comme mécanisme utile pour améliorer l'application et le respect des lois environnementales, étant donné que les communications n'ont pas été traitées en temps opportun. De plus, comme il en sera question ci-dessous, les groupes d'intervenants canadiens interviewés s'entendent à dire que bien qu'on estime que la CCE a exercé sa plus grande influence dans les questions d'application des lois en matière d'environnement, elle a surtout, pour ce faire, attiré l'attention du public plutôt que de favoriser tout changement quantifiable dans les pratiques environnementales. De plus, on juge que le processus de communications sur les questions d'application est surtout un outil de communication70.
L'ANACE représentait une approche novatrice face aux préoccupations environnementales susceptibles d'être soulevées dans le contexte d'un accord de libre-échange : la signature d'un accord environnemental parallèle à l'accord économique. Les réponses aux entrevues témoignent d'un consensus sur le caractère inédit de cet accord, qui a aussi attiré l'attention d'autres régions économiques du monde (c.-à-d. l'Europe) qui considèrent l'ANACE/ALENA comme une façon de mettre en rapport les programmes en matière d'environnement et de commerce. Il faut signaler, toutefois, que bien que l'ALENA lui-même ait comporté certaines dispositions environnementales, les principales dispositions ne sont pas dans l'accord commercial mais dans un accord distinct. À certains égards, cela laisse entendre que les préoccupations environnementales ne sont pas sur le même pied que les modalités économiques, ce qui ne serait pas le cas si les dispositions relatives à l'environnement étaient intégrées à l'accord commercial lui-même. Il reste que l'évaluation a constaté que l'approche du Canada à l'égard du commerce et de l'environnement a subi l'influence du modèle ANACE-ALENA. Par exemple, certaines dispositions des accords environnementaux parallèles aux accords de libre-échange élaborés depuis 1994 se sont inspirées de l'ANACE (et des dispositions relatives à la CCE). Les exemples les plus notables sont les accords environnementaux parallèles aux deux accords de libre-échange entre le gouvernement du Canada et les gouvernements de la république du Costa Rica et du Chili71. Beaucoup ont aussi fait remarquer que la recherche résultant du Symposium nord-américain de la CCE sur les effets environnementaux du commerce a influé sur la méthodologie utilisée par le Canada pour procéder à des évaluations environnementales stratégiques des négociations sur le commerce et l'investissement.
En ce qui a trait au travail effectué par la CCE dans le domaine du commerce et de l'environnement, un certain nombre de facteurs semblent atténuer les attentes concernant les avantages de ce travail. Malgré les dispositions de l'ANACE relatives au besoin d'accroître la collaboration entre les responsables du commerce et de l'environnement sur un certain nombre de questions, les données laissent entendre que la collaboration demeure faible sur le plan intérieur. Les liens institutionnels entre les milieux canadiens du commerce et de l'environnement demeurent ténus. Les personnes interviewées ont souvent qualifié les deux milieux de « deux solitudes »72. L'analyse des données pertinentes de l'ALENA indique que le commerce et les investissements du Canada (particulièrement avec les É.-U.) ne font l'objet de presque aucun litige73. Fait intéressant, en cas de litige, la dimension environnementale s'est manifestée surtout dans les différends relatifs aux investissements (c.-à-d. les affaires relevant du chapitre 11 de l'ALENA) plutôt qu'au commerce.
Il semble aussi que les fonctionnaires du gouvernement du Canada n'utilisent pas le travail fait par la CCE en matière de commerce et d'environnement, puisqu'il ne cadre pas avec l'évolution du débat sur les politiques au Canada. Selon d'importants documents de politique du gouvernement fédéral publiés ces dernières années, ce débat sur les politiques a depuis adopté des orientations plus générales, pour se tourner vers les liens aussi nombreux que complexes entre l'économie et l'environnement plutôt que de s'en tenir uniquement aux questions relatives au commerce et à l'environnement. Parmi les thèmes plus généraux relatifs à l'environnement et à l'économie qui sont apparus ou qui sont en voie de le faire, mentionnons le rôle de la croissance économique, le schéma et le rythme de la mise en valeur des richesses naturelles et leurs rapports avec l'emploi, la consommation durable, la productivité et la compétitivité grâce au changement technologique. Le commerce, du moins dans ses rapports avec l'environnement, ne semble pas retenir particulièrement l'attention. À cet égard, certaines personnes interviewées ont expliqué que l'intérêt du milieu canadien des politiques pour les liens plus généraux entre l'économie et l'environnement découlait du fait qu'on n'avait pas connu les résultats défavorables qu'on craignait (c.-à-d. nivellement par le bas, paradis des pollueurs) à la suite de l'intégration économique de l'Amérique du Nord. Les entrevues et les documents recensés expliquent cette absence de réel nivellement par le bas surtout par l'importance d'autres facteurs de production dans les décisions relatives aux investissements et par le fait que les coûts de conformité aux règlements environnementaux sont relativement trop faibles pour exercer une influence notable sur les décisions d'implantation d'une entreprise type.
L'évaluation a constaté qu'au Canada, la participation du public à la CCE semble plutôt limitée. Cette participation s'est manifestée surtout par l'entremise du processus de communications sur les questions d'application et de la participation aux réunions du CCPM. L'examen des documents de la CCE indique que bien que le processus de communications sur les questions d'application vise à favoriser l'application des lois et réglementations environnementales et la conformité à ces dernières, le processus semble aussi viser à contribuer, comme dans le cas du CCPM, à encourager la transparence et la participation du public quant à l'élaboration des lois, réglementations et politiques environnementales. Malgré la possibilité d'engagement du public créée par le processus de communications sur les questions d'application, les personnes interviewées s'entendaient pour dire que ce processus était devenu très « technique et légaliste », ce qui nuisait à son utilisation. L'absence de toute mesure ou discussion de suivi et le fait que les communications n'aient pas, historiquement, été traitées en temps opportun figuraient aussi parmi les principales raisons invoquées par les personnes interviewées concernant le faible recours au processus74.
En évaluant la participation de la population canadienne à la CCE, l'évaluation a constaté (par l'entremise des entrevues et de l'examen des documents) que la participation aux réunions de la CCPM ainsi qu'aux événements parrainés par la CCE semble s'adresser surtout aux ONGE, ce qui laisse croire que des segments clés de la population canadienne, y compris le grand public, les collectivités autochtones et le secteur privé, ne sont pas mobilisés. Enfin, de nombreuses sources de données laissent entendre que la CCE est un organisme méconnu et incompris au Canada. Parmi les facteurs qui semblent contribuer à cette perception, mentionnons la structure polyvalente du travail de la CCE, le fait qu'il n'y ait aucun engagement ou utilisation/mention du travail de la CCE par le gouvernement fédéral, et le portrait incomplet de la CCE véhiculé par les médias du Canada. À cet égard, la volonté de la CCE d'améliorer la portée de ses communications et de sa sensibilisation servira à la faire mieux connaître. Comme nous l'avons mentionné à la section 3.2.3 et comme il en sera question ci-dessous relativement à la question d'évaluation portant sur la conception et l'exécution, de faibles taux de réponse et le peu d'intérêt des intervenants canadiens concernant la participation aux entrevues de l'évaluation témoignent du manque de connaissances et/ou de compréhension de la CCE.
La participation du gouvernement fédéral à la CCE a tendance à privilégier les discussions d'ordre opérationnel plutôt que les discussions de fond. Outre les constatations pertinentes présentées précédemment, d'autres facteurs incitent le gouvernement à délaisser les discussions de fond : i) l'absence d'un mécanisme d'élaboration des positions canadiennes à la CCE; ii) le manque de surveillance du rendement de la participation canadienne; et iii) l'accroissement de la surveillance administrative et financière par les Parties. En ce qui a trait à l'exécution, les groupes d'intervenants canadiens croient en général qu'on n'a pas réalisé les pleines possibilités de la CCE et que le gouvernement fédéral pourrait l'appuyer plus activement.
Diverses sources de données ont indiqué que la participation du gouvernement fédéral à la CCE est caractérisée par des discussions d'ordre opérationnel plutôt que des discussions de fond (p. ex. les priorités canadiennes qui sont déposées à la table, la façon d'intégrer le travail de la CCE au processus d'élaboration des politiques du Canada). Les données indiquent qu'il en va ainsi de la haute direction d'EC et aussi des fonctionnaires du Comité permanent général (CPG) d'EC et du MAECI. La gouvernance de la participation du Canada à la CCE explique en partie cette situation.
Tout d'abord, il n'existe aucun mécanisme officiel d'élaboration des positions canadiennes à la CCE. À cet égard, la participation ministérielle canadienne à la CCE a été limitée75. Les personnes interviewées ont aussi mentionné la constatation, dont il a été question précédemment, concernant l'absence d'engagement de la haute direction dans la CCE (c.-à-d. que les membres du Conseil de la CCE ont délégué une bonne partie de leur participation à leurs représentants suppléants qui, à leur tour, s'en sont remis à des fonctionnaires subordonnés) comme facteur contributif aux défis que pose l'élaboration des positions canadiennes à la CCE. Les données donnent aussi à croire que le principal groupe consultatif canadien, le Comité consultatif national (CCN), n'a pas été utilisé de manière efficace et n'a eu que peu d'influence sur les décisions, malgré les conseils qu'il a prodigués sur un certain nombre de sujets d'intérêt pour le Canada. Les comptes rendus des discussions des assemblées annuelles du CCN canadien et les conseils au comité gouvernemental (pour les quatre dernières années) indiquent qu'on a soulevé un certain nombre de sujets ayant trait au Canada (p. ex. le rôle du Partenariat pour la sécurité et la prospérité (PSP), l'adhésion de l'AIC, l'application des lois en matière d'environnement, et le contenu du programme de travail de la CCE). On a aussi constaté que les avis du CCN menaient rarement à des réunions de niveau ministériel et qu'ils prenaient la forme de correspondance. Enfin, la plupart des avis fournis par le CCN l'ont été de sa propre initiative (c.-à-d. que le comité gouvernemental n'a que rarement sollicité l'avis du CCN). Les réponses des entrevues ont aussi indiqué l'absence de recours au CCN par la haute direction.
Deuxièmement, le fait que les voies de communication entre les fonctionnaires du gouvernement du Canada chargés des dossiers de la CCE ne soient pas officialisées et qu'il n'y ait aucun mécanisme global pour harmoniser les interventions canadiennes à la CCE et sur d'autres tribunes internationales a aussi été désigné comme une lacune importante en matière de conception. L'absence de voies de communication officielles concernant la CCE contraste avec l'approche du gouvernement fédéral à l'égard de l'OCDE. Les fonctionnaires canadiens reçoivent des exposés intra et interministériels périodiques sur les activités et les décisions de l'OCDE. Les données laissent aussi entendre que les voies de communication concernant le travail de la CCE sont importantes étant donné que bon nombre de fonctionnaires d'EC sont engagés dans la CCE et qu'il existe de nombreux groupes de travail et comités reliés à la Commission. Comme nous le verrons ci-dessous, le lien entre les positions et/ou les activités canadiennes sur d'autres tribunes et celles défendues à la CCE semble important étant donné les ressemblances et/ou les synergies entre les travaux de la CCE et ceux d'autres organisations internationales.
Troisièmement, l'attention que portent de plus en plus les Parties aux dimensions administrative et opérationnelle de la CCE (dont il a été question précédemment) a aussi aidé à détourner l'attention des discussions de fond. De plus, une bonne partie des efforts déployés par les responsables du CPG canadien sont consacrés aux postes budgétaires les plus petits de la CCE (articles 13, 14 et 15)76. Enfin, il y a lieu ici de signaler que la participation du Canada à la CCE n'a été encadrée par aucune surveillance du rendement de sa participation à cette organisation internationale77. À cet égard, lorsque les fonctionnaires d'EC portent à l'attention de la haute direction les travaux de la CCE, les interventions ne portent habituellement que sur quelques produits de la CCE (publication du rapport À l'heure des comptes ou rapports aux termes de l'article 13) et sur la production de rapports sur des activités et des extrants propres à la CCE plutôt que sur des résultats concrets. Les personnes interviewées ont en règle générale aussi indiqué que les fonctionnaires du gouvernement fédéral sont souvent sur la défensive plutôt que d'agir comme intendants de l'environnement pour la CCE.
En ce qui a trait à l'exécution, les résultats des entrevues avec des groupes d'intervenants canadiens révèlent que les intervenants croient généralement en la valeur de la CCE comme institution. La plupart estiment qu'il s'agit d'une institution vraiment unique dont le mandat et les objectifs ne chevauchent pas directement ceux de toute autre organisation78. Les intervenants canadiens (ainsi que d'autres groupes de personnes interviewées), croient que la CCE a accompli au moins certains progrès dans la poursuite de ses objectifs globaux mais que, comme nous l'avons mentionné précédemment, elle n'a pas réalisé ses pleines possibilités79. On se préoccupe surtout des répercussions limitées de la CCE sur la prise de décisions, ce qui, de l'avis de bon nombre de personnes, témoigne d'un manque d'appui du gouvernement fédéral. Les intervenants espèrent que le Canada fera preuve de leadership en appuyant la CCE et son mandat. On estime que la CCE a exercé sa plus grande influence en améliorant le respect et l'application des lois en matière d'environnement, mais (comme nous l'avons indiqué ci-dessus) surtout en sensibilisant la population plutôt qu'en engendrant quelque changement mesurable que ce soit dans les pratiques environnementales. Plus particulièrement, le processus de communications des citoyens est perçu par certaines personnes comme un outil de communication avant tout, qui ne peut vraiment pas faire changer les choses en raison de l'absence de résultats concrets.
On fait aussi l'éloge de la CCE pour la transparence, le professionnalisme et la responsabilisation qui marquent le fonctionnement du Secrétariat et du Comité consultatif public mixte (CCPM), et pour les efforts déployés pour encourager la participation des intervenants. Les intervenants canadiens qualifient habituellement d'utiles les interactions de leurs organisations avec la CCE, et considèrent que la CCE a été raisonnablement sensible à leurs commentaires. Les organisations du secteur privé constituent la seule exception : bien que leurs interactions directes avec la CCE suscitent peu de préoccupations, elles jugent que la Commission est « envirocentrique ». Les intervenants critiquent toutefois le Conseil, qu'ils jugent moins transparent, moins responsabilisé et trop politisé. On croit aussi généralement qu'il y a beaucoup de place pour l'amélioration en ce qui a trait au degré de coopération entre les trois principaux organismes de la CCE.
La portée de l'engagement avec la CCE varie à la fois d'un groupe d'intervenants à l'autre et au sein de ces groupes. En règle générale, les universitaires sont ceux qui appuient le plus la CCE et son travail. Par contre, les organismes autochtones et le secteur privé sont moins favorables au travail de la CCE et y participent moins. Les ONGE présentent des opinions divergentes. Bien que la compréhension de la CCE varie en règle générale d'une organisation à l'autre, il semble que les universitaires soient ceux qui connaissent le mieux l'organisation. On estime que la sensibilisation effectuée par la CCE a connu ses meilleurs succès auprès d'un public composé des personnes les plus intéressées ou mobilisées par le type d'enjeux sur lesquels se penche la CCE, mais ce public ne comprend pas les organisations autochtones, l'industrie et le grand public. Il y a aussi un segment d'intervenants qui ne sont pas vraiment engagés dans la CCE en raison d'un manque de connaissances au sujet de l'organisation, ce qui laisse entendre qu'il pourrait être utile d'améliorer la communication des réussites et de sa pertinence80.
Bien qu'elles ne soient pas axées exclusivement sur l'Amérique du Nord, les principales organisations auxquelles le Canada participe interviennent dans des domaines d'activités semblables à ceux de la CCE ce qui, comme nous l'avons indiqué dans le cas de la question d'évaluation portant sur la conception et l'exécution, laisse entrevoir la perspective d'une meilleure harmonisation des interventions canadiennes à la CCE et dans d'autres forums internationaux. Compte tenu des ressemblances et/ou des synergies entre le travail de la CCE et le travail effectué par d'autres organisations ainsi que de la régularité du financement de la CCE par les trois gouvernements, il semble exister des possibilités pour la CCE de se ménager de nouveaux créneaux afin de bien positionner ses contributions, d'accroître la collaboration et de profiter de l'effet de levier des ressources financières et en nature.
L'analyse par l'évaluation des activités de programme d'autres organisations indique qu'il existe certaines synergies, mais qu'il y a aussi un chevauchement avec le travail de la CCE. Les exemples de chevauchement et/ou de synergies étaient particulièrement abondants dans les secteurs de déclaration relatifs au commerce et à l'environnement, à la gestion des produits chimiques et à l'environnement81. Le chevauchement avec le travail effectué à l'OCDE dans les domaines du commerce et de l'environnement et de la gestion des produits chimiques était particulièrement courant en ce qui a trait aux travaux d'ordre méthodologique. Ce chevauchement laisse aussi entendre qu'il y aurait des possibilités de mettre davantage l'accent sur les questions où la CCE peut vraiment faire changer les choses.
Sur le plan intérieur, bien que des personnes interviewées aient soulevé des différences notables entre le Partenariat pour la prospérité et la sécurité (PPS) et la CCE, on a le sentiment qu'il vaut mieux communiquer et/ou explorer les différences (p. ex. le PPS n'est pas une institution, n'a pas de financement régulier, a des visées plus générales et est dirigé à partir d'un niveau plus élevé) et/ou les liens possibles entre les deux tribunes. Tout d'abord, à l'instar de la CCE, le PPS a un programme de travail en environnement composé d'initiatives bien définies et une portée nord-américaine. Ces initiatives sont aussi liées au programme pour la prospérité82. Deuxièmement, le recours à la CCE pour aider à l'élaboration ou à l'exécution du travail du PPS ouvre certaines possibilités. À cet égard, certaines personnes interviewées ont soulevé la faible volonté politique. Enfin, il semble aussi être possible de tirer des enseignements des efforts déployés par le PPS pour obtenir la participation du secteur privé, à la lumière du désir de la CCE de mobiliser ce secteur en faveur des activités de la CCE et/ou de l'utiliser comme moteur de futurs projets83.
L'évaluation a déterminé qu'il existait un certain nombre de partenariats entre la CCE et des organisations internationales, ainsi qu'avec le secteur privé. La plupart de ces partenariats sont liés directement à des projets et à des activités de la CCE84. Toutefois trois des six partenariats avec des organisations internationales ont pris fin. Il appert aussi que même si les six partenariats avec le secteur privé n'aient pas de date d'achèvement prévue, ils sont localisés; de plus certains secteurs commerciaux d'importance en Amérique du Nord n'en font pas partie. L'évaluation a aussi constaté que la CCE n'avait pas profiter activement de l'effet de levier de ses ressources85. Il semble exister des possibilités d'accroître les sources de financement extérieur, particulièrement en raison des liens ou des synergies possibles mentionnés précédemment avec des projets/programmes entrepris avec d'autres organisations ainsi que de la régularité du financement de la CCE par les trois gouvernements participants. Cette collaboration accrue (en nature et financière) profiterait à la CCE grâce à une plus grande reconnaissance de son travail, au renforcement de ses capacités et à un accroissement des avantages de la coopération régionale86.
29 Cette constatation s'appuie sur les réponses des personnes interviewées ainsi que sur l'examen par l'Équipe d'évaluation des travaux antérieurs et actuels de la CCE. Le rapport du CEDAA a aussi constaté que la CCE accomplissait des progrès en matière de coopération environnementale en Amérique du Nord. Le rapport du CEI indiquait qu'après seulement quatre années d'existence, la CCE avait déjà franchi des étapes importantes dans la poursuite de ses objectifs et que, dans certains domaines (c.-à-d. le renforcement des capacités), la CCE avait « servi de catalyseur à une série d'interventions menées sur le terrain par les trois Parties ».
30 Les indices qui appuient cette constatation comprennent les rapports du CEI et du CEDAA, les réponses des personnes interviewées et l'examen de la documentation. Les défis que doit relever la CCE en matière de prise de décisions, mentionnés à la fois dans le rapport du CEI et dans celui du CEDAA, comprenaient la nature trilatérale de la CCE (c.-à-d. un petit nombre de pays, ce qui exacerbe tout désaccord) et le peu d'attention accordée par chacune des Parties aux besoins des autres.
31 Il aura fallu deux années de discussions pour approuver le programme de travail répondant aux nouvelles priorités de Puebla. Il aura fallu environ trois mois pour approuver le programme de travail figurant dans l'actuel Plan opérationnel 2007-2009. La plupart des projets constituent toutefois la poursuite de la mise en oeuvre des projets approuvés dans le Plan opérationnel précédent. En ce qui a trait au processus des communications sur les questions d'application, on a constaté une variation plutôt prononcée des profils de vote du Conseil concernant la préparation d'un dossier factuel par le Secrétariat (allant d'environ 650 jours à aussi peu que 40 jours); de plus, de tels votes ne sont assujettis à aucun délai fixe (p. ex. dans certains cas, le fait d'attendre le consensus du Conseil a retardé certaines mesures). Les personnes interviewées attribuaient en général les retards du processus des communications sur les questions d'application à l'efficacité du Conseil et/ou de la volonté politique des Parties de conclure certaines questions.
32 Dans de nombreux cas, les personnes interviewées ont aussi fait allusion aux différences entre les efforts déployés par les Parties, particulièrement en ce qui a trait à la taille des « équipes du CPG » au sein de chaque pays, à titre de facteur contributif aux défis en matière de prise de décisions.
33 Voir Harris (2006), Economic Impacts of the Canada-U.S. FTA and NAFTA Agreements for Canada: A Review of the Evidence, dans NAFTA@10 Series.
34 Les principaux documents affirmant l'intention de la CCE d'officialiser son effort de mesure du rendement comprennent la Déclaration de Puebla, le Plan stratégique quinquennal de la CCE et les plans opérationnels couvrant les quatre dernières années. Nous abordons ces documents plus loin.
35 Par exemple, bien que le projet de la CCE sur l'examen permanent des effets environnementaux de l'ALENA dans le Plan opérationnel 2007-2009 indique que « 10 années d'expérience montrent qu'il est difficile de dissocier les effets environnementaux de l'ALENA de ceux qui découlent des tendances mondiales relatives à la libéralisation des échanges et à la croissance économique, et que en conséquence, les travaux ne sont pas axés sur les seuls effets de l'ALENA », on ne sait pas vraiment comment les tâches de projet existantes régleront ce problème. Les efforts récents de l'ALENA pour améliorer la compétitivité nord-américaine comprennent des travaux sur la réduction des coûts de transaction reliés aux exportations (p. ex. la libéralisation des règles d'origine de l'ALENA), la reconnaissance des titres professionnels et la promotion d'une coopération plus poussée en matière de réglementation.
36 Le cycle de planification opérationnelle triennal, introduit par la CCE en 2003 et mis à jour annuellement, représentait une rupture par rapport aux plans de programmes individuels des années précédentes, dans le cadre desquels chaque programme (c.-à-d. Polluants et santé; Conservation de la biodiversité; Environnement, économie et commerce, et Droit et politiques) était structuré en fonction de ses propres buts, objectifs et priorités. Le programme de travail concerté présenté dans le Plan opérationnel de la CCE de 2004 à 2006 était axé sur un ensemble de buts et d'objectifs connexes.
37 Les buts et objectifs quinquennaux pour chacune des priorités sont définis dans le Plan stratégique de 2005 à 2010.
38 L'évaluation a trouvé un document provisoire (16 août 2004) pour aider à orienter l'élaboration du programme concerté de la CCE, où l'on trouvait des critères possibles (p. ex. priorités régionales, valeur ajoutée pour distinguer le travail de la CCE, effet de levier). Il semble toutefois que le document n'ait jamais été finalisé ou utilisé officiellement. Les dossiers de correspondance indiquent aussi qu'il existait encore en 2006 une absence de consensus sur la sélection des projets. L'évaluation a appris que la question des critères était toutefois quelque chose que les Parties et l'actuel directeur exécutif cherchent à régler (c.-à-d. que le sujet a fait l'objet de discussions au cours d'une réunion des représentants suppléants, en octobre 2006). On espère que des critères seront en place pour l'élaboration du prochain Plan opérationnel. Enfin, nous faisons remarquer ici que le rapport du CEI recommandait d'appliquer un ensemble de critères uniformes à l'élaboration du programme de travail.
39 Remarquons ici que la question de la confiance des Parties dans le Secrétariat a aussi été soulevée dans les rapports du CEI et du CEDAA.
40 Les documents relatifs à la Politique et aux Procédures d'assurance de la qualité : Publication et produits d'information (octobre 2006) présentent les principes visant à garantir la qualité de la recherche et des produits d'information de la CCE ainsi que des diverses étapes d'examen et des examinateurs de chaque produit.
41 Les sources de données principales à l'appui de cette constatation comprennent les procès-verbaux des réunions des représentants suppléants, la correspondance des membres du CPG, et les renseignements budgétaires et financiers de la CCE.
42 Le Plan stratégique 2005-2010 ne s'intéresse pas non plus officiellement aux communications de la CCE. Il y a lieu de noter ici que l'évaluation a constaté que certaines parties du site web de la CCE n'étaient pas à jour.
43 Les salaires représentent environ 35 % du total du budget de la CCE des cinq dernières années. En 2007, on prévoit affecter environ 6 millions de dollars aux salaires (à l'interne), sur un budget total de 11,9 millions de dollars. Des organisations comme l'OCDE et le Centre de recherches pour le développement international (CRDI) consacrent aussi une part considérable de leur budget aux salaires étant donné la nature de leur travail (c.-à-d. relié à la recherche et au renforcement des capacités).
44 Depuis 1994, les directeurs exécutifs ont habituellement occupé leur poste durant trois ans.
45 Les deux plus récents plans opérationnels indiquent que sur le nombre total de projets (17 en 2007-2009 et 16 en 2006-2008), 5 sont permanents et 9 dureront de 4 à 6 ans.
46 Environ la moitié du budget de la CCE est affectée au programme de travail. Près de la moitié des dépenses reliées au programme de travail au cours des cinq dernières années ont été affectées à des marchés de services professionnels. En 2006, la somme consacrée aux marchés de services a été supérieure à celle consacrée au personnel salarié du programme de travail. Par comparaison, l'OCDE a investi dans des outils de modélisation pour les domaines de travail permanents.
47 La CCE peut chercher à trouver des experts à l'échelle de l'Amérique du Nord, ce qui élargit le réservoir de candidats potentiels. Il ne faut toutefois pas oublier qu'il faut recruter une proportion équitable du personnel professionnel parmi les ressortissants de chaque Partie, ce qui pourrait restreindre le nombre de candidats éventuels.
48 Nous renvoyons le lecteur à la section 3.2, qui présente les fondements méthodologiques de l'examen par l'évaluation des processus administratifs et financiers de la CCE.
49 Les exemples comprennent : les voyages; l'approvisionnement et l'achat de biens et services; les contrôles budgétaires et les réaffectations budgétaires; les responsabilités et les autorisations financières; les paiements; les comptes bancaires, les revenus, les comptes clients, les dépôts et les chèques en blanc; l'accueil; le recrutement, les promotions, l'évaluation du rendement, l'échelle salariale.
50 Par exemple, les politiques et procédures sur les voyages sont régies par trois différents documents, qui sont parfois confus, particulièrement en ce qui a trait aux autorisations de voyages et à la définition des critères.
51 Il existe deux versions du manuel. Celle affichée sur le site web de la CCE (en date d'octobre 1996) est différente et beaucoup moins complète que la version de juin 1995. Des éléments importants ne se trouvent pas dans la version affichée sur le site web (p. ex. définitions, pouvoirs délégués, modifications aux contrats, rôles et responsabilités). De plus, plusieurs clauses de la version de juin 1995 ne sont pas rédigées clairement (p. ex. absence de critères définissant les conditions des marchés non concurrentiels, approche imprécise de modification des contrats). L'existence des deux versions soulève la question de l'accès des employés à la version la plus complète.
52 Les employés sont tenus de confirmer par écrit qu'ils ont lu les politiques. Les membres du personnel du Secrétariat que nous avons interviewés ont indiqué, toutefois, qu'on ne leur a pas souvent fourni des guides, des séances de formation et d'autre documentation. Le Secrétariat cherche actuellement à diffuser toutes les politiques en ligne, par l'entremise du nouveau système de demande d'emploi sur le web adopté par le Secrétariat en 2005 et qui fait actuellement l'objet d'un essai pilote (dont il sera question ci-dessous).Le système, appelé Management for Organisational Operations and System of Expenses (ou MOOSE), centralise l'information sur toutes les activités de la CCE.
53 Les budgets annuels de la CCE sont présentés au Conseil à des fins d'approbation et dans les plans opérationnels de la CCE (qui sont des documents publics). Les détails des dépenses ne figurent pas dans les budgets annuels présentés au Conseil.
54 Les états financiers de la CCE sont présentés chaque année dans le rapport annuel de la CCE et ont été vérifiés par le cabinet Samson Bélair & Touche pour les années visées par l'évaluation. La difficulté d'établir des comparaisons d'une année à l'autre porte aussi sur les changements dans les postes budgétaires (p. ex. nouvelles catégories; le programme de travail est détaillé en fonction des priorités de la CCE).
55 Par exemple, les dépenses de voyage présentées dans le RFT sont regroupées sous des activités et projets selon les hypothèses les plus probables ou des approximations, et le total des dépenses de voyage et des dépenses contractuelles dans les états financiers annuels est divisé par 12. Nous signalons ici que l'analyse des écarts dans les dépenses, y compris celles ayant trait aux voyages et aux marchés de services, sont aussi limitées puisque les budgets annuels présentés au Conseil à des fins d'approbation ne contiennent aucun détail sur le type de dépenses. Depuis 2006, le Sécrétariat a présenté au Conseil un budget sur le type de dépenses. Ce dernier est inclus dans le budget qui est soumis au Conseil à des fins d'approbation. L'information détaillée du budget est présentée au niveau du projet. Cette information détaillée supplémentaire n'est pas publiée dans le Plan Opérationnel.
56 Fait intéressant, comparativement aux deux derniers plans opérationnels (2006-2008 et 2007-2009), le Plan opérationnel de 2004-2006 abordait l'environnement opérationnel de la CCE, y compris les changements clés et des sujets tels que les enjeux budgétaires et organisationnels.
57 Bien qu'il soit parfois question des risques au niveau des projets, il n'y a pas d'évaluation globale à l'échelle de l'ensemble de l'organisation. Cela peut être en partie attribuable au fait que le secteur de la gestion du risque ne fait l'objet d'aucune politique ou règle.
58 Nous rappelons au lecteur que deux des objectifs de l'ANACE sont de « favoriser des politiques environnementales et économiques cohérentes » et « l'adoption de mesures environnementales qui soient à la fois économiques et efficaces ».
59 Les exemples de documents (passés et récents) les plus notables comprennent les discours du Trône du gouvernement du Canada, les budgets et les mises à jour économiques et financières, et les rapports ministériels sur le rendement d'EC ainsi que les rapports sur les plans et les priorités.
60 Le commerce entre les trois pays a plus que doublé en 10 ans pour atteindre plus de 621 milliards de dollars US. Le commerce de marchandises du Canada avec ses partenaires de l'ALENA a augmenté de 122 % depuis 1994, pour atteindre 598,5 milliards de dollars en 2005. Ensemble, nos partenaires de l'ALENA accueillent près de 85 % du total des exportations de marchandises du Canada. Les É.-U., qui achètent 78 % de nos exportations, sont le plus important partenaire commercial du Canada. Le Canada est aussi le deuxième principal partenaire commercial du Mexique (après les É.-U.) Voir le document de Harris dans la série NAFTA@10.
61 Outre les exemples mentionnés à la section 4.1, on peut mentionner le travail de la CCE sur la pollution reliée aux corridors de transport et sur les répercussions des activités économiques sur les espèces migratrices.
62 Cela contraste avec le travail d'une organisation comme l'OCDE, qui s'intéresse à des sujets d'ordre plus général.
63 Nous renvoyons le lecteur à la section 3.1, qui présente les fondements pour les rubriques qui suivent (c.-à-d. directement ou indirectement liés aux objectifs précis de l'ANACE). Là encore, nous soulignons que le domaine relatif au commerce et à l'environnement figure ici en raison de la place importante qu'il occupe dans le travail et les activités passés et actuels de la CCE.
64 Nous renvoyons le lecteur à la section 4.1 ainsi qu'à la question d'évaluation qui porte sur la pertinence, qui aborde les sources de données et d'autres sujets semblables.
65 Les exemples notables au niveau des projets comprennent le RRTP (et le fait que le Mexique y participe), l'application des lois sur l'environnement aux frontières et la GRPC.
66 Outre les objectifs de l'ANACE reliés aux politiques, les buts fixés en vertu des priorités de Puebla et intégrés au Plan stratégique de la CCE pour 2005 à 2010 mentionnent aussi explicitement les améliorations aux politiques. La plupart des publications de la CCE recensées par l'évaluation renfermaient de nombreuses références aux politiques, y compris des références explicites dans les sections portant sur les recommandations.
67 Par exemple, l'ALENA et l'OCDE sont cités régulièrement dans des discours pertinents importants, dans les budgets fédéraux et/ou dans les mises à jour économiques et financières, ainsi que dans les rapports de la TRNEE. À certains égards, cela n'est peut-être pas surprenant étant donné que l'OCDE et l'ALENA cherchent beaucoup plus à favoriser l'activité économique.
68 Les exemples des domaines dont on peut tirer des enseignements comprennent : les questions d'application au Canada intéressant à la fois les gouvernements provinciaux et le gouvernement fédéral; l'influence sur la négociation de nouveaux accords parallèles en matière d'environnement; la capacité (y compris financière) d'application; les questions d'application qui ne sont pas directement reliées au commerce mais plutôt à la gestion et à l'extraction des ressources naturelles (mines, exploitation forestière, hydroélectricité). Les principaux accords, lois et règlements dont il est question dans les communications canadiennes sur les questions d'application comprennent : la Loi sur les pêches, la Loi sur le ministère de l'Environnement, la LEP, la LCPE, le Traité des eaux limitrophes internationales de 1909, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE), la Loi sur l'Office national de l'énergie, la Convention de l'ONU sur la diversité biologique, l'Accord Canada-É.-U. concernant le déplacement transfrontière des déchets dangereux (1986), l'Accord relatif à la qualité de l'eau dans les Grands Lacs; et la Loi sur la convention concernant les oiseaux migrateurs (1994). On s'est aussi intéressé aux lois provinciales.
69 Le site web du gouvernement du Canada concernant l'ANACE, appelé Bureau canadien-ANACE, indique que l'ANACE porte sur la coopération en matière d'environnement ainsi que sur l'application efficace des lois sur l'environnement. Voir www.naaec.gc.ca.
70 Il y a lieu de mentionner que le projet d'examen des pétitions (2001) de la commissaire à l'environnement et au développement durable (CEDD) a été un exemple éclairant d'un moyen d'accomplir des progrès en ce qui a trait aux enseignements à tirer des processus analogues au processus de pétition faisant appel aux citoyens. Le projet de 2001 a constaté, entre autres, que les préoccupations soulevées par la population semblent disparaître dans un trou noir. Les nouvelles initiatives élaborées depuis lors, particulièrement pour accroître le recours et la confiance au processus, ont comporté la création d'un catalogue des pétitions, la surveillance et la vérification des réponses et des engagements, et le suivi des tendances.
71 Bien que ces accords parallèles en matière d'environnement diffèrent de l'ANACE, ils intègrent néanmoins certains des principes de l'ANACE (p. ex. transparence et participation du public). L'Accord Canada-Chili (1997), plus particulièrement, a aussi créé une commission dotée d'un conseil et d'un CCPM, ainsi qu'un comité d'examen des communications pour exécuter des fonctions relevant des dispositions relatives au processus de communications sur les questions d'application. Enfin, signalons que d'autres accords parallèles aux accords de libre-échange Canada-Chili et Canada-Costa Rica, portant sur le travail, ont intégré aussi des principes et/ou des dispositions de l'ANACT qui, comme nous l'avons indiqué précédemment, a été négocié parallèlement à l'ALENA.
72 On a aussi évoqué le difficile travail d'élaboration d'un ordre du jour pour d'éventuelles réunions entre les ministres de l'Environnement et du Commerce, en soulignant particulièrement à quel point il était difficile de trouver des points de discussion d'intérêt commun. Toutefois, on a aussi mentionné que le Symposium nord-américain sur l'évaluation des effets environnementaux du commerce avait accru, jusqu'à un certain point, la collaboration entre les responsables du commerce et de l'environnement.
73 Environ 95 % de la relation bilatérale entre le Canada et les É.-U. sur le plan du commerce et de l'investissement ne fait l'objet d'aucun litige. Cette situation a été facilitée par le système commercial fondé sur des règles de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et de l'ALENA. Consulter Priorités du Canada en matière d'accès aux marchés internationaux - 2006 - Ouverture sur l'Amérique du Nord à www.dfait-maeci.gc.ca/tna-nac/2006/5_06-fr.asp.
74 Il y a eu, depuis 1994, 25 communications ayant trait au Canada. On a aussi constaté que le nombre total de pétitions environnementales à la CEDD (un autre mécanisme qui permet à la population canadienne de faire valoir officiellement ses préoccupations au gouvernement concernant des enjeux environnementaux, y compris l'application des lois sur l'environnement) reçues de 1995 au 15 novembre 2006 atteignait environ 215. De ce nombre, l'évaluation a constaté qu'un grand nombre de ces pétitions avaient été adressées à EC à des fins de réponse et que bon nombre portaient sur des questions d'application des lois sur l'environnement. Il importe de noter qu'à la différence des exigences du processus de communications sur les questions d'application (p. ex. de nombreuses dimensions juridiques) ou d'autres processus traditionnels de pétition (p. ex. de nombreuses signatures exigées), le processus de pétition de la CEDD est beaucoup plus simple (c.-à-d. qu'il suffit d'une lettre). Ces chiffres ainsi que les réponses des personnes interviewées soulèvent néanmoins quelques questions concernant l'accès du public au processus de communications sur les questions d'application.
75 La participation ministérielle s'est limitée aux sessions annuelles régulières du Conseil de la CCE. Bien qu'une partie importante des sessions soit consacrée à une discussion publique avec les ministres des trois pays, cet événement a été animé par les représentants suppléants des pays respectifs lors de la plus récente session ordinaire, tenue à Washington, DC, en juin 2006.
76 Les articles 13, 14 et 15 représentent une faible proportion du budget total de la CCE (allant de 3 à 9 % au cours des cinq dernières années).
77 Comme nous l'avons mentionné précédemment, EC a été, dans le passé, exempté d'élaborer un CGRR et l'on n'a utilisé aucun autre outil ou pratique de gestion et de responsabilisation axé sur les résultats. Des fonctionnaires que nous avons interviewés ont déclaré que le fait que la CCE n'ait commencé que tardivement à mesurer le rendement (voir ci-dessus) n'avait pas aidé.
78 Certains estiment qu'il y a un chevauchement partiel, particulièrement en ce qui a trait aux activités relatives aux rapports environnementaux avec les gouvernements nationaux et régionaux et les ministères des trois pays ainsi qu'avec d'autres institutions bilatérales et trilatérales. D'autres groupes de personnes interviewées ont aussi soulevé cette question.
79 À cet égard, les universitaires sont ici comme ailleurs les plus convaincus tandis que les organismes du secteur privé le sont moins.
80 Comme nous l'avons indiqué précédemment, un nombre notable d'intervenants canadiens ont refusé de participer parce qu'ils estiment ne pas suffisamment connaître la CCE.
81 Les exemples dans le domaine du commerce et de l'environnement comprennent le travail au sein de l'OCDE (p. ex. dans le domaine des effets du commerce sur l'environnement, l'utilisation des instruments axés sur le marché) et le programme de commerce, d'investissement et de développement durable de l'IIDD. On a trouvé des exemples concernant le travail relatif aux normes, à la comparabilité et à la compatibilité de l'information à l'OCDE, à l'Institut des ressources mondiales, à l'Union pour la conservation de la nature et à l'IIDD. Comme nous l'avons indiqué précédemment, certains groupes d'intervenants canadiens et d'autres groupes de personnes interviewées percevaient un certain chevauchement, particulièrement en ce qui a trait aux activités de déclaration environnementale, avec des gouvernements et des ministères nationaux et régionaux, et avec d'autres institutions bilatérales et trilatérales. En ce qui a trait aux initiatives de gestion des produits chimiques, les exemples comprennent l'OCDE, l'approche stratégique de la gestion internationale des produits chimiques, la Convention de Stockholm et la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontalière à longue distance, le Programme sur le mercure, le Fonds pour l'environnement mondial et l'OPS.
82 Les initiatives du PPS en matière d'environnement, au moment de l'évaluation, comprenaient ce qui suit : la surveillance des espèces migratrices et la biodiversité, la qualité de l'air, les espèces envahissantes, certaines questions reliées à l'océan (intendance marine et océanique) et la grippe aviaire. La qualité de l'eau était aussi sur la table au moment de l'évaluation.
83 Le Conseil nord-américain de la compétitivité, lancé en mars 2006, est une initiative du PPS qui réunit 30 représentants supérieurs du secteur privé (10 de chacun des pays) et qui a pour mandat de formuler des recommandations à l'intention des gouvernements sur des questions telles que la réglementation des frontières et la facilitation de la circulation, ainsi que la compétitivité de secteurs clés, notamment l'automobile, les transports, la fabrication et les services. Ce conseil doit se réunir tous les ans avec les ministères chargés de la sécurité et de la prospérité, et collaborer avec des hauts fonctionnaires du gouvernement de manière continue.
84 Les six principaux partenariats de la CCE avec des organisations internationales sont les suivants : un PE avec le PNUE ayant trait à la Série de perspectives mondiales en matière d'environnement (depuis 1997); un PE avec le PNUE portant sur l'évaluation des priorités régionales relatives aux substances toxiques rémanentes en Amérique du Nord (2001-2003); un partenariat avec le FEM/l'OPS pour transférer les succès de la CCE en matière d'élimination progressive du DDT en Amérique centrale (depuis 1999); un partenariat avec l'OMS, l'OPS et la Commission mixte internationale (CMI) pour exécuter le Programme de coopération sur la santé des enfants et l'environnement en Amérique du Nord (2002-2004); un PE avec la Banque mondiale pour entreprendre une étude de biosurveillance des POP/métaux afin de cerner les risques pour la population et les points chauds environnementaux en Amérique du Nord (2003-2004); et une lettre d'intention avec la CMI pour mieux officialiser la coopération entre la CCE et la CMI (signée en 2003). Il y a eu six partenariats de la CCE avec le secteur privé depuis 1995.
85 L'évaluation a constaté qu'au cours des six dernières années, le montant des subventions reçues par la CCE de sources externes avait atteint environ 598 000,00 $.
86 Plus particulièrement, certains des partenariats de la CCE avec des organisations internationales ont aidé les organisations (p. ex. la Banque mondiale) à démontrer la valeur de la coopération régionale à d'autres parties du monde. Notons aussi que les personnes interviewées par l'évaluation ont indiqué que la précieuse participation d'intervenants de l'extérieur aux discussions du groupe de travail découlait du caractère régularisé de la CCE à titre de tribune.