Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques

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II. Cadre réglementaire sur les émissions atmosphériques industrielles

A. Aperçu

Dans l'Avis d'intention, le gouvernement s'est engagé à élaborer et à mettre en oeuvre une approche réglementaire intégrée et cohérente à l'échelle nationale. En novembre et en décembre 2006, de nombreuses consultations ont été menées auprès des provinces et territoires, des groupes autochtones, des secteurs industriels et des groupes de défense et de promotion de la santé et de l'environnement sur les éléments de l'approche proposée et l'élaboration du cadre réglementaire. Un document d'accompagnement² a été publié pour présenter en détail les éléments et les options soumis à la consultation. Ces consultations publiques, ainsi que les commentaires du public reçus en réponse à l'Avis d'intention, ont servi à l'élaboration du cadre réglementaire proposé.

Cette section présente ce cadre réglementaire. Les règlements prescriront une réduction des émissions de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques dans divers secteurs industriels : la production d'électricité à base de combustibles, de mazout brut et de gaz (y compris l'industrie pétrolière et gazière en amont, l'industrie pétrolière en aval, les sables bitumineux et les gazoducs), les produits forestiers (y compris les pâtes et papiers et les produits du bois), la fonte et l'affinage (y compris l'aluminium, l'alumine et la fonte des métaux communs), le fer et l'acier, le boulettage de minerai de fer, la potasse, le ciment, la chaux et la fabrication de produits chimiques, y compris les engrais.

Dans le cas des gaz à effet de serre, le cadre établit 2010 comme étant la date de mise en oeuvre des cibles de réduction de l'intensité des émissions. Dans le cas des polluants atmosphériques, le cadre établit des plafonds d'émission fixes qui entreront en vigueur dès que possible entre 2012 et 2015.

Dans le but de réduire les coûts pour l'industrie et les conséquences sur l'économie, des mécanismes de conformité ont été mis en place afin de donner aux entreprises la possibilité de choisir la façon dont elle s'acquitteront de leurs obligations réglementaires. Le cadre prévoit également une surveillance et une déclaration rigoureuses pour assurer l'évaluation et la transparence de la conformité.

Les cibles à court terme sont exprimées en tant que réductions par rapport aux niveaux de 2006. Afin de soutenir l'élaboration et la mise en oeuvre des règlements, les installations industrielles des secteurs réglementés devront soumettre des données de référence exhaustives et cohérentes pour l'année 2006. À cet effet, le gouvernement exigera que les installations industrielles visées par les réglementations déclarent leurs émissions et d'autres données pertinentes pour l'année 2006 en vertu d'un avis émis conformément à l'article 71 de la Loi canadienne sur la protection de l'environnement 1999 (LCPE 1999)³.

Les analyses préliminaires de la modélisation environnementale et de l'évaluation des effets bénéfiques sur l'environnement et la santé ainsi que l'évaluation des coûts économiques de la réglementation des émissions industrielles sont présentées dans ce document. D'autres analyses sont en cours et continuent d'alimenter les discussions sur le cadre proposé.

Le gouvernement validera les cibles de référence pour les polluants atmosphériques au cours des prochains mois. Il travaillera de concert avec l'industrie, les provinces et les territoires, les syndicats ainsi que les groupes de défense de l'environnement et de protection de la santé durant le processus de validation. Le cadre réglementaire pour les polluants atmosphériques – c'est-à-dire, les mécanismes de conformité, et le calendrier d'entrée en vigueur de la réglementation – sera achevé d'ici l'automne 2007, après que le gouvernement aura validé les cibles de référence pour les polluants atmosphériques.

Parallèlement, les règlements sectoriels pour les dispositions générales et ceux portant sur les gaz à effet de serre seront élaborés d'ici la publication du projet de règlement dans la Partie I de la Gazette du Canada à compter du printemps de 2008. Ces règlements seront révisés afin d'intégrer les dispositions relatives aux polluants atmosphériques, respectant ainsi les procédures réglementaires habituelles.

Le gouvernement suivra l'évolution du cadre réglementaire durant les deux prochaines années, soit pendant tout le temps où les règlements seront élaborés et mis en oeuvre, et les adaptera au besoin.

En outre, le gouvernement s'est engagé à passer en revue les règlements sur les émissions atmosphériques industrielles, tous les cinq ans, afin d'évaluer les progrès accomplis vers l'atteinte des objectifs de réduction des émissions à moyen et à long terme. Le premier examen aurait lieu en 2012, et comprendrait l'évaluation de l'efficacité des mesures prises pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et les polluants atmosphériques ainsi que des progrès accomplis en matière de technologie industrielle (production d'énergie, procédés industriels et atténuation de la pollution), afin de déterminer le potentiel d'une réduction supplémentaire des émissions dans un but d'amélioration continue. L'examen vérifierait également l'état de la qualité de l'air et les changements éventuels dans l'ensemble des secteurs industriels du Canada, y compris les changements régionaux, qui pourraient empêcher de réaliser les effets bénéfiques concrets visés pour la santé des Canadiens et leur environnement.

B. Accords d'équivalence

Le gouvernement fédéral établira des normes nationales et travaillera à la conclusion d'accords d'équivalence avec les provinces qui fixent des normes provinciales d'émission au moins aussi rigoureuses que les normes fédérales. Les accords d'équivalence accorderont une certaine autonomie aux provinces, tout en assurant un niveau cohérent de protection de la santé et de l'environnement à l'échelle nationale.

Pendant toute la durée de l'élaboration du projet de réglementation fédérale, le gouvernement a l'intention de travailler conjointement avec les provinces et les territoires afin d'éviter, dans toute la mesure du possible, tout double emploi et d'assurer l'application cohérente de la réglementation.

La majorité des provinces limitent les émissions de polluants atmosphériques, cependant, les exigences normatives varient grandement à travers le pays. En outre, l'Alberta a récemment publié des projets de règlement visant à réduire les émissions industrielles de gaz à effet de serre dans cette province.

Le gouvernement fédéral reconnaît le rôle important des provinces et des territoires dans la gestion de l'air, et il collaborera et travaillera avec eux, afin de les aider à faire la meilleure utilisation possible des accords d'équivalence.

Lorsqu'un accord d'équivalence sera conclu, le gouverneur en conseil pourra suspendre l'application du règlement spécifié de la LCPE 1999 dans la province signataire, de sorte que seuls les règlements provinciaux équivalents s'appliqueront. Il continue d'incomber au ministre fédéral de l'Environnement de rendre compte chaque année au Parlement de l'administration des dispositions de la LCPE 1999 qui autorisent ces accords d'équivalence. La LCPE 1999 autorise le Ministre à conclure des accords d'équivalence avec un gouvernement provincial, territorial ou autochtone, si le ministre et le gouvernement de l'autre province ou territoire, ou le gouvernement autochtone démontrent qu'il existe des dispositions en vigueur dans ce niveau de gouvernement qui :

1. atteignent ou excèdent un niveau équivalent de protection de l'environnement prescrit par le règlement fédéral en vigueur;
2. incluent des droits similaires à ceux qui sont prescrits dans les articles 17 à 20 de la LCPE 1999 (le droit des citoyens à demander une enquête sur des infractions présumées à la législation de l'autre juridiction).

Les régimes provinciaux de délivrance de permis ou de licences peuvent être reconnus comme point de départ à un accord d'équivalence. Une fois un accord d'équivalence négocié, le gouverneur en conseil peut ordonner que les dispositions du règlement de la LCPE 1999 qui font l'objet de l'accord d'équivalence ne s'appliquent pas au niveau du gouvernement provincial, territorial ou autochtone particulier avec qui l'accord a été négocié. Dans ce cas, le règlement (ou une partie du règlement) « cèderait sa place », et le sujet traité par le règlement de la LCPE 1999 serait régi par les lois du gouvernement provincial, territorial ou autochtone avec qui l'accord a été négocié.

C. Cadre réglementaire sur les émissions de gaz à effet de serre

C.1 Détermination des cibles de réduction des émissions sectorielles

Cibles relatives à l'intensité des émissions à court terme

Le gouvernement mettra en place des cibles de réduction de l'intensité des émissions à court terme, qui entreront en vigueur en 2010. Ces cibles devraient contribuer à des réductions absolues de de l'intensité des émissions au plus tôt en 2010 et au plus tard en 2012, même si l'économie croît comme prévu. Les cibles contribueront de façon indispensable à l'engagement du gouvernement de réduire de 20 %, par rapport aux niveaux de 2006, les émissions absolues de gaz à effet de serre d'ici 2020.

Source: Environnement Canada.

Le gouvernement est en voie d'adopter les mesures de lutte contre les gaz à effet de serre les plus rigoureuses jamais proposées par un gouvernement canadien. Les cibles de réduction de l'intensité des émissions sont de 6 % plus strictes que celles qui ont été proposées le 16 juillet 2005, et qui étaient de 12 %. Contrairement au plan proposé en 2005, le présent plan exige également des améliorations annuelles des réductions de l'intensité des émissions de 2 %, ce qui signifie que, d'ici 2015, une réduction de 26 % de l'intensité des émissions sera requise en vertu de ce plan.

Les réductions des émissions sectorielles de gaz à effet de serre à court terme sont définies en termes d'intensité des émissions par rapport aux niveaux de 2006, l'année de référence. En d'autres termes, un plafond est fixé pour les émissions de gaz à effet de serre pour chaque unité de production. La limite de rejet fixée par le règlement pour chaque installation dans un secteur donné sera déterminée dans le cadre du processus d'élaboration des règlements détaillés.

L'approche relative à l'intensité des émissions relie les cibles à la production. Ceci signifie que les entreprises ne pourront réclamer de crédits de réduction d'émissions pour avoir arrêté la production pour des raisons économiques, ou obtenir des crédits pour l'avoir déménagée à l'extérieur du Canada. Au lieu de cela, les crédits ne pourront être obtenus qu'en échange d'une production plus propre. Qui plus est, ces cibles rigoureuses produiront des réductions absolues même alors que l'économie connaît une croissance. Comme l'a fait remarquer le World Resources Institute dans un rapport de 2006; « pour ce qui est de la performance environnementale, le plus important c'est que les objectifs soient fixés à des niveaux raisonnablement rigoureux et qu'ils soient atteints par la suite » [traduction]⁴.

Méthode d'établissement des cibles des émissions pour les installations existantes

La méthode utilisée pour déterminer les cibles relatives à l'intensité des émissions sectorielles est basée sur une amélioration annuelle de 6 % de 2007 à 2010. Cela donnerait une réduction initiale requise de 18 % en 2010, par rapport aux niveaux de 2006, l'année de l'entrée en vigueur des règlements proposés en matière de gaz à effet de serre. Une réduction continue de 2 % de l'intensité des émissions serait requise pour chaque année ultérieure. Par conséquent, d'ici 2015, une diminution de l'intensité des émissions de 26 %, par rapport aux niveaux de 2006 serait rendue obligatoire. Cette méthode base serait appliquée aux installations existantes de chaque secteur.

Ce calcul de la réduction de l'intensité des émissions de 18 % ne s'applique qu'à la combustion et aux émissions non liées à des procédés fixes. Les limites de rejets réglementaires pour les installations existantes refléteraient ce calcul. La cible de réduction des émissions liées à des procédés fixes prédéfinis serait de 0 % en 2010, par rapport aux niveaux de 2006. Les émissions liées à des procédés fixes sont des émissions qui sont liées à la production et pour lesquelles il n'existe aucune autre technologie capable de les réduire. La seule façon de réduire ces émissions serait en réduire la production. Les processus qui sont actuellement considérés comme fixes ne le seront pas forcément dans l'avenir si des technologies ou des procédés capables de réduire ou de capter et stocker les émissions sont mises au point.

Au niveau des secteurs, la proportion des émissions constituée par celles liées à des procédés fixes varie. Pour chaque secteur, la méthode de calcul de base sera une réduction de 18 % par rapport aux niveaux de 2006, en 2010, avec une réduction continue de l'intensité des émissions par la suite. Les procédés fixes seront déterminés selon les caractéristiques des firmes et des secteurs.

Méthode d'établissement des cibles des émissions pour les nouvelles installations

Les nouvelles installations bénéficieraient d'une période de grâce de trois ans avant de devoir respecter une cible relative à l'intensité de leurs émissions, ce qui leur laisserait suffisamment de temps pour parvenir à des niveaux d'exploitation normaux. Après la troisième année, la cible initiale de réduction de l'intensité des émissions de gaz à effet de serre serait fondée sur des normes de combustible propre. Les nouvelles installations seraient tenues de réduire l'intensité de leurs émissions chaque année de 2 % comme dans le cas des installations existantes. On entend par nouvelles installations celles pour lesquelles la première année de fonctionnement est 2004 ou après.

La période de grâce de trois ans signifie qu'aucune réduction n'est prévue dans les trois premières années d'activité et aucune cible ne s'appliquera durant ces années. Les cibles commencent à s'appliquer durant la quatrième année d'activité, même si cette année est avant 2010. Par exemple, une installation qui a débuté ses opérations en 2005, commencera à cumuler une cible en 2008, basée sur sa performance relative à l'intensité des émissions, en 2007 et l'application d'une norme de combustible propre.

La réglementation serait appliquée avec une certaine souplesse dans le cas des entreprises qui utilisent un équipement facilitant le captage et le stockage de dioxyde de carbone ou une technologie similaire offrant un potentiel de réductions d'émissions significatives et imminentes.

La méthode décrite ci-dessus est celle qui s'appliquera à l'ensemble des secteurs industriels. Les enjeux particuliers de chaque secteur seront considérés lors de l'élaboration des règlements, mais toutes les réductions d'émissions qui en résultent devront être équivalentes à celles obtenues grâce à la méthode générale.

La réduction annuelle 2 % constante de l'intensité des émissions d'un secteur serait appliquée jusqu'en 2020. Tel que mentionné précédemment, il y aura un examen du cadre réglementaire, y compris les cibles, qui se déroulera tous les cinq ans. Le premier examen aurait lieu en 2012.

C.2 Mécanismes de conformité

Les entreprises pourront se conformer à leurs obligations légales de diverses façons dans le cadre des projets de règlements sur la réduction des gaz à effet de serre. Idéalement, les entreprises réduiront leurs propres émissions grâce à des mesures d'atténuation, telles que les mesures d'efficacité énergétique, à des système, d'amélioration des systèmes de gestion de l'énergie, ou encore à des mesures de déploiement de technologies, telles que le captage et stockage de dioxyde de carbone, ou à d'autres technologies de réduction des émissions.

Les entreprises auront un accès limité à d'autres mécanismes de conformité. Premièrement, elles pourront contribuer à un fonds technologique. Deuxièmement, elles pourront se prévaloir d'un système d'échange de droits d'émission, y compris d'un système d'échange à l'échelon des entreprises, à des crédits compensatoires pour les activités non réglementées, et à des crédits qui les qualifieront au Mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto. De plus, il y aura une reconnaissance ponctuelle des entreprises qui auront pris des mesures d'action précoce entre 1992 et 2006 pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.

Enfin, on examine activement la possibilité d'établir des liens avec d'autres systèmes nord-américains d'échange de droits d'émission. Au fil du temps, lorsque le marché international du carbone sera plus développé et robuste, et lorsque les systèmes de surveillance, de vérification et de notification seront plus évolués, le gouvernement envisagera d'autres échanges internationaux.

Contributions à un fonds technologique pour lutter contre les changements climatiques

L'innovation et les progrès technologiques sont essentiels pour que nous puissions atteindre d'importantes réductions à long terme des émissions de gaz à effet de serre. Les nouvelles technologies, qu'elles soient en cours d'élaboration ou prêtes à être mises en oeuvre, permettraient de transformer la production industrielle du Canada et, par conséquent, de réduire considérablement les émissions.

Avec notre nouvelle réglementation, les entreprises pourraient s'acquitter d'une partie de leurs obligations réglementaires de réduire leurs gaz à effet de serre en contribuant à un fonds technologique. Bien plus qu'un simple mécanisme de conformité, ce fonds serait un moyen important de promouvoir le développement, le déploiement et la diffusion des technologies de réduction des émissions de gaz à effet de serre dans le secteur industriel.

Une entité composée de tiers serait créée pour administrer le fonds. Ce serait une entité indépendante, sans but lucratif, administrée par un conseil d'administration composé de représentants de l'industrie, des gouvernements fédéral et provinciaux et d'experts. Elle relèverait d'un mandat du gouvernement fédéral.

Durant les prochains mois, nous poursuivrions le processus pour déterminer les fonds qui seraient affectés aux projets, ainsi que l'élaboration des textes portant autorisant de leur affectation, de leur gestion et de leur administration.

La conception du fonds respectera deux grands principes : aucun transfert interrégional de la richesse et aucun contrôle gouvernemental.

Avant d'arrêter définitivement la structure du fonds, le gouvernement collaborerait avec les provinces et les territoires ainsi qu'avec les différents secteurs industriels, afin de déterminer les décaissements de fonds appropriés. À cet effet, il prendrait en considération le développement et le déploiement des technologies qui seraient utilisées par les secteurs ayant des installations dans tout le pays, ainsi que les initiatives provinciales qui favorisent la mise au point de technologies pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et, le cas échéant, les polluants atmosphériques.

Les autres fonds qui satisferaient à toutes les exigences nécessaires pourraient être reconnus officiellement et être inscrits dans le cadre réglementaire. Plus particulièrement, les fonds provinciaux qui seraient conformes au fonds fédéral pourraient être reconnus comme équivalents.

Le fonds servirait principalement à financer des mesures ayant une forte probabilité de réduire à court terme les émissions de gaz à effet de serre. Il financerait principalement la mise en oeuvre de technologies et de projets d'infrastructure connexes.

Le captage et le stockage de dioxyde de carbone est l'une des technologies les plus prometteuses pour réduire les émissions de gaz à effet de serre produites par de nombreuses activités industrielles. Le fonds pourrait financer l'infrastructure essentielle au captage et au stockage de dioxyde de carbone, y compris la construction d'un pipeline en Alberta pour le transport de CO₂. Un tel projet pourrait compléter les activités et les priorités définies par le Groupe de travail Canada-Alberta écoÉnergie sur la mise en oeuvre de la technologie de captage et de stockage de dioxyde de carbone.

Le fonds pourrait également soutenir un réseau d'électricité est-ouest reliant des marchés du Manitoba à Terre-Neuve-et-Labrador.

Pour remplir une partie de leurs obligations réglementaires, les entreprises pourraient contribuer au fonds à raison de 15 $ par tonne d'équivalent de dioxyde de carbone, de 2010 à 2012, et de 20 $ par tonne en 2013. Par la suite, le taux augmenterait chaque année en fonction de la croissance du PIB nominal. Cette structure de taux serait révisée tous les cinq ans dans le cadre de l'examen général du système réglementaire.

Les contributions au Fonds seraient limitées à 70 % de l'obligation réglementaire totale en 2010, et passeraient à 65 % en 2011, à 60 % en 2012, à 55 % en 2013, à 50 % en 2014, 40 % en 2015, 10 % en 2016 et à 10 % en 2017. La limite de contribution tombera à 0 % d'ici 2018.

Le gouvernement examinera également :

• la possibilité d'attribuer des crédits aux entreprises pour des investissements certifiés dans des projets spécifiques. Cette formule permettrait à une entreprise d'investir dans une technologie transformatrice qui réduirait graduellement les émissions futures afin de recevoir des crédits du gouvernement pour cet investissement qu'elle pourrait utiliser pour se conformer à ses obligations réglementaires. Les critères pour ce type d'investissements seraient déterminés préalablement par le gouvernement en consultation avec l'industrie et d'autres experts;
• la possibilité d'imposer une exigence obligatoire d'investir dans certains projets d'infrastructure.

Une plus petite composante du fonds, limitée à 5 Mt supplémentaires par année, aiderait à financer la recherche et le développement de projets visant à engendrer la création de technologies transformatrices qui devraient permettre de réduire les émissions à moyen et à long terme.

Échange de droits d'émission

L'échange de droits d'émission sera une composante importante de la stratégie axée sur les lois du marché du gouvernement pour réduire les gaz à effet de serre et certains polluants atmosphériques. Des systèmes d'échange de droits d'émission bien conçus peuvent réduire les coûts globaux associés à la mise en conformité réglementaire en permettant aux entreprises qui ont des coûts élevés de réduction de leurs émissions de financer des projets de réduction des émissions à coût peu élevé. Par ailleurs, les systèmes d'échange de droits d'émission incitent les entreprises à dépasser leurs cibles fixées par la réglementation et à faire preuve d'innovation pour relever le défi des changements climatiques.

Le système d'échange de droits d'émission qui s'inscrira dans le cadre réglementaire sur les émissions de gaz à effet de serre aura plusieurs composantes. L'échange de droits à l'échelon des entreprises, grâce auquel les entreprises visées pourront vendre et acheter des crédits d'émission entre elles, en sera la composante centrale. Un système national de compensation permettra aux entreprises visées d'investir dans des réductions d'émissions vérifiées en dehors du système réglementaire. Les entreprises n'auront aucune limite d'accès au système national d'échange de droits d'émission et aux crédits compensatoires.

Par ailleurs, les entreprises canadiennes auront un accès restreint à certains types de crédits du Mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto pour leur mise en conformité avec la réglementation.

On envisagera activement d'établir des liens avec des systèmes d'échanges réglementaires aux États-Unis. Plus particulièrement, le gouvernement examinera la possibilité d'établir des liens avec des systèmes d'échange de droits d'émission, tels que la « Western Regional Climate Action Initiative » et la « Regional Greenhouse Gas Initiative », ainsi que d'autres systèmes, lorsqu'ils seront en place. Avec le temps, lorsque les marchés nationaux et régionaux du carbone seront bien développés, qu'ils deviendront plus globaux et qu'ils seront dotés de systèmes rigoureux de vérification des émissions, les entreprises canadiennes auront un plus grand accès aux marchés d'échanges internationaux aux fins de la conformité avec les règlements canadiens. Les entreprises canadiennes ne seront pas cependant autorisées à utiliser des crédits « creux » qui ne représentent pas des réductions d'émissions réelles aux fins de la conformité à la réglementation canadienne.

Conscient des possibilités offertes par les échanges d'émissions, le Canada a pris des dispositions afin de pouvoir lancer les échanges lorsque le cadre sera établi dans sa forme définitive.

Le gouvernement du Canada n'achètera pas de crédits ni ne participera au marché du carbone.

Échange de droits à l'échelon des entreprises

Un système national fondé sur des niveaux de référence et des crédits d'émission constituera la composante centrale d'un système d'échange de droits d'émission. Le niveau de référence de chaque entreprise sera sa cible pour l'intensité de ses émissions. Les entreprises pour lesquelles l'intensité réelle des émissions dans une année donnée est inférieure à leur objectif se verraient attribuer des crédits de conformité échangeables équivalents à la différence entre la cible relative à l'intensité de leurs émissions et l'intensité réelle de leurs émissions, multipliée par leur production au cours de la même année. Ces crédits pourraient être mis en banque en vue d'être utilisés au cours d'années de conformité futures ou être vendus à d'autres entreprises grâce à un marché d'échange d'émissions établi par le secteur privé.

Système de crédits compensatoires

Le système d'échange de droits d'émission comprendrait également des crédits compensatoires nationaux. Les crédits compensatoires sont des réductions d'émission qui ont lieu en dehors des activités réglementées.

Des crédits compensatoires, que les entreprises réglementées pourraient utiliser pour s'acquitter de leurs propres obligations réglementaires, seraient attribués pour les réductions confirmées de gaz à effet de serre supérieures à ce qui se serait produit en l'absence d'un système réglementaire ou d'autres programmes gouvernementaux.

Un crédit compensatoire représenterait une tonne de réduction ou de suppression vérifiée de gaz à effet de serre réalisée dans le cadre d'un projet donné, mesurée en équivalent de dioxyde de carbone. Le crédit serait reconnu dans les règlements comme étant échangeables, et les installations réglementées pourraient l'utiliser pour s'acquitter de leurs obligations.

Les crédits compensatoires seraient émis pour les activités pour lesquelles les réductions d'émissions pourraient être quantifiées et vérifiées avec exactitude et à un coût raisonnable. Des exemples de types de projets pour lesquelles les entreprises pourraient se voir attribuer des crédits compensatoires comprennent le captage du méthane des gaz d'enfouissement ensuite utilisé pour produire de l'électricité, les projets d'amélioration de l'efficacité énergétique et les projets de captage de dioxyde de carbone dans les terres agricoles. Afin de diminuer les coûts de participation, des méthodes de quantification préapprouvées seraient proposées et le regroupement de petits projets serait encouragé.

Le cadre pour le système des crédits compensatoires serait construit sur l'expérience acquise dans le cadre de trois projets pilotes canadiens et sur des systèmes d'attribution de crédits spécifiques à des projets en vigueur dans certains autres pays. Le secteur privé jouerait un rôle important dans le système de crédits compensatoires, y compris la vérification des réductions d'émissions atteintes dans le cadre de projets donnant droit à des crédits compensatoires et le développement d'une infrastructure et des services nécessaires pour l'échange de crédits.

Le système de crédits compensatoires démarrerait avant l'entrée en vigueur des règlements, afin de laisser suffisamment de temps aux projets d'atteindre des réductions d'émissions. Des crédits seront émis pour ces réductions d'émissions vérifiées. Ces crédits pourraient être vendus à des entités réglementées à des fins de conformité.

Mécanisme pour un développement propre et autres dispositifs internationaux

D'une manière générale, un système d'échange de droits d'émission d'une plus grande portée donnera plus de possibilités de réduire les émissions au meilleur coût. Au cours des cinq dernières années, plusieurs marchés supranationaux, nationaux et régionaux d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre ont vu le jour où on en a proposé la mise en place dans l'avenir. Le plus vaste de ces marchés est le Système d'échange des droits d'émission de l'Union européenne (EU ETS), qui a commencé par une phase pilote en 2005, et qui deviendra un système plus complet à compter de 2008. L'expérience du UE ETS nous a fourni des informations utiles pour nous aider à élaborer le système réglementaire canadien pour les gaz à effet de serre, et le gouvernement a l'intention de poursuivre les discussions avec l'Union européenne afin d'apprendre de son expérience avec le système d'échange d'émissions.

Indépendamment de ces développements, le marché international du carbone demeure fragmenté et en est toujours au stade embryonnaire. Les entreprises canadiennes auront plus de possibilités d'y participer à mesure qu'il évoluera et qu'il prendra forme.

Le gouvernement a l'intention de prendre des mesures modérées au début, en permettant aux entreprises canadiennes d'avoir un accès limité aux crédits du Mécanisme pour un développement propre du Protocole de Kyoto pour respecter leurs obligations réglementaires⁵. Le gouvernement déterminera quels types de crédits découlant du Mécanisme de développement propre seront admissibles aux fins de la mise en conformité réglementaire au Canada.

L'accès des entreprises aux crédits du Mécanisme pour un développement propre aux fins de la mise en conformité sera limité à 10 % de leur cible totale.

Un certain nombre d'États américains envisagent actuellement de mettre en oeuvre des régimes de réglementation dotés d'un système d'échange des droits d'émission pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. La « Western Regional Climate Action Initiative » prévoit établir un système d'échange de droits d'émission pour les gaz à effet de serre provenant des industries de cinq états américains de l'Ouest. La « Regional Greenhouse Gas Initiative » (RGGI), mettra en place, à compter de 2009, un système régional d'échange de droits d'émission dans neuf États du Nord-Est et du centre du littoral de l'Atlantique pour les émissions de dioxyde de carbone provenant de centrales électriques dans la région. Plusieurs autres initiatives d'échange de droits d'émission de gaz à effet de serre ont été proposées au niveau des États américains et du gouvernement fédéral américain.

Le Canada s'emploiera activement avec ses partenaires américains à examiner la possibilité de lier le système canadien d'échange de droits d'émission avec des systèmes à l'échelon des États et des régions, et avec tout système qui pourra être établi à l'échelle fédérale. Le Canada examinera également une éventuelle coopération sur l'échange de droits d'émission avec le Mexique.

Le gouvernement suivra le développement du marché international du carbone. Lorsque ce marché sera plus développé et vigoureux, et que les systèmes de surveillance, de vérification et de notification des émissions se mettront graduellement en place, il envisagera la possibilité d'établir des liens qui élargiraient l'éventail de crédits internationaux admissibles aux fins de la conformité au système réglementaire canadien. Cependant, les crédits internationaux utilisés aux fins d'une conformité aux réglementations canadiennes devront obligatoirement représenter des réductions effectives et avérées des émissions.

Crédit pour des mesures d'action précoce

Les entreprises dans plusieurs secteurs ont fait des efforts au cours de la dernière décennie pour réduire leurs émissions. Il y aurait une attribution ponctuelle de crédits aux entreprises visées par les règlements proposés ayant pris des mesures confirmées d'action précoce pour réduire leurs émissions de gaz à effet de serre entre 1992 et 2006. Un maximum de 15 Mt seraient autorisées, dont 5 Mt au maximum dans une année donnée.

Les entreprises n'auraient à soumettre qu'une seule fois des preuves des améliorations de leurs procédés ou installations ayant contribué à une réduction graduelle des émissions de gaz à effet de serre dans le délai spécifié. Les activités de réduction des émissions devraient répondre à des critères d'admissibilité, et les preuves de réduction des émissions devraient être vérifiées.

Une fois toutes les demandes reçues, les crédits en réserve seraient attribués proportionnellement à tous les candidats qualifiés de façon proportionnelle. L'attribution maximale pour une réduction des émissions serait d'un crédit pour une réduction équivalant à une tonne d'équivalent de dioxyde de carbone. Si les réductions totales d'émissions dépassaient 15 Mt, les crédits seraient distribués aux entreprises individuelles en fonction de leur contribution à la réduction totale des émissions.

Liquidité du marché

L'accessibilité à ces différents mécanismes de conformité non seulement donnera aux entreprises la possibilité de réduire leurs émissions afin d'atteindre leurs obligations réglementaires au meilleur coût, mais aussi contribuera au développement d'un marché d'échange de droits d'émission. Cela étant dit, le gouvernement est conscient qu'il puisse y avoir des inquiétudes quant à la liquidité du marché dans le système d'échange de droits d'émission, tant au début que tout au long de la période d'exploitation du système. Le gouvernement suivra attentivement l'évolution du système d'échange de droits d'émission et d'autres aspects du système de conformité afin de voir s'il n'y aurait pas lieu de le modifier.

D. Cadre réglementaire sur les émissions de polluants atmosphériques

D.1 Détermination des cibles de réduction des émissions sectorielles

Plafonds fixes pour les émissions sectorielles

Les cibles de réduction des émissions de polluants atmosphériques spécifieront un niveau maximum d'émission de polluants dans un secteur donné, pour une année donnée. Ces cibles seront exprimées en termes de réductions par rapport aux niveaux de 2006 pour chacun des polluants.

Des plafonds fixes seront établis pour les émissions de polluants atmosphériques suivants : oxydes d'azote (NO_x), oxydes de soufre (SO_x), composés organiques volatils (COV) et matières particulaires (PM). Des plafonds fixes seront également établis pour d'autres polluants atmosphériques émis par certains secteurs, tels que le benzène issu de la production et du traitement de gaz naturel, de raffineries, ainsi que de l'industrie du fer et de l'acier, et le mercure issu de la production des centrales électriques et de la fonte des métaux communs. Le gouvernement déterminera si la réglementation pour des secteurs spécifiques devrait inclure des cibles pour d'autres polluants atmosphériques qui ne sont pas encore désignés à mesure que l'on disposera de plus d'informations et que l'élaboration des règlements sera amorcée (p. ex. benzène issu des sables bitumineux).

Des plafonds pour les émissions sectorielles seront fixés pour chacun des polluants atmosphériques préoccupants dans un secteur donné. La décision de fixer un plafond pour un polluant précis dans un secteur donné dépend des quantités émises par les installations dans ce secteur. Dans certains cas, aucun plafond ne sera proposé pour un polluant atmosphérique dans un certain secteur si les mesures de réduction d'un autre polluant atmosphérique réduiront de beaucoup les émissions du premier. L'attribution des quotas d'émission aux installations sera déterminée au cours du processus d'élaboration des règlements détaillés.

Source : Environnement Canada.

Les cibles entreront en vigueur le plus tôt possible entre 2012 et 2015, afin de permettre à l'industrie de faire les investissements nécessaires dans leurs usines, équipements ou procédés industriels.

Le gouvernement validera les cibles de référence pour les polluants atmosphériques au cours des prochains mois. Il travaillera de concert avec l'industrie, les provinces et les territoires, les syndicats ainsi que les groupes de défense de l'environnement et de protection de la santé durant le processus de validation.

Analyse comparative des réglementations, des technologies et des résultats d'émission

Analyse comparative

Dans son Avis d'intention, le gouvernement s'est engagé à fixer des objectifs de réduction des émissions qui seront « au moins aussi rigoureux que ceux des États-Unis ou d'autres pays chefs de file dans le domaine de l'environnement ». À cet effet, un exercice d'analyse comparative a été entrepris.

L'exercice a commencé par une recherche sur les systèmes réglementaires existants, la performance environnementale, les pratiques technologiques et l'exploitation ainsi que les permis d'exploitation provinciaux les plus restrictifs appliqués par les niveaux de gouvernement canadiens et les autres pays, tels que les États-Unis, la Finlande, la Suède et l'Allemagne.

L'analyse a également tenu compte des facteurs qui sous-tendent ces systèmes réglementaires, comme la taille et la composition des secteurs, la densité des installations sur le territoire, et la disponibilité et la qualité des matières premières. Au terme de cet exercice, les exigences pour la protection de l'environnement ont fait l'objet d'une analyse comparative selon le secteur et le polluant.

Parallèlement, des renseignements ont été recueillis sur les secteurs canadiens. Lorsqu'il existait dans les autres pays ou États des limites réglementaires (p. ex. secteurs des pâtes et papiers et de l'électricité), les limites et la performance canadiennes réelles ont été comparées aux limites réglementées des pays ou États présentant les meilleurs résultats.

Dans certains secteurs, les limites réglementaires sont généralement fixées par l'entremise de certificats d'autorisation ou de permis d'exploitation provinciaux accordés au cas par cas aux installations dont les procédés ou les produits peuvent varier considérablement (p. ex. raffineries de pétrole et certaines usines de fabrication de produits chimiques), les niveaux d'émission des installations canadiennes ont été comparés à la performance déclarée ou exigée par les gouvernements provinciaux ou internationaux. Cette approche a nécessité un calcul des valeurs de l'intensité des émissions et une comparaison des résultats pour les installations canadiennes avec celles de l'étranger.

Pour d'autres secteurs, comme la production d'aluminium ou le secteur du fer et de l'acier, les résultats d'émission obtenus au Canada et à l'étranger ont été examinés ainsi que les limites réglementaires fixées. Dans d'autres cas, comme l'industrie pétrolière et gazière conventionnelle en amont, la méthode adoptée consistait en une analyse comparative de la performance entre les installations du même secteur.

Enfin, pour le secteur des sables bitumineux, qui est unique au Canada, il n'existe pas de limites réglementaires comparables des émissions sectorielles dans d'autres pays qui permettent d'établir une comparaison pour ce secteur. Dans ce cas, des cibles sectorielles ont été établies au moyen d'une méthode en plusieurs étapes. Cette méthode comprenait une évaluation des résultats par activités, par pièces d'équipement et par procédés similaires retrouvés dans d'autres régions, comme les raffineries de pétrole lourd et l'étude des réductions d'émissions potentielles utilisant des technologies choisies de contrôle des émissions et une comparaison de la performance relative à l'intensité des émissions par les usines d'exploitation de sables bitumeux au Canada.

Analyses préexistantes

Dans certains secteurs, des analyses effectuées au cours des dernières années ont également été prises en compte lors de l'analyse comparative. Des travaux réalisés conjointement par le gouvernement et l'industrie étaient déjà en cours afin d'adapter les normes issues de l'analyse comparative à la réalité canadienne dans le secteur des pâtes et papiers par l'intermédiaire du Forum des pâtes et papiers sur la qualité de l'air (FPPQA), dans le secteur du raffinage par l'intermédiaire du Cadre national pour la réduction des émissions des raffineries de pétrole (CNRERP), une initiative du Conseil canadien des ministres de l'environnement (CCME⁶), et dans le secteur des fonderies de métaux communs grâce au Plan de prévention de la pollution destiné aux fonderies de métaux communs⁷.

Le but du Forum des pâtes et papiers sur la qualité de l'air était d'établir, sur dix ans, un régime de gestion des émissions atmosphériques à volets multiples visant l'industrie des pâtes et papiers, qui inclurait des cibles à court terme d'émission pour les polluants atmosphériques, et qui assurerait une approche uniforme pour toutes les installations. Ces cibles pour les polluants atmosphériques ont été dérivées des analyses comparatives de la performance industrielle de pointe à l'échelle internationale et des limites provinciales les plus strictes. Cette approche permet de s'assurer qu'une même technologie de contrôle est en place dans les installations semblables et est utilisée dans les autres installations, de veiller à ce que les coûts de réduction des émissions demeurent raisonnables et de faciliter la conclusion d'accords d'équivalence avec les provinces et les territoires.

Vu la complexité du système réglementaire actuel en ce qui concerne les raffineries, il est difficile de définir une seule norme réglementaire pour ces installations au Canada et à l'étranger. Pour ce secteur, les cibles ont été établies selon la méthode élaborée dans le Cadre national pour la réduction des émissions de raffineries de pétrole du CCME, rendu public le 25 mai 2005. Cette méthode permet de fixer au niveau des installations, des plafonds annuels pour une gamme de polluants atmosphériques en utilisant une comparaison de la performance du Canada en matière de réduction des émissions avec une performance comparable des États-Unis. La comparaison a été mise à jour afin de tenir compte des changements apportés aux exigences étatsuniennes.

Un avis demandant la préparation d'un Plan de prévention de la pollution pour les fonderies et les raffineries de métaux communs et les usines de traitement du zinc a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada le 29 avril 2006. Cet avis est le résultat d'un travail intensif réalisé par des consultants, de consultations auprès de partenaires ainsi que d'une analyse interne menée sur une période de cinq ans et portant sur les normes actuelles, la performance ainsi que sur l'efficacité du captage du soufre par les fonderies à l'échelle internationale. Les cibles à considérer dans les plans de prévention de la pollution serviront de base pour les plafonds de réduction des polluants atmosphériques s'appliquant au secteur de fonte des métaux communs.

Adaptation des normes pour le Canada

Dans certains secteurs, des limites réglementaires ou des niveaux de performance en matière d'émissions en vigueur dans des pays à l'avant-garde ont été adaptés afin de tenir compte des caractéristiques propres de ces secteurs au Canada. Ces caractéristiques comprennent la situation financière du secteur, les répercussions éventuelles sur l'économie et la qualité des matières premières par rapport à la région analysée.

La faisabilité technique du respect des limites les plus strictes a aussi été prise en compte dans la détermination des options relatives aux cibles de réduction des émissions. Dans certains secteurs, des options viables sur le plan technique ont été évaluées afin de déterminer la réduction prévue des émissions, ainsi que leur coût calculé en dollars par tonne.

Calcul des plafonds nationaux pour les polluants atmosphériques

Les plafonds nationaux des émissions ont été établis en additionnant les plafonds sectoriels d'émissions pour chaque polluant visé en tenant compte d'une réserve pour la croissance de chaque secteur d'ici 2015.

D.2 Mécanismes de conformité

Il y aurait un système national de plafonnement et d'échange de crédits pour les SO_x et les NO_x seulement. La méthode d'attribution des quotas en vertu du système, y compris la méthode selon laquelle les nouvelles installations seraient traitées en fonction du plafond global, serait déterminée au cours du processus d'élaboration des règlements.

Des crédits et des évaluations de la conformité distinctes existeraient pour les émissions des SO_x et les émissions des NO_x. Les entreprises seraient tenues de remettre chaque année des crédits équivalant aux émissions de leurs installations pour l'année en question.

Pour s'assurer qu'un niveau minimal de qualité de l'air local ou régional est atteint ou maintenu, il pourrait y avoir une restriction de l'utilisation des crédits attribués à une entreprise située dans une région où la concentration de polluants dans l'air ambiant dépasse celle recommandée dans les objectifs de qualité de l'air ou si l'entreprise contribue à la détérioration de la qualité de l'air de régions en aval.

La possibilité d'utiliser des crédits compensatoires conjointement avec les systèmes de plafonnement et d'échange de crédits pour les SO_x et les NO_x serait également évaluée.

Les États-Unis et le Canada partagent des bassins atmosphériques communs et, par conséquent, non seulement il leur incombe à tous les deux de réduire les polluants atmosphériques de toutes sources, mais il est également dans leur intérêt de le faire. Il n'est pas logique, des points de vue économique et environnemental, de lutter contre la pollution atmosphérique d'un seul côté de la frontière. L'Accord canado-américain sur la qualité de l'air a été signé en 1991 afin de réduire les pluies acides transfrontières. Une annexe à l'Accord a été ajoutée en 2000 de manière à inclure l'ozone troposphérique, un des principaux composants du smog. L'Accord exige que les États-Unis et le Canada s'engagent à réduire leurs émissions nationales lorsque celles-ci traversent dans l'autre pays et contribuent à la formation de pluies acides ou d'ozone.

Le Canada et les États-Unis ont récemment convenu d'amorcer des discussions sur une annexe à l'accord pour réduire les matières particulaires. Des analyses scientifiques récentes ont montré que des stratégies conjointes sont nécessaires pour s'attaquer à ces polluants. Cette annexe concernera les réductions de matières particulaires ainsi que d'un grand nombre de substances chimiques qui contribuent à d'autres problèmes inquiétants de la qualité de l'air, tels que les pluies acides, la brume régionale et les problèmes de visibilité dans les collectivités situées le long de la frontière canado-américaine.

Une action sérieuse du Canada pour réduire ses propres émissions facilitera le dialogue avec les États-Unis afin de réduire davantage les émissions globales. Dans le cadre de ses travaux en cours avec les États-Unis afin d'infléchir la pollution atmosphérique transfrontalière, le gouvernement accéléra ses discussions en vue de l'établissement d'un système d'échange transfrontalier de droits d'émission des SO_x et des NO_x. L'établissement de plafonds tout aussi rigoureux au Canada qu'aux États-Unis faciliterait cet échange. Ce genre d'échange pourrait apporter un degré de flexibilité supplémentaire pour les sources réglementées, permettant ainsi d'effectuer les réductions au meilleur coût. Une étude conjointe Canada-États-Unis publiée en juillet 2005⁸ a démontré la faisabilité d'un programme d'échange de droits d'émission des SO₂ et des NO_x pour le secteur de l'électricité.

E. Conformité, pénalités et application

La LCPE 1999 renferme plusieurs dispositions relatives à la conformité et aux pénalités. Le non-respect par les entités visées d'une exigence de la LCPE ou des règlements adoptés en vertu de celle-ci constitue une infraction.

Les agents d'application de la loi vérifient la conformité avec la Loi et ses règlements. Lorsqu'une violation est confirmée, des mesures sont prises en utilisant un des instruments prévus dans la LCPE 1999, notamment des avertissements, des directives, des contraventions, des ordonnances de différents types (y compris des ordonnances de conformité relatives à la protection de l'environnement), des injonctions ou des poursuites. Les mesures prises suite à un non-respect des exigences réglementaires seront sans surprise et seront proportionnelles à la gravité du manquement.

Lorsqu'une poursuite est intentée, ces infractions peuvent être jugées soit par procédure sommaire ou mise en accusation. La LCPE 1999 prévoit une amende maximale d'un million de dollars par jour pour chacun des jours au cours desquels se commet ou se poursuit une infraction, une peine d'emprisonnement maximale de trois ans ou les deux. Les directeurs et les agents de la loi ont l'obligation expresse de s'assurer que les entreprises se conforment la loi, à ses règlements et à toute ordonnance émise par les agents d'application de la loi.

F. Objectifs de qualité de l'air

Les risques que comporte la pollution atmosphérique pour la santé des Canadiens sont liés à l'exposition directe aux concentrations ambiantes de matières particulaires et d'ozone⁹, les principaux composants du smog. Cependant, les corrélations entre les émissions réelles, les concentrations de smog et leurs effets sur la santé sont complexes. De plus, les données scientifiques sur la santé indiquent que même lorsqu'ils sont présents à de très faibles niveaux dans l'air, les effets de ces polluants se font sentir. Ils ont également des effets néfastes sur l'environnement.

Le gouvernement fixera des objectifs de qualité de l'air pour les matières particulaires et l'ozone, qui spécifieront une concentration cible de ces polluants dans l'air ambiant. Les objectifs seront fondés sur une évaluation des conséquences sur la santé et l'environnement associés à l'exposition à ces polluants atmosphériques au Canada. Une décision relative aux objectifs en matière de qualité de l'air sera prise en fonction d'une analyse des coûts, des avantages et des risques pour diverses concentrations ambiantes.

G. Effets bénéfiques et conséquences prévus de la réglementation des émissions atmosphériques industrielles

G.1 Aperçu

Cette section présente les résultats de l'analyse et de la modélisation qui permettent de déterminer les incidences de la réglementation des émissions atmosphériques industrielles sur la santé, l'environnement et l'économie. Elle répond directement aux questions d'importance centrale pour les Canadiens.

• De quelle façon ces mesures amélioreront-elles la santé des Canadiens et l'état de notre environnement?
• De quelle façon ces mesures affecteront-elles les Canadiens et l'économie canadienne?

Les incidences du projet de réglementation ont été déterminées systématiquement grâce à plusieurs modèles. Toute l'analyse repose sur une estimation initiale de ce qui serait arrivé en l'absence des mesures proposées, c'est-à-dire le « maintien du statu quo ». Le système réglementaire proposé et les cibles sont ensuite incorporés au modèle, puis évalués en fonction des changements relatifs dans les émissions et dans l'activité économique. Les changements dans les émissions se traduisent également généralement par des améliorations dans les paramètres clés de la qualité de l'air qui, à leur tour, ont généralement des effets positifs pour l'environnement et la santé.

À ce jour, les travaux de modélisation ont été complexes, mais ont donné des résultats généraux satisfaisants, bien que préliminaires. Des travaux visant à produire des estimations plus précises des impacts sont en cours.

Les conséquences économiques traduisent une évaluation intégrée de la réglementation des émissions industrielles de gaz à effet de serre et de polluants atmosphériques, tandis que du côté de la santé et de l'environnement, seule la réduction des émissions de polluants atmosphériques est prise en compte. Cependant, il est clairement reconnu que les changements climatiques entraînent à l'échelle mondiale de vastes conséquences économiques, environnementales et sociales ainsi que d'importants coûts connexes. Ces coûts ne sont pas inclus dans l'analyse, mais sont un aspect important à considérer lorsque l'on évalue les coûts-bénéfices de la réglementation.

G.2 Variations prévues dans la qualité de l'air ambiant et les dépôts acides

Les effets des polluants émis dans l'atmosphère par les activités humaines ainsi que par les émissions naturelles sont simulés dans le Système de modélisation régionale de la qualité de l'air (AURAMS) développé par Environnement Canada. Ce système décrit les processus physiques, tels que le transport, les mélanges et les dépôts ainsi que les transformations chimiques que subissent les polluants atmosphériques dans l'atmosphère. Le modèle fournit les concentrations et les répartitions géographiques des polluants atmosphériques primaires (rejetés directement dans l'atmosphère) ainsi que des polluants atmosphériques secondaires (formés dans l'atmosphère à la suite de réactions chimiques touchant les polluants primaires), auxquels les humains et les écosystèmes sont exposés. Les renseignements sur l'exposition sont ensuite traduits sous forme d'effets humains et environnementaux au moyen de modèles d'impact. Les résultats ci-dessous sont fondés sur cette modélisation.

La figure G.1 fournit une indication des réductions d'émission des NO_x qui devraient résulter du système réglementaire et des cibles proposés, dans l'hypothèse où tout sera en place d'ici 2015. On prévoit des réductions d'émissions dans les grands centres urbains et dans l'ensemble des provinces de l'Ouest.

Figure G.1 Réduction des émissions d'oxydes d'azote (NO_x) en 2015

Source : Environnement Canada.

Qualité de l'air

Les améliorations de la qualité de l'air ambiant auxquelles contribuent les réductions d'émissions de polluants atmosphériques sont illustrées en tant que réductions, en pourcentage, des niveaux annuels de PM_2,5 (matières particulaires) et des concentrations d'ozone estivales suite au projet de règlement proposé, en supposant qu'il soit mis en oeuvre d'ici 2015. Les diminutions des niveaux d'ozone sont indiquées uniquement pour les mois d'été. La formation de l'ozone croît avec l'ensoleillement; l'ozone ne pose donc pas de problème durant les mois d'hiver. De plus, afin d'illustrer l'impact du projet de réglementation sur la qualité de l'air canadien, on a présumé que les émissions de polluants atmosphériques provenant des États-Unis étaient constants dans le modèle.

Tel que l'indique la figure G.2, les résultats préliminaires indiquent que la mise en oeuvre intégrale des règlements visant les réductions d'émissions industrielles diminuerait les niveaux d'ozone d'environ 5 % à 15 % dans une grande partie de l'Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba et dans des régions localisées en Colombie-Britannique, en Ontario, au Québec et dans les Maritimes, et de 1 % à 5 % dans le reste du pays. On constate également des diminutions dans les niveaux ambiants d'ozone dans les États américains voisins.

Comme le montre la figure G.3, concernant les matières particulaires (PM_2,5), les résultats préliminaires prévoient des réductions annuelles de PM_2,5 se situant entre 5 % et 50 % dans une grande partie du pays, avec d'importantes réductions (15–50 %) en PM_2,5 dans les provinces des Prairies, et des réductions de 5 % à 15 % pour le sud de l'Ontario.

Les diminutions des niveaux d'ozone et de PM_2,5 sont plus importantes dans l'Ouest du Canada, où le projet de réglementation entraînerait des réductions marquées des émissions. Les diminutions des émissions dans l'Est du Canada, bien que d'une amplitude plus faible en raison de l'importance du transport des polluants atmosphériques sur de longues distances, auraient des effets positifs sur les zones fortement peuplées qui sont le plus souvent affectées par des épisodes de smog.

Dépôts acides

Outre les améliorations des niveaux d'ozone et de PM_2,5, la figure G.4 montre qu'une diminution des dépôts acides est également prévue, particulièrement dans les régions où des réductions significatives des NO_x et des SO_x surviennent, ce qui aura pour effet de réduire la superficie de la zone où les dépôts acides dépassent les charges critiques.

Figure G.2 Variation prévue des concentrations estivales d'ozone (juin, juillet et août) en 2015

Source : Service météorologique du Canada, Environnement Canada.

Figure G.3 Variation prévue dans les niveaux de PM_2,5 en 2015

Source : Service météorologique du Canada, Environnement Canada.

Figure G.4 Variation prévue dans les dépôts humides de sulfate (SO₄^2-) en 2015

Source : Service météorologique du Canada, Environnement Canada.

G.3 Effets bénéfiques sur la santé

L'outil de Santé Canada pour évaluer les avantages d'une meilleure qualité de l'air¹⁰ a été utilisé pour évaluer les effets bénéfiques sur la santé humaine d'une meilleure qualité de l'air ambiant au Canada. Il utilise des données sur la qualité de l'air, sur les conséquences des polluants atmosphériques sur la santé, ainsi que certains éléments pour calculer le nombre approximatif d'effets positifs et leurs bienfaits sur la santé des Canadiens.

On s'attend à ce que des effets bénéfiques considérables pour la santé découlent de la réduction des émissions de polluants atmosphériques, associés à une réduction des niveaux d'ozone estivale (d'environ 3 %) et à une diminution (environ 8 %) des matières particulaires d'ici 2015. Ces deux polluants atmosphériques sont les deux principaux composants du smog.

Les avantages totaux estimatifs pour l'année 2015, du fait de la réduction des risques de décès et de maladies et de l'amélioration de la qualité de l'air, s'élèvent à 6,4 milliards de dollars.

Parmi les effets bénéfiques sur la santé, il y a la réduction de la mortalité prématurée et divers types de morbidité (tableau G.1). La plupart des effets bénéfiques sont associés à la réduction des risques de décès, et ce, en raison de l'importante valeur par unité attribuée aux risques réduits de mortalité. Les matières particulaires constituent la plus grande partie des effets bénéfiques, car les effets liés à son exposition à long terme sont beaucoup plus importants que les effets de l'ozone. Les effets sur la santé sont probablement sous-estimés du fait que seulement deux polluants atmosphériques ont été étudiés et que seules certaines améliorations sur la santé ont pu être quantifiées étant donné que nous ne disposons pas d'informations sur tous les résultats.

Source : Santé Canada.

Comme l'indique la figure G.5, on prévoit que les effets bénéfiques varieront selon la province.

Figure G.5 Bienfaits globaux et bienfaits sur la santé par habitant


Source : Santé Canada.

G.4 Effets bénéfiques sur l'environnement

La réduction d'émissions de polluants atmosphériques nocifs et des gaz à effet de serre apporteraient de nombreux effets bénéfiques à la société et aux écosystèmes canadiens, tout en améliorant les conditions environnementales. En outre, ces réductions accroîtraient la productivité économique de certains secteurs et amélioreraient le bien-être des Canadiens.

Certaines estimations directes relatives aux avantages environnementaux ont été faites à partir du cadre réglementaire proposé. À titre d'exemple, l'ozone peut gêner la photosynthèse et augmenter ainsi la vulnérabilité des plantes aux parasites et à d'autres agents agresseurs. Le règlement proposé réduirait les niveaux d'ozone et les agressions associées subies par les plantes agricoles, ce qui contribuerait à une augmentation de la production de l'ordre de 123 millions de dollars pour ce qui est des principales cultures agricoles du Canada. Les bénéfices totaux pour l'agriculture pourraient être plus élevés, dans la mesure où les cultures utilisées ne représentent qu'environ 60 % de la valeur de toutes les cultures et que l'on ne tient pas compte de l'acidification des sols.

L'estimation des coûts des dommages environnementaux est un domaine de recherche relativement nouveau et complexe. D'autres travaux seront réalisés afin d'évaluer un plus grand nombre d'impacts environnementaux prévus causés par les émissions atmosphériques du secteur industriel. Ces travaux mettront à profit les résultats de nombreuses études qui ont estimé les divers coûts de la pollution atmosphérique. On estime notamment que :

• L'acidification des lacs et des rivières dans l'est et le centre du Canada a entraîné des pertes financières annuelles d'environ 500 millions de dollars en raison de la diminution de la pêche sportive. L'acidification appauvrit les stocks de poissons dans le secteur de la pêche commerciale intérieure du Canada, une industrie de plus de 70 millions de dollars annuellement.
• La perte en éléments nutritifs découlant du lessivage des pluies acides et ses répercussions sur la productivité des forêts. On estime à 197 millions de dollars les pertes annuelles de l'industrie du bois d'oeuvre en raison de la diminution de la croissance des forêts et à 89 millions de dollars les pertes de l'industrie du sirop d'érable dans l'est du Canada.
• Les pluies acides dans les régions les plus polluées de l'est du Canada accélèrent la corrosion structurale des tours de transmission, imposant des coûts de réparation annuels de l'ordre de 1 000 à 2 000 $ par tour et entraînant une réduction de la durée de vie utile de ces tours d'environ 30 ans.

Dans le cas des émissions de gaz à effet de serre, les réductions réalisées au Canada n'auront pas une incidence importante sur la situation des changements climatiques mondiaux. Néanmoins, le Canada doit faire sa part pour aider à réduire les effets globaux et à lutter contre la menace qui pèse sur les secteurs, les ressources et les infrastructures clés associés aux changements climatiques. Par exemple :

• L'augmentation des sécheresses et des températures, qui ont des conséquences particulièrement graves dans les régions du Nord et de l'Ouest.
• La diminution de la capacité de production et de transport de l'hydroélectricité, en raison de la baisse des niveaux d'eau dans la région des Grands Lacs et ailleurs.
• La fréquence accrue d'événements météorologiques extrêmes.

G.5 Impacts économiques prévus

La section précédente indiquait que les avantages liés à une meilleure santé humaine et à un environnement plus sain découlant de l'application des projets de règlement sont de l'ordre de 6,4 milliards de dollars annuellement. Ces effets bénéfiques doivent être comparés avec les coûts économiques attribuables au régime réglementaire si l'on veut évaluer leur incidence globale sur l'économie et la qualité de vie des Canadiens.

Les coûts économiques de la réglementation sont souvent difficiles à évaluer, d'autant qu'ils dépendent de plusieurs agents économiques qui sont en dehors des secteurs spécifiques directement affectés. Dans le cas de la réglementation proposée, cela exigerait que l'on évalue non seulement les conséquences directes sur les coûts de production de la conformité de l'industrie aux réductions d'émissions, mais également les conséquences indirectes de ces coûts sur d'éventuelles décisions d'investissement, sur l'offre et la demande, ainsi que les conséquences connexes qu'elles comportent tant pour d'autres entreprises que pour les consommateurs. Il demeure plusieurs points d'incertitude dans toute cette chaîne d'actions et de réactions.

L'analyse préliminaire effectuée par Environnement Canada indique que ces coûts seront minimes par rapport au PIB total, mais non sans conséquence.

Globalement, les coûts économiques annuels pour atteindre les cibles réglementées de réduction des gaz à effet de serre et des polluants atmosphériques pourraient s'élever en moyenne à moins de 0,5 % du PIB d'ici 2020. Le niveau peu élevé des coûts économiques nationaux prévus en vertu des règlements, conjugués à la marge d'erreur inhérente applicable aux résultats du modèle macroéconomique, explique qu'il soit difficile d'évaluer avec certitude les incidences de l'initiative réglementaire à un niveau provincial ou sectoriel. Cependant, des observations générales peuvent être faites :

• Il y a aura probablement des variations d'une année à l'autre dans les répercussions sur le PIB national et provincial. Ces variations sont le résultat de fluctuations dans les investissements industriels, et peuvent être accompagnés de faibles impacts positifs sur le PIB durant les premières années. Les industries réglementées, pour leur part, accéléreront les investissements dans les équipements et les technologies plus éconergétiques et moins polluantes suite aux règlements.
• Les économies des provinces qui ont un secteur pétrolier et gazier important devraient continuer de bénéficier d'un volume de production et d'exportation de gaz naturel et de pétrole essentiellement ininterrompu, tandis que la demande mondiale et les prix mondiaux forts devraient permettre aux producteurs de pétrole et de gaz, et aux gazoducs, d'absorber les coûts additionnels de production relativement peu élevés découlant des règlements. Pour de larges segments du secteur pétrolier et gazier, les analyses existantes indiquent un fort potentiel d'atteinte des réductions requises des émissions de gaz à effet de serre au moyen de solutions tant économiques qu'efficaces de captage et stockage de dioxyde de carbone.
• Les industries de machineries et de construction, et les secteurs du fer et de l'acier qui fournissent beaucoup de ressources connexes, devraient tirer profit dans l'ensemble des nouvelles mesures tandis que la demande pour leurs produits augmente en raison de nouveaux investissements stimulés dans d'autres secteurs en vertu des règlements.
• Les entreprises de services collectifs (électricité et gaz naturel) seront probablement peu affectées, car elles pourront répercuter beaucoup de l'augmentation de coûts sur leurs clients. Certains autres grands secteurs, tels que le secteur manufacturier, pourront connaître une hausse de leurs coûts de production associée à l'adoption par les services de hausses des prix de l'énergie.

Même si les règlements pourraient entraîner une hausse des prix globaux de l'énergie, la mesure dans laquelle ces prix augmenteront dépendra d'un certain nombre de variables, y compris des politiques réglementaires provinciales, des différences dans les cycles de rotation de capitaux entre les centrales électriques des provinces et l'adoption d'incitatifs pour les énergies renouvelables en vertu des récents programmes fédéraux et provinciaux. Une hausse notable des prix d'électricité est néanmoins possible. Cette hausse pourrait, à son tour, entraîner certains ajustements à la baisse dans presque tous les secteurs de l'économie à long terme (par exemple, aux alentours de 2015 et après).

G.6 Conclusions relatives aux coûts bénéfices

Les règlements proposés visant le secteur industriel présentent aux Canadiens des actions concrètes concernant des défis environnementaux importants, et répondent à leurs attentes en matière de mesures gouvernementales efficaces et responsables visant à garantir un environnement plus propre et plus sain pour eux et pour leurs enfants.

Les coûts économiques engendrés par cette initiative sont réels, mais gérables. Les avantages associés à ce programme sont tout aussi réels mais, à bien des égards, ils sont inestimables : des collectivités et des espaces naturels plus propres, des enfants en meilleure santé, moins de décès prématurés, des ressources naturelles plus durables et, pour la première fois depuis la signature du Protocole de Kyoto, une contribution importante du Canada aux efforts mondiaux visant la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Bien que les 6,4 milliards de dollars au titre des effets bénéfiques sur la santé qui découleront chaque année de cette initiative représentent une somme importante en soi, ils ne représentent qu'une fraction des avantages complets dont les Canadiens bénéficieront.

L'analyse des coûts-bénéfices montre que les règlements proposés présentent une perspective d'avenir responsable. Elle permettra au Canada de rattraper le temps perdu en matière de gestion des changements climatiques et de la pollution atmosphérique, sans compromettre notre qualité de vie et notre économie. Cette initiative est équitable pour les régions et les secteurs économiques. Elle est conforme au principe du « pollueur-payeur ». Elle met en place, pour la première fois au Canada, une politique réglementaire qui peut être adaptée au fur et à mesure que nous avançons, en vue d'atteindre nos objectifs quant aux changements climatiques et à la qualité de l'air. Mais surtout, elle fournit aux entreprises et aux Canadiens les indices économiques nécessaires pour mieux prendre en compte les conséquences de leurs décisions quotidiennes sur l'environnement, que ce soit en choisissant des appareils consommant peu d'énergie ou en construisant une nouvelle usine qui utilise de l'énergie renouvelable au lieu des combustibles fossiles.

Les Canadiens demandent depuis longtemps à leur gouvernement de leur fournir l'orientation et les outils dont ils ont besoin pour mieux lutter contre les changements climatiques et la pollution atmosphérique. Le nouveau gouvernement du Canada acquiesse à leur demande et va de l'avant avec l'adoption d'un plan global.

H. Prochaines étapes

Le cadre réglementaire sur les polluants atmosphériques, y compris le calendrier d'entrée en vigueur de la réglementation, seront achevés d'ici l'automne 2007, après que le gouvernement aura validé les cibles de référence pour les polluants atmosphériques. Des règlements seront élaborés pour les différents secteurs, et les projets de réglementation seront publiés dans la Partie I de la Gazette du Canada, à compter du printemps 2008 pour ce qui est des dispositions générales et celles liées aux gaz à effet de serre. Les règlements seront révisés de manière à inclure les dispositions relatives aux polluants quelques mois plus tard, au terme des procédures réglementaires habituelles.

Le gouvernement a l'intention d'entreprendre une série de consultations au cours des mois qui viennent. Il rencontrera au cours des prochains mois les provinces et les territoires, chaque secteur industriel, les syndicats, les groupes de défense de l'environnement et de protection de la santé afin de valider avec eux la date d'entrée en vigueur et les cibles de réduction des polluants atmosphériques proposées qui ont été déterminées en s'inspirant de l'analyse comparative, y compris le calendrier de leur entrée en vigueur. Les discussions porteront notamment sur la portée du système de crédits compensatoires, l'administration du fonds technologique et les critères relatifs à l'octroi de crédits pour l'adoption de mesures d'action précoce.

Le gouvernement travaillera avec chaque secteur sur l'élaboration des règlements qui leur sont propres, y compris sur les dispositions relatives aux émissions de gaz à effet de serre.

Dans le cadre du processus d'élaboration de la réglementation, un avis sera émis en vertu de l'article 71 de la LCPE 1999 pour demander aux secteurs affectés par le programme réglementaire que les données de 2006 soient soumises au gouvernement et utilisées pour établir les cibles de réduction d'émissions.

2 Améliorer la santé des Canadiens et leur environnement au moyen d'une approche intégrée et uniforme à l'échelle du pays pour réduire les émissions atmosphériques industrielles : Document d'accompagnement de l'Avis d'intention d'élaborer et de mettre en oeuvre des règlements et d'autres mesures pour réduire les émissions atmosphériques , novembre 2006, consultable à :www.ec.gc.ca/RegistreLCPE/documents/gene_info/NOI_DisPap/NOI_DisPap.cfm.

3 L'article 71 de la LCPE 1999 permet au ministre de l'Environnement d'émettre un avis exigeant la fourniture de renseignements pour déterminer s'il convient de contrôler une substance ou la manière par laquelle cette substance doit être contrôlée. On peut demander ces renseignements aux personnes qui les détiennent ou qui sont susceptibles d'y avoir accès.

4 World Resources Institute (2006). Target: Intensity, An Analysis of Greenhouse Gas Intensity Targets, Washington, D.C., p. 16. Disponible à pdf.wri.org/target_intensity.pdf (anglais seulement).

5 Ces crédits sont appelés « crédits de réduction d'émissions certifiées » ou CREC.

6 Conseil canadien des ministres de l'Environnement, Cadre national pour la réduction des émissions des raffineries de pétrole, mai 2005, consultable à : www.ccme.ca/ourwork/air.fr.html?category_id=69#246.

7 Avis obligeant l'élaboration et l'exécution de plans de prévention de la pollution à l'égard de certaines substances toxiques émises par les fonderies et affineries de métaux communs et les usines de traitement du zinc, Gazette du Canada, Partie I, 29 avril 2006, vol. 140, n^o 17, p. 878, consultable à : www.ec.gc.ca/Ceparegistry/documents/notices/g1-14017_n2.pdf.

8 Étude de faisabilité concernant les programmes de plafonnement des émissions et d'échange de droits d'émission au Canada et aux États-Unis consultable à : www.ec.gc.ca/cleanair-airpur/default.asp?lang=Fr&n=105E2511-1.

9 Afin de faciliter la lecture de cette section du document, le terme « ozone troposphérique » est utilisé pour désigner l'ozone de surface et le PM_2,5 pour désigner les particules dont le diamètre est égal ou inférieur à 2,5 microns.

10 L'outil pour évaluer les avantages d'une meilleure qualité de l'air a été rendu public en 2006 et sa méthodologie fondée sur la fonction de dommage a été précédemment utilisée aux fins d'évaluation au Canada; par ailleurs, elle a fait l'objet d'examens approfondis par des pairs et s'inscrit dans la conformité des méthodes utilisées ailleurs (p. ex. l'Environmental Protection Agency des États-Unis).