Structure de gestion
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La Direction générale de la vérification et de l'évaluation d'Environnement Canada (EC) a terminé en avril 2007 l'évaluation du Plan d'action du bassin de Georgia (PABG). Ce projet d'évaluation avait été choisi en novembre 2005 par le Comité ministériel de vérification et d'évaluation (CMVE) d'Environnement Canada, qui avait alors demandé qu'un cadre d'évaluation approuvé soit appliqué au PABG, un des programmes regroupés sous les Écosystèmes prioritaires.
La réalisation de l'évaluation a été considérablement retardée en raison de la présentation d'un rapport inadéquat par le consultant, qui n'a pu appliquer correctement le nouveau cadre d'évaluation. Cet écueil a obligé le personnel de la Division de l'évaluation à traiter de nouveau les données recueillies pour produire le présent rapport.
Ce document, qui présente les constatations et recommandations issues de l'évaluation du Plan d'action du bassin de Georgia, est ainsi structuré :
Le PABG, version évoluée de l'ancienne Initiative sur l'écosystème du bassin de Georgia, a été lancé le 1er avril 2003 pour établir des priorités et entreprendre des initiatives qui auront un effet positif sur l'état de l'environnement, la croissance économique et le capital social dans la région du bassin de Georgia et de Puget Sound. Le PABG, qui représente la seconde phase quinquennale (2003-2008) des programmes concertés mis en place pour le bassin de Georgia, prend appui sur des initiatives déjà en cours comme :
le Programme de gestion de l'estuaire du Fraser;
le Programme d'action environnementale pour l'inlet Burrard;
le Plan d'action du Fraser.
Le PABG couvre la partie de l'île de Vancouver allant du milieu au sud-est de l'île, le Lower Mainland (y compris Vancouver et le District régional du Grand Vancouver), la vallée inférieure du Fraser et la Sunshine Coast. Ensemble, ces zones forment la région urbaine qui connaît la plus forte croissance en Colombie-Britannique. Les pressions environnementales y sont clairement liées aux impacts de la croissance démographique sur l'espace, l'utilisation du territoire, les transports, les ressources et le développement.
Pour protéger, restaurer et conserver cet exceptionnel écosystème, le gouvernement fédéral a lancé, en 1998, l'Initiative sur l'écosystème du bassin de Georgia (IEBG), dont la vision consistait à « gérer la croissance de manière à ce que les collectivités et les écosystèmes demeurent sains, productifs et durables » par l'application de quatre plans d'action dont chacun est assorti d'un but particulier, également appelé « résultat ultime ». Ces quatre plans d'action portaient sur les thèmes suivants : Qualité de l'air; Qualité de l'eau; Conservation et protection des habitats et des espèces; Soutien aux collectivités durables.
Étant donné l'interdépendance des écosystèmes du bassin de Georgia et de Puget Sound, Environnement Canada et l'Environmental Protection Agency des États-Unis ont signé en janvier 2000 la Déclaration conjointe de coopération pour les écosystèmes du bassin de Georgia et de Puget Sound.
À l'instar du l'IEBG, le PABG constitue une des six initiatives axées sur l'écosystème (IE) actuellement mises sur pied au pays à partir de critères géographiques, et qui ciblent des écosystèmes prioritaires pour y contrer et résoudre de complexes problèmes environnementaux, en concertation avec les parties intéressées. Le programme des Écosystèmes prioritaires a pour objectif d'optimiser le niveau de qualité de l'environnement dans un écosystème ciblé, ce qui permet d'améliorer la santé et la sécurité des Canadiens et Canadiennes, de préserver et de bonifier l'environnement naturel et de maximiser la croissance économique par l'application d'une approche intégrée de gestion écosystémique.
Les initiatives axées sur les écosystèmes prioritaires suivants sont actuellement en cours :
écosystèmes et collectivités du Canada atlantique;
écosystème du bassin de Georgia;
écosystème du bassin des Grands Lacs;
écosystème nordique;
écosystème du fleuve Saint-Laurent;
écosystème boréal de l'Ouest.
De plus, un PPAR pour l'Intégration des initiatives axées sur les écosystèmes prioritaires a été créé pour étudier les questions horizontales liées à la gestion des écosystèmes.
Les initiatives axées sur les écosystèmes prioritaires, qui mobilisent une capacité d'action collective grâce aux partenariats, reposent sur des facteurs d'environnement, de santé et de compétitivité économique et visent à réagir aux problèmes particuliers des zones et des collectivités ciblées.
Les initiatives portant sur les écosystèmes prioritaires se caractérisent par un certain nombre de principes fondamentaux, dont les suivants :
des décisions fondées sur des méthodes scientifiques rigoureuses — faisant appel aux sciences naturelles et sociales conjuguées aux connaissances locales et traditionnelles;
une approche écosystémique — la reconnaissance des rapports mutuels qui existent entre la terre, l'air, l'eau, la faune et les activités humaines;
des partenariats fédéraux-provinciaux-territoriaux — des activités menées en collaboration par les gouvernements pour permettre à tous les Canadiens et les Canadiennes de jouir d'un environnement optimal;
des réalisations individuelles ou collectives — la conception et la mise en oeuvre d'initiatives en collaboration avec des particuliers, des collectivités, les peuples autochtones, des entreprises privées et les gouvernements;
la prévention de la pollution — la promotion d'une approche de précaution.
La gestion écosystémique intégrée touche intrinsèquement la volonté de démanteler les « chasses gardées » érigées par les mandats respectifs des divers ministères et ordres de gouvernement et de contourner les définitions des programmes nationaux, pour permettre aux activités fédérales de s'aligner sur une stratégie de gestion concertée comprenant des priorités, des buts et des objectifs convenus. Le résultat visé : une meilleure coopération et une plus grande coordination des efforts fédéraux, une plus grande productivité et efficacité, ainsi que l'élaboration de positions et de perspectives unifiées.
Le PABG vise l'atteinte des buts suivants1 :
la mise en oeuvre de mesures d'intendance concertées qui soutiennent la durabilité du bassin de Georgia;
la planification et la gestion durables de l'utilisation des terres, des eaux et des ressources qui soutiennent la conservation, la protection et la restauration de l'environnement, améliorent le bien-être des gens et de la société et contribuent au renforcement de l'économie;
les décisions s'appuient sur des connaissances scientifiques et autochtones qui permettent de mieux comprendre les principaux stress imposés aux écosystèmes;
la protection et la restauration des écosystèmes ciblés.
Pour réaliser ces buts, on compte appliquer des stratégies qui :
intègrent les aspects environnementaux, sociaux et économiques;
génèrent de nouvelles connaissances et permettent de développer des outils pertinents pour les gestionnaires et les intervenants influents;
mettent l'accent sur le transfert des connaissances pour soutenir et influencer les décisions à tous les niveaux;
optimisent les mesures de sensibilisation et d'intendance;
optimisent les programmes gouvernementaux et les efforts de collaboration visant la prise de mesures directes;
renforcent les partenariats et les alliances stratégiques;
encouragent les pratiques exemplaires.
Pour tirer pleinement profit des stratégies précédentes, on a également établi des mesures qui :
soutiennent l'élaboration d'outils d'intendance et l'accès à ces outils, de même que la collecte d'informations sur les ressources intégrées et l'utilisation des terres dans le bassin de Georgia et de Puget Sound;
influencent les décisions et les mesures qui soutiennent la durabilité de l'écosystème du bassin de Georgia grâce à l'élaboration d'indicateurs de progrès pour la santé des écosystèmes et des collectivités;
encouragent et soutiennent des rôles de leadership partagé pour l'intendance, les pratiques exemplaires en matière de durabilité, et l'écoefficacité entre les gouvernements, les organisations non gouvernementales, les Premières Nations, le secteur privé, les collectivités et les individus;
fournissent des outils utiles pour la mise en oeuvre d'approches basées sur l'écosystème, les bassins atmosphériques et les bassins hydrographiques dans les plans d'utilisation des eaux, des terres et des ressources;
enrichissent notre connaissance des impacts socioéconomiques et sanitaires de la mauvaise qualité de l'eau, de l'air et des habitats;
soutiennent l'utilisation durable de l'écosystème par les industries qui exploitent les ressources terrestres et aquatiques;
augmentent les connaissances scientifiques et font partager les connaissances autochtones des stress causés aux écosystèmes par les activités humaines;
améliorent notre compréhension des impacts des changements climatiques et de l'adaptation;
mettent davantage en évidence les liens entre la santé publique et les conditions environnementales;
réduisent les charges et les émissions de produits toxiques et de contaminants dans l'air et dans l'eau;
protègent les sources d'eau potable;
conservent, protègent et restaurent les espèces et les habitats aquatiques et terrestres importants.
Les partenaires officiels du PABG (comme Parcs Canada, ou le ministère de l'Environnement de la Colombie-Britannique) partagent un certain nombre de secteurs de résultats essentiels, dont les suivants, comme l'indique le modèle logique du PABG2 :
la mise en oeuvre de mesures d'intendance concertées qui soutiennent la durabilité du bassin de Georgia;
la planification et la gestion durables de l'utilisation des terres, des eaux et des ressources qui soutiennent la conservation, la protection et la restauration de l'environnement, améliorent le bien-être des gens et de la société et contribuent au renforcement de l'économie;
les décisions s'appuient sur des connaissances scientifiques et autochtones qui permettent de mieux comprendre les principaux stress imposés aux écosystèmes;
la protection et la restauration des écosystèmes ciblés.
L'information est accessible.
Les tendances sont mesurées.
Nous travaillons de concert.
Tous les plans reposent sur une approche écosystémique.
Les ressources sont utilisées de façon durable.
Nous comprenons les conséquences de nos choix.
L'impact de l'environnement sur la population humaine est mieux compris.
Les effets des changements climatiques sont mieux compris.
Nous pouvons boire une eau salubre.
La pollution de l'air et de l'eau est réduite.
La biodiversité est protégée.
Outre ces résultats communs, Environnement Canada a fixé plusieurs résultats connexes à court terme :
Les intérêts et les priorités communs sont cernés et consignés.
Les communautés d'intérêts participent à la prise de décisions durables.
Il existe des données et des informations intégrées, que l'on peut consulter pour prendre de meilleures décisions.
Des indicateurs sont créés et communiqués aux décideurs.
Les stratégies de croissance, les plans de gestion et les plans communautaires officiels incorporent des principes de durabilité.
Les communautés d'intérêts créent et appliquent des outils décisionnels.
Les communautés autochtones participent aux partenariats.
L'industrie, les propriétaires fonciers et les gouvernements locaux préviennent et réduisent la pollution de l'air et de l'eau.
Les zones ayant des valeurs écologiques sont acquises ou désignées.
Meilleure sensibilisation des communautés d'intérêt au sujet des questions environnementales et des conséquences socioéconomiques de leurs décisions.
Des contributions en ressources sont obtenues de la part d'autres sources, par effet de levier.
Des partenariats de collaboration créent une capacité conjointe d'entreprendre des projets.
Le PABG vise à promouvoir l'application d'approches intégrées et durables d'utilisation et d'aménagement du territoire, pour protéger et conserver les habitats, les espèces, l'eau et l'air dans le bassin de Georgia et y assurer la viabilité des possibilités économiques et le bien-être individuel. En prenant appui sur les ententes et partenariats existants, Environnement Canada oeuvre directement avec les planificateurs et les décideurs au sein de partenariats, pour encourager la formulation de politiques et de processus plus durables dans la région.
Bon nombre des décisions et des mesures qui déterminent le succès à long terme du PABG demeurent sous la responsabilité des autorités provinciales et locales. Le PABG permet à Environnement Canada d'influencer ces décisions par la mise en commun de l'information scientifique et technique, par la création de réseaux et par son expérience dans des programmes de ce type. En outre, l'approche d'intendance concertée du PABG, qui repose sur la science et le savoir traditionnel, aide tous les partenaires à comprendre les conséquences et les répercussions de leurs décisions. Cette approche permet également aux partenaires de tirer parti des possibilités d'assurer la durabilité des collectivités du bassin de Georgia.
Le PABG est doté d'une structure de coordination et de gestion qui vise à faciliter une planification concertée et une mise à contribution des divers intervenants, tant à l'intérieur de leurs mandats respectifs que d'un mandat à l'autre et l'établissement de partenariats avec d'autres organismes sur des projets précis. La structure de gestion comporte une flexibilité et permet la création de partenariats.
Comme l'indique la figure 1, la structure de gouvernance du PABG comprend les organes suivants :
Figure 1 - Plan d'action du bassin de Georgia
Structure de gestion
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Comité directeur : Les organismes signataires de la Déclaration de coopération exercent une gouvernance conjointe par le truchement d'un Comité directeur, dont les membres sont des cadres supérieurs ou l'équivalent. Le Comité directeur, présidé par Environnement Canada, offre une supervision et une orientation générale aux programmes et aux mesures réalisés sous l'égide du PABG. Il est responsable de la mise en oeuvre globale du Plan d'action, y compris la production de rapports annuels sur les résultats. Il fixe également les grandes orientations et priorités, il approuve les objectifs pour l'année à venir, il reçoit les rapports d'avancement sur les travaux et les réalisations, il arbitre les litiges et il approuve les plans de communications annuels, les rapports sur le PABG et les annonces publiques. Le Comité directeur tient une réunion annuelle, assortie d'une session réservée à la participation du public pour permettre aux parties intéressées et aux autres ordres de gouvernement de participer au processus de planification et de s'informer sur les progrès réalisés.
Premières Nations Salish du littoral : Au départ, la structure de gestion comprenait un forum de consultation permettant la tenue de rencontres annuelles avec les leaders des Premières Nations dans le bassin de Georgia. Depuis, ce mécanisme a été remplacé par l'inclusion des Salish du littoral comme partenaires signataires.
Bureau de coordination du bassin de Georgia : Environnement Canada dote en personnel le Bureau de coordination du bassin de Georgia, (BCBG), qui est chargé de soutenir le Comité directeur et le Comité de gestion, d'encourager l'échange d'informations, de coordonner les communications stratégiques et de faciliter l'intégration des programmes parmi les équipes de planification et de mise en oeuvre et avec les initiatives transfrontalières complémentaires dans le bassin de Georgia et de Puget Sound.
Comité conjoint de gestion : Un Comité de gestion conjoint a été formé. Il regroupe des hauts représentants des organisations signataires et des autres organismes et ministères (fédéraux et provinciaux) qui participent à l'exécution du Plan d'action. Ce Comité de gestion a pour rôle :
Équipes de planification et de mise en oeuvre : Pour répondre aux exigences de planification et d'exécution des travaux afférents aux projets, on a formé, selon les besoins, des équipes de planification et de mise en oeuvre (EPMO), chargées de mandats précis (comprises à l'intérieur de la ligne hachurée à la figure 1). Ces EPMO ont pour rôle d'élaborer des projets de collaboration qui appuient l'atteinte des buts et la concrétisation des résultats du Plan d'action. Les EPMO se composent de représentants des organismes partenaires, des Premières Nations Salish du littoral, du BCBG et d'autres organisations participant à la planification et à la réalisation des projets et initiatives découlant du Plan d'action. On entend faire en sorte que les EPMO demeurent un mécanisme flexible qui représente une diversité d'organisations et d'intérêts qui contribuent, par leur savoir-faire, à l'atteinte des buts du Plan d'action. Les EPMO suivantes sont actuellement en place, sous la co-présidence de partenaires clés :
Il existe également un certain nombre de mécanismes et de processus pris en charge par les intervenants. Les intervenants du bassin de Georgia et les partenaires de Puget Sound sont invités dans le cadre du Plan d'action à participer à deux processus : le premier consiste en un atelier annuel des partenaires, où l'ensemble des partenaires du PABG sont invités à formuler des conseils et des recommandations sur l'élaboration des plans de travail annuels et à y donner leur appui; le second implique la tenue d'une réunion annuelle des intervenants, au cours de laquelle le Comité directeur du PABG fait état des progrès accomplis, définit les pratiques exemplaires et prend connaissance des commentaires des intervenants.
En avril 2003, le ministre fédéral de l'Environnement a annoncé le versement d'une contribution quinquennale de 22,5 millions de dollars, combinée à un investissement continu d'Environnement Canada à hauteur de huit à dix millions de dollars pour rehausser la qualité de l'air et de l'eau, protéger les habitats et les espèces et améliorer le processus décisionnel en matière environnementale dans le bassin de Georgia. En date de mars 2004, une mise à jour budgétaire proposait que l'affectation annuelle au PABG se situe à quelque 4,7 millions de dollars, et que l'exécution des activités soit confiée au Bureau de coordination relevant d'Environnement Canada. Cependant, le personnel d'Environnement Canada consacre au PABG beaucoup de temps qui ne se reflète pas dans les données budgétaires. Les fonds sont réservés à des projets qui font progresser les priorités d'Environnement Canada. Dans cet esprit, on s'attend généralement à ce que les organismes et institutions partenaires contribuent financièrement ou en nature aux projets qu'ils dirigent. Ces projets de collaboration sont déterminés par le truchement des équipes multipartites de planification et de mise en oeuvre. Le tableau 1 ci-dessous résume les affectations budgétaires d'Environnement Canada par but (objectif) et par année, à partir des données estimatives pour 2004.
* Note : Le budget reflète une surprogrammation qui sera gérée par des ajustements en cours d'année.
L'orientation des politiques et stratégies du PABG est donnée au moyen d'un certain nombre d'exigences et d'obligations essentielles (lois, accords et protocoles d'entente), dont les suivantes :
Le Programme des initiatives axées sur l'écosystème (IE) d'Environnement Canada donne corps à cette approche et permet au gouvernement du Canada de se concentrer sur six secteurs prioritaires au Canada, dont le PABG. Environnement Canada facilite ou dirige une planification intégrée sur un cycle quinquennal. Cette planification peut mettre à contribution les autres ministères fédéraux à l'oeuvre dans l'écosystème, les ministères provinciaux concernés, les peuples autochtones, la population, les collectivités et les ONG. Les partenaires participent à des consultations intensives concernant la mise en oeuvre des IE. Les priorités établies dans le cadre de ce processus cadrent avec les priorités nationales. La prise de décisions tient compte du principe de précaution et des considérations de gestion du risque.
Environnement Canada dirige actuellement six IE, dotées d'un budget annuel de 24,5 M$ en 2005-2006. Dans certaines régions, d'autres services votés ont été codés « IE » pour augmenter l'exécution des programmes. Par conséquent, le niveau de référence pour les IE était de 43,5 M$ en 2004-2005. Ce budget opère un important effet de levier, puisqu'il garantit l'engagement financier des partenaires fédéraux (et des partenaires provinciaux dans le cas de certaines initiatives) pour une longue période.
Pour chaque Initiative axée sur un écosystème prioritaire (IEP), on dresse un plan quinquennal avec les partenaires, pour tenter de contrer les problèmes particuliers d'environnement et de durabilité associés aux écosystèmes ciblés. Ces plans reposent sur des résultats environnementaux mesurables, sur des mécanismes de gouvernance concertés, sur une intégration des activités de science et de surveillance, sur la participation communautaire, sur la mise en commun de l'information et des expériences et sur la prise de décisions éclairées. Les plans des IEP (adaptés au contexte local) embrassent de nombreux thèmes (espèces sauvages, eau, air, toxiques, projets communautaires, indicateurs) s'arrimant aux grands programmes nationaux d'Environnement Canada.
L'exercice de dégroupage mené en juin 2006 visait à favoriser une meilleure intégration avec les objectifs et les résultats des programmes nationaux (assurer une cohérence et une efficacité nationales, en contrepartie d'une forte intégration régionale). À cette fin, on a laissé les activités de gouvernance dans le RPAR 1C1 (activités de planification, de coordination et de rapport pour les IEP, gestion des partenariats (structures de gouvernance et accords), engagement communautaire et renforcement des capacités et intégration stratégique entre les IEP et le Ministère), tout en redistribuant au RPAR le plus approprié au Ministère, pour la durée des plans d'action des IEP, les résultats et les ressources connexes se rapportant à tous les autres secteurs.
À partir de là, il appartient aux responsables des RPAR et des PPAR exécutants de concrétiser les résultats et les engagements visés dans les plans d'action des écosystèmes prioritaires et de faire rapport à ce sujet. Les ressources sont gérées par le PPAR exécutant pour la durée du plan de l'IE (cinq ans), mais au terme d'un plan d'action, les ressources des IE doivent devenir disponibles et être réaffectées selon les nouveaux plans et les nouvelles priorités. En outre, les RPAR exécutants doivent participer à la planification et à l'élaboration des nouveaux plans quinquennaux des IEP (détermination de résultats convenus avec les partenaires, établissement et renforcement de partenariats, etc.). Cette participation, couplée à l'application d'un nouveau cadre de gestion des IEP, devrait créer une plus grande homogénéité au Ministère dans l'approche, la conception et l'exécution des IEP.
L'évaluation s'articulait autour de quatre grands enjeux, à savoir :
Cette évaluation du PABG est de nature sommative. Elle appliquera rigoureusement les 30 questions d'évaluation énumérées dans le cadre d'évaluation et examinera les quatre enjeux exposés ci-dessus.
Le cadre repose sur un modèle logique classique, supposant que l'on utilise des ressources (Intrants) et que l'on fait des choses (Activités) qui résultent en des produits (Extrants) qui s'adressent à certains intervenants (Portée) afin d'atteindre certains résultats, des aboutissements souhaités ou des conditions modifiées (Résultats). Subséquemment, on a formulé une série de questions d'évaluation génériques (avec les indicateurs et les sources de données qui s'y rattachent) pouvant s'appliquer à tout programme, que l'on a examinées en regard du modèle logique établi. Les questions portent sur les quatre grands axes d'évaluation : pertinence, succès, rentabilité, conception et prestation. Ces questions génériques (qui comprennent les sept questions de l'examen sur les dépenses) seraient regroupées à quelques questions d'évaluation supplémentaires concernant expressément le programme évalué, lesquelles questions seraient déterminées dans le cadre de l'exécution de l'évaluation en question. Le cadre d'évaluation figure à l'annexe 1.
Le Comité ministériel de vérification et d'évaluation (CMVE) d'Environnement Canada a approuvé un cadre d'évaluation, constitué de questions assorties d'indicateurs et de sources de données connexes. Le CMVE a demandé que le cadre d'évaluation approuvé soit appliqué au PABG, une des initiatives axées sur les écosystèmes prioritaires. Pour mettre à l'épreuve et étayer le cadre approuvé, nous avons eu recours aux méthodes suivantes de collecte des données :
revues documentaires visant à déterminer si l'évolution du PABG, de même que les problèmes de gestion, ont été clairement compris et précisément rapportés et à recenser l'information sur le programme et ses activités;
entrevues téléphoniques et personnelles menées à l'aide de guides structurés auprès de membres du personnel interne d'Environnement Canada et d'intervenants et partenaires externes;
formation d'un groupe de discussion dirigé par un animateur;
sondage auprès des responsables des équipes de projet.
Cependant, l'exécution de l'évaluation s'est heurtée à un certain nombre d'obstacles, dont voici les plus notables :
Le contrat initialement accordé pour la production d'un rapport sur l'application du nouveau cadre au PABG n'a pas donné les résultats attendus et les données recueillies ont dû être traitées de nouveau à l'interne par le personnel de la Division de l'évaluation pour produire le rapport actuel.
La capacité d'aborder certaines questions d'évaluation était limitée par la disponibilité de l'information, un problème qui est devenu plus apparent à mesure qu'avançait l'évaluation. Par exemple, faute de documents portant sur les coûts financiers, sur les programmes comparables pouvant servir de références, sur les tendances des dépenses, sur les résultats des projets, etc., il a été impossible d'évaluer de manière fiable l'efficience et la rentabilité.
On a constaté que les instruments de cueillette des données du consultant omettaient certaines questions du cadre d'évaluation, ce qui réduisait, pour ces questions, la quantité de données disponibles pouvant être utilisées dans l'analyse subséquente.
Comme l'indique l'annexe 2, il a été impossible de faire participer un grand nombre d'intervenants à cette évaluation.
1 Les buts, stratégies et mesures sont tirés du document Plan d'action du bassin de Georgia - Pour un écosystème sain et des communautés dynamiques 2003-2008. Cadre de collaboration.
2 Tous ces résultats, y compris le rôle dévolu à Environnement Canada dans le programme, figurent dans le modèle logique du PABG (voir l'annexe 1) établi en mars 2004.
